融城汇智，创新领航 推动首都“轨道+城市”一体化高质量发展

文：魏怡｜北京市基础设施投资有限公司副总经理

作为我国内地首个场段TOD 项目创设的城市，北京始终坚持轨道交通引领城市发展战略方向，以“建设轨道上的城市”为战略目标，逐步形成了以车辆基地综合利用、片区资源开发、枢纽综合体、线路一体化、城市更新等为主的站城一体化综合业务，有效推动北京全域土地、人口等资源向轨道交通沿线周边集聚，促进了轨道交通与城市功能的深度有机融合。本文介绍了北京轨道TOD 整体情况、发展举措和发展建议。

一、北京轨道交通TOD 整体情况

一直以来，北京市基础设施投资有限公司（以下简称京投公司）严格落实轨道交通TOD 发展理念，以“建设轨道上的城市”为战略目标，充分发挥轨道交通引领城市发展功能，协同政府部门不断强化顶层设计，接续出台了包括“一体化实施细则”在内的系列政策文件和标准规范，一定程度上完善了北京市场站一体化规划建设政策体系，为推动站城一体化融合发展奠定了坚实基础。

（一）车辆基地综合利用

截止目前，北京市已成功实施了五路、平西府、郭公庄、北安河、张家湾、东坝(部分地块）、东小营（一期）8 个车辆基地综合利用项目，开发规模约265 万平方米，盘活城市存量用地约200 公顷，分摊轨道征拆成本约74 亿元，形成政府土地出让收益约109 亿元，进一步缓解了本市轨道交通融资压力，推动了区域可持续发展，为属地产业升级和分摊历史遗留成本做出了积极贡献，真正实现了将车辆基地从割裂城市的路障转化为有机的城市功能节点。

目前，正加快推动东坝（剩余地块）、新宫、磁各庄、榆树庄、次渠南、歇甲村等二期剩余车辆基地综合利用项目有序实施，同步跟踪三期车辆基地综合利用储备项目，以期进一步完善城市功能，推动站城融合及职住平衡。

（二）片区资源开发

围绕轨道交通沿线场站一体化区域，统筹开展东坝棚改、通州西站一体化等片区土地资源整理及资源开发，通过一体化策划、规划设计、滚动开发，探索推动“轨道+土地”片区开发模式有效落地，确保轨道建设时序与周边用地供应计划统筹衔接，更大程度实现轨道交通与周边城市功能高效有机融合。

如，东坝北西区棚改片区开发一体化项目位于朝阳区东坝地区，用地范围约318 公顷，项目范围内有东风站、北岗子站两座轨道站点及3 号线、12号线两线共址车辆段，共同组成东坝西区“一段两站”的城市节点。通过“轨道+城市”一体化规划策划，落实“减量提质”，加强空间统筹，推进城市更新，未来将打造为城轨融合、低碳智慧、生态宜居TOD 活力示范区。

2017 年，朝阳区政府授权京投公司作为东坝北西区棚改项目的实施主体，开展片区土地资源整理等相关工作。为保证“两区”建设任务快速落地，确保棚改资金足额到位，项目通过片区一体化规划设计，采取滚动开发的实施理念，并创新一体化土地供应方式，成功试点未竣先供的“期地出让”模式，确保东坝车辆段综合利用先期入市，实现了资金回笼、片区统筹滚动开发，加快了区域建设步伐。

（三）枢纽综合体

枢纽综合体主要为机场航站楼、铁路、城际、市郊、水运、公交等与城市轨道交通功能交汇组合形成的综合交通枢纽，通过一体化方式整合其所处经营性宗地内的地上、地下空间，整体实施综合性物业开发。实施用地范围包括综合交通枢纽实施范围以及其所处的单宗或多宗经营性建设用地区域。近年来，为落实北京市总体规划，京投公司以副中心站枢纽、丽泽城市航站楼综合体、霍营综合交通枢纽为推进重点，不断创新一体化实施模式，推动公共交通与城市功能有机融合，探索推动“轨道+土地”机制路径落地，创造形成了经营项目和政府项目统筹实施的投资建设模式，为后续大型综合交通枢纽一体化有序实施奠定了坚实基础。

1.枢纽综合体项目简介

北京城市副中心站综合交通枢纽：该项目是北京市继大兴国际机场后又一大型交通基础设施工程，是亚洲最大的综合交通枢纽，是落实京津冀协同发展国家战略、落实北京城市总体规划、疏解北京非首都功能的标志性工程。项目一体化实施范围61 公顷，地下主要为基础设施工程，约128 万平米，总投资约318 亿元，地上涵盖办公、商业、公寓、酒店等多种业态，总建筑规模约139 万平方米。

丽泽城市航站楼一体化项目：该项目是北京国际交往中心的示范性项目，是目前北京规划首个轨道交通五线换乘综合交通枢纽，是北京大兴国际机场服务向中心城区的延伸和拓展，未来将与高端办公、商业等业态进行一体化规划建设，实现多种业态的有机融合，打造成高效便捷的“立体城市客厅”。项目一体化范围7.1 公顷，地下一体化建筑面积约30.7 万平，总投资约52.5 亿元。

霍营综合交通枢纽一体化项目：该项目集合了市郊铁路、城市轨道交通、公交巴士等多种公共交通方式，是市郊铁路与城市轨道交通两网融合的重要节点，项目按照“整体选址、统一立项、分类供地、收益反哺”的一体化推进模式，将打造北京市首个市郊铁路微中心。项目一体化实施范围约16 公顷，枢纽工程及一体化商业、办公建筑面积合计约41 万平米。

2.实施模式总结

一是统一主体身份。由北京市政府授权京投公司作为枢纽一体化实施的投资建设主体，负责枢纽整体规划设计和地下工程实施。

二是统筹规划设计。坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点站位”原则，统筹地上、地下方案一体化研究，构建“多进多出+立体接驳”的交通方案，实现安检互认。

三是创新反哺路径。落实“轨道+土地”理念，除少量政府资本金外，剩余资金通过一体化实施范围内经营性土地出让收益反哺解决。

四是打造智慧枢纽。强化在节能减排、绿色出行、智慧建造、智慧运营等方面创新研究，将枢纽打造为更好满足人民群众对美好生活向往的融合枢纽。

（四）线路一体化

针对北京轨道三期建设规划线路，以建设轨道上的城市为发展理念，加强线路一体化规划研究，推动建设指标集聚优化，深化“轨道+土地”实施模式创新，确保重点场站TOD 范围经营性收益反哺轨道交通。如，以轨道M101 线为试点，一是开展线路一体化研究，逐站做深做实一体化方案，集聚用地资源建筑指标，深化明确预留工程方案，细化附属设施设置方案。二是创新深化资金筹措方案，项目工程总投资40%资本金由市级财政资金解决，其余60%资金通过通州西站、通顺路站周边土地出让收益反哺解决。因建设进度与土地出让时序不匹配产生的资金缺口，发行政府专项债作为衔接。

（五）城市更新

北京中心城规划建设用地近90%已是现状建设用地，中心城区进入存量发展阶段，城市面临存量更新、动能转换、价值再造的迫切需求，需纵深推进、大力实施减量发展背景下的城市更新行动。京投公司聚焦轨道微中心建设，以轨道站城融合为抓手，通过“轨道+土地利用”“轨道+服务设施”“轨道+地下空间”“轨道+公共空间”“轨道+建筑设计”等模式整合更新公共资源，带动存量资源提质增效。

（六）一体化政策文件

京投公司结合已实施轨道交通场站一体化项目实施经验、推进难点和工作诉求，协同市发展改革委、市规划自然资源委等相关部门不断强化顶层设计，创新实施模式，探索可行路径，接续出台了系列政策文件和标准规范，为北京站城一体化融合发展奠定了坚实基础。

一是2018 年，北京市政府印发《关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设的意见》，该文件的出台，弥补了北京市轨道交通场站及周边用地一体化规划建设领域的政策空白，有利于指导场站一体化项目规范有序实施，对进一步推动本市轨道交通与城市功能深度融合和可持续发展具有重要的意义。

二是2020 年9 月，市规划自然资源委、市城乡规划标准化办公室分别发布《北京轨道交通车辆基地综合利用规划设计指南》《城市轨道交通车辆基地上盖综合利用工程设计防火标准》；为车辆基地综合利用提供技术指导、填补了北京市车辆基地一体化综合利用项目消防设计规范的空白。

三是2020 年9 月，市政府印发《北京市推动轨道交通与城市更新一体化有关政策措施落地工作方案》，提出北京市第一批71 个轨道微中心站点。其推进实施将确保建设指标向场站周边用地集聚，进一步打造区域微中心，提升城市综合服务功能。

四是2022 年11 月，市政府印发《场站一体化规划建设实施细则》，从一体化规划设计、一体化用地管理、一体化实施衔接三方面明确了轨道交通一体化主体责任、实施程序、工作内容等。

二、轨道交通TOD 一体化发展举措

一是完善一体化政策标准体系。协同政府相关部门细化研究形成适宜场站一体化发展的消防、人防、环境、园林、交通等方面专项标准规范，为一体化业务实施提供有力支撑。

二是优化开发经营运作模式。结合国家关于城中村改造、保障性租赁住房建设等最新政策导向，创新场站一体化实施模式，优化实施路径；根据项目特点合理选择自主开发、联合属地政府企业合作、与行业龙头企业合作等开发建设方式。

三是打造城市活力中心品质产品。打造车辆段综合利用“智慧社区”、站点一体化“微型生活圈”、综合交通枢纽“城市客厅”及轨道沿线片区综合开发“TOD 职住平衡生态圈”等“城市活力中心”。

四是强化智慧城市联动发展。推动“智慧城市”设计要素纳入场站一体化综合开发项目规划建设，提高TOD 项目的数字化、网络化、智能化、互动化、协同化程度，实现微网连家庭、内网连社区、外网连社会。

三、轨道交通TOD 一体化发展建议

（一）提升指标资源集聚价值

一是加强TOD 区域规划管控。北京作为全国首个减量发展城市，在新总规中明确提出“建设用地减量、建设指标动态零增长”要求，市政府严格限定了各区的建设规模红线，各区需在建设指标总量控制前提下，最大化发挥资源价值优势。建议以规划审批为抓手，在分区规划、街区控规、规划综合实施方案编制阶段，将建设指标向轨道交通场站周边集中定向配置，提升指标配置综合价值。

二是优化资源配置效率。进一步提升资源整合配置水平，突破利益分配机制不平衡的核心困境，整合优化多维度资源，调动各主体单位积极参与，将“切分蛋糕”转为“做大蛋糕”。

（二）优化一体化土地出让方式

一是聚焦轨道交通TOD 微中心核心区域，为提升一体化规划建设水平，打造老百姓友好，城市美好，政府满意的品质产品，进一步优化土地出让方式，可采取“期地出让”，分期缴纳土地价款等方式，进一步降低拿地成本，培育市场活力。

二是进一步提升场站一体化项目便民商业空间配置比例，可采取划拨方式获取，相关经营性收益整体平衡建设运营成本。

（三）完善一体化收益反哺机制

一是按照“轨道+ 物业”实施理念，聚焦微中心品质区域，统筹开展片区一体化规划策划研究，提升土地利用价值，推进“重点场站+ 片区开发”一体化实施模式落地，充分实现轨道交通外部效益内部化。

二是拓宽轨道集团优质资产持有路径及获取方式，增强企业自我造血能力；进一步盘活存量资产，通过REITs 方式有效盘活、回笼资金，实现收益反哺。