乡村治理主体结构优化研究

曹欣欣，唐 立

（淮阴师范学院历史文化旅游学院，江苏淮安 223001）

一、基层治理中的乡村治理

“治理”是自20 世纪下半叶以来各个国家学术界重点讨论的对象。“治理”（governance）一词最初来自拉丁语“引领、导航”（steering）一词。在现实发展中，治理同时具有抽象的理论概念和具体的经验用途。因此，在多个学科，治理被视为一种常见的操作方式和方法。从社会学的角度，治理是社会组织和社会协调的过程。从政治学的角度，治理代表了人们重新思考行动、民主的价值观和它们彼此之间的关系。［1］从管理学的角度，治理代表的是企业、组织和公共部门的实践。从政治学的角度，治理代表了“公民和团体阐明其利益、行使其合法权利、履行其义务和调解其分歧的机制、程序和机构”［2］。

受自由主义和地方主义影响，20 世纪70 年代西方学者强调基层治理对推动公民的民主和自治具有重要意义。［3］进入21 世纪，基层治理最重要的价值之一是其能够填补国家在社区层面功能性缺失的问题。［4］这是由于传统的“自上而下”的统治效果并不理想，而基层治理被视为一种通过改变传统行政管理的方式摆脱公民需求无法被满足的解决方案。［5］43基层自治代表了政府和公民的关系从“大国家”（Big Country）向“大社会”（Big Society）的转变。［6］基层治理因此可以反映国家和基层权利博弈的过程。西方的经验表明，推动基层自治应该首先了解基层治理的发展机制，同时治理目标的制定要侧重于当地社区，并且基础治理的价值需要从提供的服务和公民参与的角度来衡量。［7］自21 世纪以来，越来越多的学者开始探讨我国基层参与治理过程的意义和内涵。比如，陈伟东等从行政权利分配的角度分析了社区治理、自治对建设公民社会的重要性。［8］有部分学者尤为关注的是城市基层治理，并提出我国基层治理的主体组合应该是由社区与社会组织、社区工作者、社区志愿者、社会慈善资源（也称“五社联动”）组合而成。社区治理的改革关键点在于治理主体上，而治理主体的建设应该侧重于对社区组织、社区社会组织的建设和培育，通过社区服务供给侧结构性改革推动社区治理的质量。［9］“五社联动”的模式基础仍强调以政府为主导，社会组织、志愿者、社会资源、社会工作者和社区为运作体的治理模式。这类探讨突出了治理主体多元化的重要性，在此基础上对治理主体的变化、治理模式的变化以及对多重主体协作展开讨论，都反映了我国社区治理主体在当下倍受关注。

乡村治理是我国基层治理发展环节关键性的一环。乡村是保障工业化和城镇化的重要组成部分。早在1933 年，德国学者Christaller 就提出农村的经济对农业和工业的发展起到相互影响和相互促进的关系。［10］35习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”［11］党的十九大报告也明确提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”［12］乡村治理是我国基层治理中的重要一环，尤其在乡村振兴、城乡一体化、农业农村现代化的进程中，乡村治理不仅展现了其多重的现实价值，同时也丰富了基层治理的理论内涵。提升乡村治理效能是完善我国基层治理机制的必经阶段。完善乡村治理机制因此成为实现我国新治理体系建设的中心。

国内学界展开对乡村治理主体的讨论可以视为是对基层治理进一步研究的拓展。近几年，有学者展开对乡村治理“共同体”治理模式和路径的探索，也有从“共同体”的层面展开对治理主体的分析。［13］关注重点也倾向于基于“有效性”和“过程—实践”两条分析路径。也有学者倡导“参与式”和“共同体式”决策模式对推进基层治理的关系。［14］然而，大量乡村治理实践工作表明，当前我国乡村治理主体存在职责不清、分工不明和主体模糊等问题。张红阳等认为我国乡村治理发展中的主要困难是对主体结构的分工不明和职责不清。［15］如何明确乡村治理主体，让乡村治理促进乡村现代化发展，让治理主体发挥其服务村民和社会的功能，是新时期乡村治理实践中面临的重要问题和难题。

二、乡村治理中治理主体的基本架构

18 世纪晚期以John Stuart Mill 和Adam Smith 为代表的政治理论学家和经济学家从“经济人”（Homo economicus）的角度出发，强调了市场的竞争和“自由经济市场”（laissez faire）的缺陷，明确了一个高效和善意的国家的重要性。［16］10古典经济学理论对理解我国基层治理体制的发展和转型问题提供了启发价值的视角。对基层社会的治理，政府通常表现出其独有的优势——包括对信息的充分掌握、权力的集中使用、丰富的资源和部门支撑，这些似乎可以支持政府作为基层治理最重要的主体的角色和地位。然而，政府作为乡村治理主体的治理效果也引发了一些争议。比如，对乡村治理的内在活力、积极性和自主意识带来的抑制影响。［17］虽然采取“大国家”的治理体制来自我国特有的“条块体制”，但国家作为乡村治理的主体，势必会削弱地方活力和在地自主探索的欲望。与此同时，需要去满足不同公众和集体的需求更是对政府承担乡村治理主体带来了极大挑战。［18］因此，国家作为乡村治理主体的适应度和契合度仍然存在不确定性。

基层政府和基层党组织也代表了国家对乡村开展治理工作的一种治理状态。基层政府作为行政体制的终端保持着与基层社会的密切联系。因此，部分学者建议基层社区治理的主体应该是以基层政府为主导。［19］有学者更是强调政府，尤其是基层党组织应该是基层治理的主体。［20］事实上，基层政府可能更倾向于为满足上级政府的意愿而服务，而不是基层社会的意愿，这也使得基层政府作为乡村治理主体常常令人诟病。由此可见，乡村治理中主体角色的确定仍然是亟待解决的问题。对推崇国家和基层政府作为治理主体的研究结论可能会由于缺乏对治理实践和经验的总结导致研究不深入。有学者提出居民和政府才应该是基层社区治理的两大推手。［21］但由于乡村治理的内容和意义不同于基层社区治理，乡村治理主体的建设机制势必有待进一步探讨和调查。部分学者认为，村委会应作为乡村治理的主体，其优势在于可以调动和启发村级内生力量作为补充资源并帮助国家的政策可以在村级得以实施。［22］最重要的是，由于村委会具备独特的在地性特点，熟知当地的问题和需求，从而使得乡村治理活动得以围绕具体需求精准展开。但是，我国的村委会虽然是群众组织却带有明显的行政特征和行为特点。［23-24］不同于“理性经济人”学派，部分社会学学者则较为认同“好公民”比起“好国家”可能更为重要。［25］37但是单纯地让村民作为治理的主体也可能会由于村民“短视”，知识水平、能力、资源、信息和“理性”的不足和限制导致乡村治理效果的不理想。［26］因此，乡村治理运行过程中内新势力和力量的注入尤为重要。有学者建议在地乡贤作为具备较高的知识水平和素养的村民，对在地公共事务热衷且有在地的资源和能力，他们可以作为乡村治理主体的一部分。［27］

我国近些年乡村治理的理论发展都已反映了村民对乡村治理的期待在上升。治理结果的不落实可能会引起村民对村干部或者政府的不信任和不满。因此，这不仅要求乡村治理的发展要跟得上村民的需求，更需要有合适的治理主体承担这一责任。2021 年7 月12 日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求：“力争用5 年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。”这里的“协同”其实代表了我国中央对治理主体的指示—— 乡村治理需要有多重主体参与，乡村治理需要考量的关键在于乡村治理主体的组合结构。无论是国家、基层政府、村委会还是当代乡贤，都有其各自作为乡村治理主体的优势，并能对推进乡村治理产生积极的作用和深远的社会影响。然而，这并不代表各自可以单独或完全承担起乡村治理主体的责任。这就需要通过了解各个不同主体的差异性和优缺点后提出优化后的可行的治理主体组合和结构，以便真正意义上推动乡村治理的有效展开。

三、乡村治理主体的结构优化

（一）村委会和乡贤在乡村治理中的角色

无论在过去还是当下，社会资本都是社会发展进程中最重要的组成部分之一。相对于“大国家，小社会”论、“小国家，大社会”论的支持者认为只有好的公民才能创造出丰富的社会资本，才能实现真正的基层治理。［28］核心之一是推崇公共服务的改革、权力的下放与基层赋权，并赋予社会力量更多的空间。近年来，我国通过鼓励社会力量参与，肯定了社会团体和群众对乡村治理的重要性。

乡村治理单凭政府作为单一治理主体可能在实施和操作过程中面临很多困难，因为完全依靠政府无法满足社区的全方位需求。当不同的乡村面临复杂多变的问题时，村民展现的需求可能是不同的且产生的异质性较大。［29］再加上不同地域和形态的乡村服务需求更加复杂，政府可能无法完全了解当地村民的需求，同时政府能够提供的服务也有其局限性，因此治理主体结构的设计原则需要遵循村级社会治理的逻辑。当政府介入村庄社会的内在运转过程中，可能难以通过行政化的治理逻辑去解决乡村内部的公共事务。

但是，村委会常常因其“过度行政化”的表现引发群众对村委会是否可以以村级公共利益为中心，而不是以行政任务为中心展开乡村治理的实效性产生怀疑，事实上，我国对村民委员会（简称村委会）的责任认定十分明确，并对其有专门的组织定义和释义。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”因此，我国的村委会是基层群众自治组织，其虽然受到政府监管，但不受政府的领导和控制。理论上也不应在行政管理体系内受到上级政府的管理或者调度。

然而在现实生活中，村委会往往表现出“行政”组织的特性。关于村委会的“行政化”趋势和现象，多位学者已经进行了深入探讨。部分学者提出，其中一部分原因是基层政府将其行政职责强加给村委会，而村委会依赖于基层政府的财政和资源分配，不得不参与和履行本不在其“自治”范围和能力范围内的行政职责。［30］另一部分学者认为因为村委会存在最接近群众的特性，政府常常在实施工作和政策时“促使”和“使唤”村委会去为其传达、行使和实施工作。［31］但是，不约而同，大部分学者强调村委会过度的“行政化”会阻碍自身作为群众自治组织和为村庄解决问题的自治属性。

多名学者发现在地社会力量对推行国家决策方面起到了越来越重要的作用。比如，在乡村现代化发展的道路上，通过加强在地组织对治理的引领作用，不断挖掘和总结经验，在不断扩大群众的能力和凝聚力的基础上，村民和村委应该成为真正推动村级经济建设的主要推手。［32］村委会作为深入基层社会的组织和力量，往往对在地的、内部的、细小烦琐的需求和问题了如指掌。通过内部协商讨论和在地的集体智慧以乡村为单元将其转为发展的平台，村级具体问题因此得以解决。因此，村委会作为乡村治理重要主体的优势十分明显。而乡村的具体问题和具体矛盾本应是乡村自治的事情，而不是政府和国家可以处理得当的。［33］

同时，村委会展开的治理行动可能效率更高、速度更快、成本较低，具有作为乡村治理首选主体的在地优势。村委会的重要性取决于村级基层组织是与村民、村民社会接触最频繁和最密切的主体。村级基层组织的存在和村民的利益息息相关。作为参与乡村生活和处于村庄社会的内在运转逻辑中的村委会具有独特的优势去理解村内的公共事务、公共服务和公共问题，因此具备了作为乡村治理首要主体的优势。村委会的作用和角色扮演十分重要。21 世纪初，为激发地方和基层的自主性，并为其提供动力来源，我国试图通过对基层的赋权破除村委会“行政责任大”的体制困境，分权化的放权改革已经影响基层社会复杂而富有张力的治理机制。然而，哪怕在今天，虽然乡村事权下放很大程度上推进了村委会的地位，但村委会“被行政化”仍然是普遍现象［34］。

充满了行政特点的村委会的治理过程实际上反映了村委会作为治理主体和其行政特征的不对等，是一种失衡的具体表征，也是一个不可避免的现实挑战。因此，需要一个独立的“第三方”来推动村委会为村级事务服务。在地乡贤特有的独立属性可以帮助制衡村委会作为群众组织这一角色的偏离，可视为乡村治理主体的一部分。村委会由于一直在小范围内的熟人社会产生影响，其部分职能和功能会伴随着对内部监管的失衡，导致出现内部治理失衡和不公平的现象。当地乡贤作为乡村治理主体的一个重要意义是可以从内部避免和监督村委会的失能。乡村治理运行过程中内新势力和力量的注入因此尤为重要。

值得注意的是，在地乡贤和村委会在村级治理中的重要主体地位和角色并不意味着应排斥其他主体的加入。乡村治理的根本目的是为了促进乡村的现代化发展，寻求公共利益的最大化和提高服务业水平。乡村治理的困难之处是需要找寻与之相匹配的行动主体。村委会和在地乡贤作为乡村治理的主体会遇到的主要问题在资源的配置上，因为没有资源的输入，当地的问题就无法等到资源来促成具体措施的实施。

（二）基层政府在乡村治理中的角色

值得注意的是，村委会和在地乡贤作为治理的主体定位并不代表要排斥需要潜在的其他主体的参与，乡村治理的主体需要政府的资源来有效运行乡村治理，更需要通道和纽带去获取专业化的人、物、财的资源供给。在处理各项治理的任务上，如果仅仅凭着社会力量去解决众多的乡村问题，其资源和信息来源必然会出现短缺，可能会导致治理的失衡。基层政府作为我国行政体系的末梢和基础，有助于我们可以更好地了解我国治理体系的发展和执行过程。基层政府应作为乡村治理的主要主体已经被许多学者认可。乡镇政府是处在城乡之间和农民打交道的最基础的行政主体，并且没有其他下级行政机构，基层政府因此常常被视为国家政策落地的“最后一公里”。

但是，基层政府能否发挥其治理的效能和职能存在很多争论。基层政府代表的是政府的态度和意愿。尤其在帮助农民经济和社会发展方面，基层政府所做的主要是为了满足上级政府的意愿，而不是基层社会的意愿。［35］从这个方面，基层政府并不需要主动回应农村社会相关的问题。比如，过去的研究发现某一些基层政府牵头的乡村发展项目存在“开头容易结尾难”的现象，有些对村民生活并不相关的项目被快速实施。有的学者通过案例分析提出基层政府能力问题，比如在使用专项资金的乡村发展过程中，部分项目在实际发挥效果的“最后一公里”出现了问题。［36］因此，多名学者虽然对基层政府是否可以胜任乡村治理的主体角色提出质疑，但基层政府在乡村治理中的独特功能性和优势不能被否定。

首先，尽管村委会和在地乡贤在乡村治理运行中作为首要治理主体具有在地优势，但这并不代表两者就可以全面构成乡村治理主体的组合结构。村委会和在地乡贤在群众的密切关系上使得其作为展开乡村治理的主体具有优势，但其面临着施展治理过程中资源匮乏的难题。单凭了解村民的需求和困境，村委会和在地乡贤可能缺乏专业的能力和稳固的资源去完成治理任务。从这一角度来讲，在了解村庄问题的主体的同时需要一个拥有丰富资源和愿意提供支持的协同主体来共同开展乡村治理。基层政府可作为乡村治理的主体是因为其具有两大优势：第一，基层政府需要满足基层群众的需求，也具备为乡村社会服务的职能责任。第二，基层政府力量的合理利用具有帮助社会力量提升自主治理的功能。［37］从资源供给角度而言，可以解决村委会和在地乡贤的能力和资源短缺方面的问题。基层政府也较容易渗透到乡村治理工作中。

其次，基层政府作为次要乡村治理主体的另一个功能在于其能起到监督村委会和当地乡贤进行乡村治理的作用。基层政府常常被视为村委会的“上级”，作为资源的供给方，基层政府有理由在给予配置资源的使用上进行监督。作为国家和群众的链接和枢纽，基层政府能力和水平实际上在逐步提升。而在国家大力推进农村现代化的进程中，基层政府是直接的参与者和利益相关者。基层政府的乡土性使其可以作为次要治理主体与村委会和在地乡贤协同展开治理任务。基层政府虽然一直被学界批评，认为其作为乡村治理的单一主体有很多不足，但是其作为乡村治理主体组合的一部分可让其发挥特有的优势。

最后，基层政府作为次要主体而不是首要主体还有一个原因在于基层政府的资源和人力考察、人力调动和财政支撑主要来源于上级政府，这种矛盾性使得基层政府可能无法完全服务于村民的要求。可能更适应作为政策标准、内容和规范的传达者的角色，而不仅是在专门处理村主功能的具体问题和具体措施的工作。由于基层组织治理能力的不确定性，需要基层政府始终保持对群众组织的关联，帮助村委会克服资源上的困境和约束非必要的治理权利的扩张。这也是更为优化的治理主体的组合需要以村委会和在地乡贤为首要主体，而基层政府作为次要主体的重要原因。

（三）国家在乡村治理中的角色

如果缺少政策框架支持，仅仅依靠村委会、在地乡贤和基层政府来推动乡村治理的运转模式可能无法维持长期和高效的治理效果。国家作为从宏观角度统筹乡村发展的决策者，绘制了乡村治理体制运行的基本轮廓，而国家的法律、政策和制度的“护航”对运行乡村治理必不可少。从历次基层治理改革的实际情况来看，国家为促进基层治理的现代化发展作了多项指示和改革。然而，国家作为乡村治理主体的适当性引起了一番争议。比如国家作为乡村治理主体对乡村治理的内在活力、积极性和自主意识的影响。目前，我国乡村治理呈现出具有中国特色的“大国家”和“条块体制”的治理体制特征，而“条块体制”实质是我国从中央政府到公共级别的行政机构和单位管理、组织的模式，这一模式同时在乡村治理过程中也被发现。［38］简单来讲，当国家担当了一个强势主体的角色时，地方活力和在地自主探索的能力会受到国家的影响相应变弱。国家由于其政治影响和行政力量会对村委会和基层政府产生压力，导致对基层治理的内生动力产生约束，从而产生制约乡村治理的反效果。

国家作为乡村治理主体面临的另一个难点是深入乡村治理的事项作用有限。乡村治理的内容也可以概括为村级公共产品和公共服务的供给。乡村内的环境、卫生、安全、健康和基础设施等都属于乡村治理的内容。公共产品可以是公共设施，比如垃圾桶、公共空间、居住环境、乡村道路等。当然，在不同的地域，公共产品可能也包含当地村民广场、图书馆和健身器材等。乡村治理应该围绕公共服务，范畴也可包括经济发展、邻里关系和生态环境保护等。［39］总而言之，不同地域内公共产品和公共服务的内容和不同村民的需求是不一样的，村级的集体经济诉求及需求可能是多样化的。从实际操作的角度来看，国家很难清楚地了解村民动态的和多样化的具体需求和当地对公共产品和公共服务的需求。国家可能无法详细了解村民的意愿和需要，并展开为达到治理目标所做的具体行动。因此，促使国家作为乡村治理主体去提供烦琐的村级要求在操作上较为困难。

然而，不可否认的是国家具有作为乡村治理主体的意义。一方面，国家可以保障村委会、在地乡贤和基层政府作为乡村治理主体的合法性。国家可作为乡村治理主体之一的重要性和功能性是由其特殊而又超然的政治地位决定的。通过法律和政策手段，国家可以提供对乡村治理的支持和保障，从政策层面解决治理主体治理“正当性”的问题。通过法律和政策的支持，乡村基层组织和其他存在的村级社会力量才能够有生命力地成长。［40］从另一方面来说，国家可以保障乡村治理主体治理内容、目标和对象的独立性。国家赋予的法律保障并不受市场和资本的影响，不会因为市场和资本的偏爱而扭曲本应独立的对乡村治理的实施；反而，法律的保障可以促使乡村治理过程中“乡村为本”的治理原则，保障乡村治理过程的独立性和服务对象的自主性。

国家作为乡村治理主体的意义是不可否认的，但是重要的是，国家在乡村治理实践过程中的主体角色的定位需加以区分。通过国家提供政策支持，基层政府提供资源，村委会和在地乡贤采取行动的方式，这样的治理主体组合结构可以达到治理功效互补的作用，有助于乡村治理的发展与运转。因此，乡村治理机制可以概括为：村委会和乡贤作为在地社会力量为首要治理主体，基层政府为次要治理主体，国家作为补充治理主体的乡村治理主体模式。此治理模式的优势在于可通过不同主体的资源及其优劣势，提升乡村治理效能。

（四）建议

确立乡村治理主体问题是我国乡村治理发展的关键所在，也是毋庸置疑的中心需求。为此，本文讨论“以村委会和在地乡贤为治理首要主体—基层政府为次要主体—国家为辅助主体”的乡村治理主体组合机构。而支持这一乡村治理主体组合结构同时需要国家提供可以保障村级在地力量，比如村委会和在地乡贤作为乡村治理首要主体地位的政策。

党的第十九届四中全会坚持了国家逐步引导基层社会治理的方针，也标志着我国的乡村治理体系已迈向治理规范化的道路。但是，不同村级治理主体的合法性并未被明确，也缺少规范村级在地力量作为治理主体的权力的相关政策和法律保障。因此，在认定在村级治理主体方面也存在法律法规缺位和不规范等问题。

因此，建设健全的乡村治理主体机制需要具体的政策支撑。其内容可涵盖：第一，规范和明确不同治理主体的职能范围和权力范围。第二，指明政府对不同主体资源的配置。第三，建设对不同主体的监督机制。这一制度的完善能作为实施乡村治理的基础保障，同时可以使各个主体各司其职。相关政策和法律的供给也是对乡村治理主体为集体和公众利益提供基本保障的机制。通过机制供给的角度，为充分推动不同乡村治理主体的自主性和独立性提供有利条件和保障，并解决处理治理纠纷和问题时治理主体处在“名不正，言不顺”的困境。

四、结语

乡村治理对推动我国乡村现代化发展有着极大的价值，乡村治理的主体是推动乡村治理的重要支撑。从我国近年的经验看，由于乡村治理主体角色的模糊性可能会导致乡村治理的价值和效果往往难以体现。我国不同乡村治理的主体确定、乡村治理主体结构模糊不清、不同主体对各自角色的定位和分工不明，往往让治理工作变得难以推进，致使其职能和功能难以发挥。对我国乡村治理不同主体角色的定位既是国家实现农村现代化发展的重要保障，也是推动基层治理体系现代化的应有之义。

村委会作为乡村治理的主体呈现出过于“行政化”的治理特征，可能会对其展开乡村治理带来阻碍。但其扎根乡村的属性以及对在地集体需求了解的独特优势使其具有展开乡村治理的天然优势。在地乡贤作为参与乡村治理主体不仅可以增强乡村的内在活力，而且对限制村委会过度“行政化”也起到一定作用。从乡村治理的主要责任是服务于乡村的角度来看，村委会和在地乡贤可作为首要主体参与到乡村治理的实践行动中来。基层政府作为政府的末梢可以为乡村治理资源给予相应配置。同时，基层政府机关可以起到监督治理主体的作用，应视为乡村治理的主体之一。由于基层政府的主要职责是满足上级政府的意愿，所以作为乡村治理的次要主体较为匹配。不同于村委会和在地乡贤的行动或基层政府资源的直接投入，国家也应是乡村治理主体组合的一部分。国家在治理中主体角色应该侧重于治理制度的供给而不是针对具体目标的确定和行动上。因此，作为宏观政策和制度提供者的角色，国家可作为辅助主体，起到提供政策保障和指明治理方向的作用。因此，乡村治理主体的组合结构可以是以村委会和乡贤作为首要治理主体、基层政府作为次要治理主体和国家作为辅助主体的模式。值得注意的是，笔者对乡村治理主体组合的提出并没有强调其中单一主体的作用，而是在以往治理主体的研究之上提出对治理主体组合及其结构的建议。然而，村委会和基层政府作为治理主体的不确定性主要来自制度方面对其地位保障的缺失。国家和政府的倡导和支持是对乡村治理发展和推进的重要推手，因而，对治理主体角色的确定与定位需要国家政策的倡导、推动和保障。