城市更新统筹下线路型TOD综合开发规划探索

李凤会 袁阳 李建智 刘高峰 魏良

摘要：近年来，借助轨道交通建设契机促进城市产业升级、提高生活空间品质成为大城市的普遍共识。随着我国城市进入存量提质阶段，如何通过TOD与城市更新的耦合更大发挥轨道价值成为当前规划关注的重点。虽然珠三角地区当前的城市更新单元模式与站点层面TOD综合开发模式已取得一定效果，但是还存在多站产业定位不协调、更新程序无序化、偏重经济利益等问题。因此，编制线路层面的TOD规划以统筹多各站点片区的城市更新显得尤为必要。本文将针对既有问题，探索线路片区产业目标统筹、空间结构统筹、公共配套统筹、更新利益统筹与土地融资统筹等五方面的更新策略，以期实现轨道交通带动沿线片区产业转型、整体品质改善的目标。

关键词：TOD；城市更新；更新统筹；轨道线路；综合开发；东莞

1  引言

改革开放以来，珠三角地区以镇、村推行的自下而上的城镇化模式造成可建设用地快速消耗、城乡土地空间混杂且低效的问题，因此珠三角城市较内地更早进入存量更新时代[1]。2009年，广东省出台“三旧”改造政策着手解决珠三角地區存量建设用地更新。另一方面，珠三角地区也最早开始建设跨市级行政区城际轨道网络，并同步探索轨道站点片区综合开发的制度与模式[2]。TOD综合开发模式旨在最大化发挥轨道交通价值、促进站点周边高品质再开发以及保障轨道交通建设资金筹集[3]，珠三角多个城市均出台了相关政策推动TOD综合开发，并通过实践积累了较为成熟的经验[4]。

珠三角地区的TOD综合开发有几个基本特征：（1）珠三角TOD规划政策的出台时间与城市更新同步，TOD规划本身担负片区城市更新统筹的职能；（2）TOD综合开发规划是多级政府目标协调、多开发主体利益协调的统筹平台，城际轨道TOD承担省、市协调职能[5]，城市轨道TOD是市级行政区内轨道建设主管机构与区、镇/街的合作平台[6]；（3）除遵循TOD“3D”等规划设计原则之外，东莞等城市TOD综合开发规划还担负为划定轨道建设融资土地规划的职能[7， 8]；（4）这些已开展的TOD规划多为站点层面的规划，针对轨道线路沿线或区域轨道线网的TOD规划实践探索还相对较少。

东莞结合自身需求设计了一套相对系统的TOD综合开发策略，在土地增值反哺轨道建设、部分补足公共配套短板方面已取得一定成就。但是，这类站点TOD规划还存在与相邻站点产业定位不协调、更新程序无序化、偏重经济利益等问题[9， 10]。因此，通过编制线路层级的TOD规划理顺各站点之间关系，统筹更大范围内的更新工作便显得更为迫切。近些年，东莞市凤岗镇探索了更新型线路TOD综合开发规划。本文以深圳10号线凤岗段线路TOD综合开发规划为例探讨线路TOD+片区城市更新统筹的新路径，以期为国内当前开展的城市更新规划与TOD规划提供借鉴。

2  项目背景

在深莞惠都市圈一体化发展背景下，建设跨行政区轨道交通是促进临深地区融入深圳发展格局的重要措施[11]。近些年，深莞惠三市就跨市地铁、城际铁路展开积极合作[12]，深圳10号线凤岗段将成为深圳市主导推动的首批跨市地铁线路，在深圳市第四期轨道交通近期建设规划调整方案中被提出。其建设将使得东莞市凤岗镇提前进入轨道交通时代，也成为了促进凤岗融深的战略线路。为了最大化发挥线站位价值、明确融资地块方案、合理导入产业、管控沿线土地开发，2019年凤岗镇组织开展了《深圳10号线东延线凤岗段轨道交通站点TOD综合开发规划暨城市更新单元划定方案》编制工作。（图1）

深圳10号线凤岗段线路总长约9.77 km，共规划设置5个站点，平均站间距 1.93 km（图2）。TOD综合开发规划片区范围总面积约13km2，东至凤岗镇行政边界、官井头水库，西至凤岗镇行政边界，北至碧湖大道。现状约75%建设用地属于集体所有；旧工业区较多，工业用地占比39%，其次为居住用地和农用地，占比19%和18%。沿线规划片区范围内现状总人口约18万人。凤岗镇传统制造业涵盖纺织服装、电子信息、机械设备制造、塑胶五金等，但无明显优势产业。现有企业集中在零部件生产制造环节，缺少前端研发与后端服务环节，未形成完整产业链，现状配套不能满足部分高新技术企业需求，急需通过空间提质来促进产业升级。

3  单站点TOD综合开发模式的主要问题

从2011年起，东莞市结合自身条件逐步构建起一套相对系统的TOD综合开发体制机制[13]（表1）。2018年，东莞市集中出台了轨道站点地区综合开发涉及的土地收储、城市更新、轨道融资、规划编制等方面的管理制度。通过五年的实践，已开展的站点TOD综合开发规划有效整理了轨道站点周边城乡混杂的土地空间格局，并为近期轨道融资提供了保障。

在取得初步成效的同时，东莞以单个站点为主体的TOD综合开发规划也存在一些不足，主要体现在单个站点的规划编制各行其是，站点片区更新单元零碎且产业目标同质化，无协调平台统筹跨片区公共配套设施，政府战略性措施选址落地困难，特别是引进重大产业项目时往往缺少连片成规模的产业用地。如此实施综合开发会造成更新项目碎片化、片区整体环境品质改善有限，轨道的综合效益难有更高提升。

3.1 各站点片区功能定位不协调，项目实施无序化

不同规划编制机构编制的点状TOD综合开发规划彼此之间或孤立或同质化竞争，站点片区缺乏在区域层面的分工协作。新轨道线路建设对沿线地区带来的产业发展机遇往往被分割，造成各站点片区产业定位同质化、项目用地碎片化、实施落地随机化，致使战略性产业空间在规模、标准方面与发展需求无法匹配，造成潜在机遇折损。

另一方面，市、镇两级政府及土地开发主体的利益无法呈现在一个更大规划平台中进行协调，各站点片区在落实和分配市、镇、村以及开发主体的不同利益时往往难以跨片区沟通，例如，集中连片的大型产业空间难以跨片区整合。由此造成政府在轨道站点TOD片区更新实施过程中的引导能力不强，缺少纲领性的大片区更新实施行动计划，更新时序无序化[10]，市场化开发主体碎片化开发，有悖于TOD需要整体设计、有序推进的基本逻辑。

3.2 更新主体小而分散，无法配套大范围公共设施

目前，珠三角地区城市更新主要通过市场开发主体推进，开发商主导更新单元规划编制，负责建设单元范围内配套的小型公服、公共绿地等配套并移交政府。这种小型化、市场化的更新模式虽然解决了更新单元小范围内一部分公共设施的供给，但对于更新单元以上层级的站点片区、镇区占地较大的公共配套则协调困难，如整个站点片区内中小学、社区公园，以及轨道沿线片区级公园、体育场馆等无法落地选址。

另一方面，单个更新单元的配套多为零碎空间，设施空间布局不成体系，如与站点联系的重要通道、主要开敞空间布局不连续，造成大片区整体环境质量没有显著提升。此外，开发商在利润驱使下往往选择配套较少、拆改容易的地块进行更新，这种“挑肥拣瘦”的更新机制也造成后期剩下的地块需要承担片区级配套的巨大缺口，更新难度增大甚至无法推进[9]。

3.3 偏重经济利益与政策审查，忽视空间整体品质

东莞市建立单站点TOD综合开发政策机制为解决政府与开发商、市轨道局与镇村等城市更新主体之间分配土地增值红利提供了基本的统筹协调平台，清晰界定了各主体之间的职权、责任、利益的边界及协作方式，如此保障了轨道所需的土地融资，并促进了市场化的更新改造以及部分刚性公共配套的落实。但是，在现有的机制下各级政府、开发商过分关注经济利益分配。开发商主导的更新单元规划以满足相关规划政策审查为导向，以经济利益最大化为目标，只片面追求TOD“3D”规划设计原则中“高密度”。

另一方面，现行机制虽然解决了多主体之间的利益问题，但缺少了对乘客空间需求的关注。TOD“3D”原则中“良好的设计”实际上未被重视，致使站点片区乃至更大范围内交通接驳、步行空间网络、生活设施等各系统之间的复杂设计难以落实。例如，对于站点周边800m范围内连续高品质步行环境的规划由于不是政策审查重点，这方面的规划设计深度往往不足，没有良好的步行环境将难以提升片区居民整体的轨道出行意愿，将不能实现TOD导向开发的基本目标。

4  深圳10號线凤岗段沿线TOD综合开发城市更新统筹策略

经过十余年的实践，珠三角地区城市更新工作进入新的阶段。从以往市场主体零碎更新模式转向政府统筹片区一级开发、市场主体负责二三级地块开发的更新模式，从以增容为单一导向转变为以空间提质、产业升级为核心目标的综合性更新模式。跨行政区轨道建设为临深地区产业升级提供了新契机，轨道沿线成为近期城市更新的热点地区。

因此，政府主导编制轨道沿线地区更新统筹规划显得尤为迫切。线路层面规划更强调镇区产业发展战略及公共利益保障，是地方政府部署战略性产业项目、优化城市空间结构、补足公共配套短板的重要抓手。线路层面规划也是政府以土地筹集轨道建设资金、平衡多个市场化更新主体利益的协调平台。

东莞市凤岗镇借助深圳10号线东延的建设机会，改变以往仅以站点为单元编制TOD综合开发规划的方式，构建起轨道沿线片区整体统筹规划-站点片区TOD综合开发规划-更新单元划定三层级规划体系，使TOD综合开发事业各层次目标与策略更清晰。针对现有更新模式的主要问题，线路层面规划重点统筹安排沿线各站点片区的产业目标、空间结构、公共配套、更新利益、土地融资五个方面，研究沿线各站点片区分工协作的产业定位，通过片区整体城市设计优化空间结构，制定轨道线路土地融资方案及划定更新单元，并最终为政府提供近期轨道建设的土地融资方案（图 3）。

4.1 产业目标统筹

轨道线路层面统筹规划是落实区、镇产业发展战略的重要协调平台。相比于站点层面TOD规划，线路层面研究产业空间策略尤为重要。主要通过对沿线片区资源进行全面梳理，提出整条线路的产业发展目标，并结合各站点片区的自身特点判断其价值差异提出相应的产业发展定位，最后需要对重要的产业空间总量控制及更新升级时序作出。

凤岗镇引入深圳地铁10号线之后，轨道沿线片区将形成一个新的临深产业发展带，各项生产要素会向轨道沿线片区集聚。规划提出沿线片区可依托东莞既有制造基础，融合深圳科创优势，循序渐进地从制造基地走向创新高地，最终发展成为一个产城融合发展的产城服务平台。经基础条件评估提出各站点片区产业功能定位：沙岭站片区为产城综合服务中心，油甘埔站片区为重点引入的战略性新型产业产业发展区，而宏盈、沙岭、油甘埔三站片区适合作为既有产业渐进升级片区，官井头站及大运城邦站片区作为生活配套区。为保证能够实现凤岗镇产业发展战略能够落地，需要在沿线片区统筹安排充足的产业空间。通过土地腾挪、合并等策略，沿线5个站点片区产业总建筑面积可满足800万㎡（图4）。

4.2 空间结构统筹

对轨道沿线片区发展框架的整体系统梳理是解决此问题的重要突破口，确定站点片区相互之间、站点片区与周边生态环境的空间关系。这些系统构成整个片区的发展主板，既遵循了TOD“良好设计”原则，同时又是后续各个城市更新单元中需要贡献的主要内容。深圳10号线凤岗段综合开发规划从沿线片区整体进行统一布局考虑，合理确定各站点功能片区，形成线路-站点片区-更新单元三级空间体系，以及两轴一带、一核双心、两点四片的空间结构。两轴是指：南北向城市综合发展轴、东西向深莞同城联系轴；一带：石马河生态休闲带；一核：沙岭综合服务核心；双心：官井头商业服务中心、油甘埔产业创新中心；两点：官井头社区服务节点、宏盈产业服务节点；四片是指轨道沿线形成的四个功能发展片区。（图5-8）

线路层面空间统筹的一个核心目的是对多站点之间的公共空间系统、绿地系统进行框架体系梳理，构建与区域连通完整的自然生态格局，优化绿地总体指标，最后筛选重要节点空间并制定相应总体控制要求，以此创造轨道沿线地区高品质的公共空间体系。本次规划通过土地整合、指标调整等各种更新方式构建起以5个站点为中心的网络状绿廊系统。沿线片区规划绿地面积130 hm?，较控规增加14 hm?，人均绿地4.3 m?/人。

4.3 公共配套统筹

各个城市更新单元贡献哪些配套设施，多大规模，具体位置等一直是评价片区城市更新统筹项目的难点。通过跨片区、跨更新单元统筹协调占地规模较大的中小学、医疗、文化设施等，将较小的地块通过腾挪合并整合为满足设计规划的用地，避免碎片化更新造成未来无地可配公共设施的难题（图 9）。本次规划在平衡各更新单元贡献率的基础上，重点对中小学校进行了统筹调整：优先落实原控规的中小学，根据现状学校建设情况及用地条件，结合更新政策进行合理调配，保障中小学服务半径合理；教育配套通过更新单元落实，在控规单元内分片区进行统筹（图 10）。

4.4 更新利益统筹

整个沿线片区第三级城市更新单元的详细划定需要在考虑政策制度的刚性指标约束条件的同时，还要以公平均衡为原则，以促进开发商主导二三级开发的公平市场环境。沿线片区的统筹规划对各个城市更新单元的范围、建设规模、贡献率等提出指引，成为各个城市更新单元的具体实施方案的上层指导。在具体划定更新单元中还要重点考虑经济可行性因素，确保各个单元经济收益率、贡献率基本保持基本一致。本次规划对沿线片区内更新专规划定单元、土地权属进行分析，在新政策的要求下重新划定更新单元范围，保证各单元规模一般不小于10 hm?，更新单元贡献率均处于35%-45%之间。（表 2）

根据更新意愿、沿线TOD规划用地，重点落实轨道及停车场建设、沙岭城市副中心职能，产业空间提质等内容，新增更新改造片区，保障龙平路沿线空间连续性和片区空间品质。根据轨道站点分布、片区教育、医疗设施需求、现状容积率及建设情况，优先在轨道站点500 m范围和龙平路两侧划定更新单元，并进行近期开发，布置教育、医疗等公共服务设施。

4.5土地融资统筹

轨道沿线片区的城市更新会涉及到众多具体的实施项目，而且各个项目的成熟度、启动时间不同。同时为了确保城市发展战略并保证整个范围的政府收益，需要对各个具体项目的更新时序进行统筹安排。其中，通过TOD的价值提升来筹集轨道建设资金是政府急需在近期解决的重点问题，与站点片区特征相匹配的轨道资金筹集机制是确保站点周边地区整体城市更新推动的重要保障。在具体的筹集方式上国内有指定地块方式，全域统一分成方式，特定范围分成方式等。这需要与地方的土地资源、操作难易程度、市场行情等情况综合判定。深圳10号线凤岗段沿线片区统筹制定了通过净地招拍挂、城市更新、定向招牌挂三种方式，形成每个更新单元从地价款收益、物业分配收益中分别获得轨道融资的建议方案。

5  结语

以轨道线路建设为抓手的沿线片区更新统筹规划旨在解决以往碎片化更新、单站点综合开发带来的功能战略不匹配、公共配套难落实、空间品质难提高等难题，更新型线路TOD综合开发新模式能够提供系统化解决轨道“以地筹资”的空间方案，同时满足当前政府统筹、连片更新、配套保障的新需求，平衡经济效益与社会效益。

线路TOD+片区城市更新统筹对已建成区的城市更新工作具有一定借鉴意义。（1）统筹协同不同站点片区之间的产业发展目标，避免同质化产业更新，保证重大产业项目空间落实，注重整体效益；（2）发挥政府在更新工作中的主导角色，遵循公共利益优先，保障公益性空间、配套设施的分布与数量合理；（3）统筹市场化更新主体之间利益平衡，利用公平的市场机制激励开发主通过更新提高轨道沿线空间品质；（4）统筹公益性、市场性的更新建设项目时序，并为轨道建设提供土地增值融资方案。

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图片来源：

圖1-10：作者自绘

表1-2：作者自绘