固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度的衔接融合分析

陈洲洋

（广东环境保护工程职业学院，广东 广州 510000）

引言

2016年11月，国务院印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，在方案中明确指出环境影响评价制度是建设项目环境的准入门槛，企事业单位要排放生产期间的污染物需要遵循排污许可制度。这两项制度是我国环境保护方面的重要法律制度，前者侧重从源头预防、控制污染源，后者侧重污染源的事中和事后管理，这两项工作的充分衔接，能够让建设项目实现事前、事中、事后全过程的监管，从而为加快污染物的减排奠定良好基础。

1 固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度衔接的必要性和可行性

1.1 必要性

1.1.1 全面提高政府部门的工作效率

无论是固定污染源排污许可制度还是环境影响评价制度，都是一种行政许可行为。在“放管服”改革持续深化的当下，我国逐步加大简政放权的力度，而排污许可制度和环境影响评价制度的审批过程比较复杂，难以很好地满足新时代项目发展的需求。通过将二者有效衔接，不仅能够满足“放管服”的要求，还能让项目审批流程得到优化，使行政资源的浪费有所减轻，并推动工作效率的进一步提升。

1.1.2 实现污染源全过程管理

无论在项目建设的哪一个阶段，都容易出现环境污染的情况，因而需要做好环境保护工作。在项目建设的前期、中期和后期都要进行污染源管理，如在项目前期需要明确对环境可能产生的影响，在项目建设中期需要采取一些规范的行为，在项目建设后期需要注重跟踪与反馈的效果[1]。环境影响评价制度具有较强的预防性作用，是在项目前期产生效果，而固定污染物排污许可制度是项目生产运营期间排污的法律依据，适用于建设项目的中后期。为此，将这两个制度有效衔接能够实现污染源的全过程防控和管理。

1.2 可行性

1.2.1 法律基础层面

我国在2016年实施《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，方案中提出，应注重排污许可证与环境影响评价的结合应用，实行目标措施一体、制度关联的方针，为两项制度的衔接奠定良好基础。2017年，我国提出两种制度融合的工作内容，到2020年，新发布了与固定污染物排放的相关通知，这是两项制度衔接的又一次实践，为两项制度的衔接提供了相应的法律保障。

1.2.2 衔接过程层面

这两种制度在程序方面是先后衔接的，固定污染源排污许可证的必备申请材料是环境影响评价文件，环境影响评价制度属于项目开展的准入门槛，在进行排污前也需要取得排污许可。所以在项目具体施工期间，应当保障先符合评价制度的要求再进行建设，取得许可证之后再排污的流程，如此才能为这两项制度的衔接提供必要条件。

1.2.3 功能互补层面

污染源管理的前置保障是环境影响评价制度，项目的事中和事后监管核心要点就是排污许可制度，在我国的《中华人民共和国环境影响评价法》中，对相似的评价制度有所规定，但是其中的内容不够详细，存在功能性缺失。为此，两种制度的衔接融合，既能够补足环境影响评价制度事中和事后监管薄弱的发展现状，还可以发挥排污许可制度的优势，从而在一定程度上完善我国环境污染治理体系[2]。

2 固定污染源排污许可制度与环境评价制度衔接的进展情况

2.1 污染物减排成果明显

在建筑项目新增污染物中，环境影响评价制度等同于“准生证”，是项目进入环境管理的门槛。在十三五期间，对建筑项目有着严格的要求，不能是高污染和高耗能项目。各地区在审批项目时，也将污染物总量指标作为评价的先决条件，以此控制污染物的排放增量。环境影响评价制度与污染许可制度的有效衔接，能够显著降低废水、废气等污染因子的排放量，如二氧化硫减少了约19.0万吨，化学需氧量减少了46.8万吨，因而减排效果十分明显。

2.2 行政审批更加便捷

固体污染源排污许可制度与环境影响评价制度的有效结合，形成了“两证合一”的审批模式，该模式在苏州、合肥、上海等地已先行开展，排污许可证核发时间点也发生了变化，由原来的项目建设后、排污前变成项目建设前，这也就是说，建设单位要同时办理固定污染物排污许可手续和项目环境影响评价手续，实现“一个过程办理、一套程序审批、一套材料申报”的目标，如此能够提升审批效率，减轻企业负担。从操作层面来说，两项制度从审批发证到事中、事后监管可以实现全周期的衔接融合。

2.3 制度改革创新不断得到推进

随着“放管服”改革的不断深入，环评登记表发生了改变，由审批改为线上备案，基层单位在审批、事中、事后监管方面有了更多的权利。企事业单位可以自行编制环境影响评价的相关条款，不必委托第三方，这意味着环评机构资质管理改革瓜熟蒂落。同时，建设项目环境保护验收主体也发生了改变，由生产环境部门改为建设单位，在项目验收方面建设单位要担负起主体责任[3]。在实施排污许可改革后，我国在钢铁、火电等重点行业上核发的排污许可证有12万余张，在排污许可证得到管控的污染物排放口有7万多个，还有上百万家企事业单位办理了固定污染源排污手续。

3 固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度衔接面临的困境

3.1 两项制度的衔接缺乏制度的安排

固定污染源排污许可制度和环境影响评价制度虽然都是环境保护方面的制度，但二者在污染源管理方面存在差异，前者侧重于事后监管，是排污单位污染源排放的法律依据之一。环境影响评价制度侧重事前预防，存在潜在环境影响风险的项目以及排放不达标的项目不会发放环评合格证书，还会督促相关建设单位进行整改，以适应环保制度。另外，不同立法制度在技术标准、适用对象、设计思路方面存在差异，如此便导致排污许可制度和环境影响评价制度在立法方面存在不对等的情况，这两项制度衔接优势的发挥受到了阻碍。此外，我国近几年虽然颁布了相应的制度，提出要将固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度进行衔接，但缺少具体细化的规章制度，这也表明二者在衔接方面缺少制度的安排。两项制度在制度安排方面的主要差异见图1。

图1 两项制度在制度安排方面的主要差异

3.2 技术规范尚未统一

通常情况下，固定污染物控制排放量的核算方法有多个，如污染源普查数据、排污申报数据、环境统计数据等，而环境影响评价工作者在核算污染源时，会根据现场实际情况运用经验计算法、实测法、物料平衡法，得到更精确的排放量，然而在监测数据时能力不足，使得最终的计算结果与实际排放量不相符合。

从上面分析可以看出，这两项制度运用的核算技术方法和标准并未统一，使得排污量核算结果的科学性无法得到保障，如此会对两个制度的高效衔接产生影响。同时，固定污染物排污许可排放量与环境影响评价考虑的关键要素各不相同，技术规范缺乏统一性，导致二者衔接融合的优势有所降低，也会影响污染管理效力。两项制度在核算方法方面的差异见图2。

图2 两项制度在核算方法方面的差异

3.3 衔接缺乏联动机制

我国固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度各自依靠不同的系统，前者依靠的是国家排污许可管理信息系统，后者依靠两种系统，一是建筑项目竣工环境保护验收信息系统，二是建筑项目环评审批申报系统。当前这三个系统平台是平行的关系，三方数据并未实现整合，两项制度之间存在数据信息无法有效衔接的问题，共享难度较大，导致两种制度在执行时的效率相对较低。另外，两项制度属于不同的职能部门，在衔接上缺少必要的联动机制，而现阶段并没有统一的如何进行污染物管理、污染物排放的标准要求，外加受到其他因素，如地方政府环保利权法的干扰，两项制度在衔接方面存在着阻碍，因而导致污染物排放超标、责任主体落实不到位等问题很容易出现。两项制度在联动机制方面存在的差异见图3。

4 完善固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度衔接的路径

4.1 完善相应的法律制度

目前，我国虽然已经对这两种制度进行了一定的法律完善工作，但是二者的紧密性不强，还是处于各自为战的局面。为了将这两种制度有效衔接，政府部门要看到这两种制度在衔接方面遇到的挑战，立足现有的法律法规政策，站在整体的角度明确这两种制度的衔接原则，从整体上规划具体要求、制度内容、适用对象，以此为基础完善现有条款，才能将两项制度更好地衔接。另外，国家不仅要在基本法律体系中写入这两项制度，还要出台专项法律，提升这两项制度的衔接地位，确保其具有实际运用性，以此做好两项制度的有效衔接工作。同时，环保部门要出台两项制度衔接的配套政策，以确保两项制度衔接的效率和质量，同时还可利用信息技术搭建两项制度衔接的平台，使两项制度能够相互促进。

4.2 统一衔接技术标准

基于绿色可持续发展的理念，想要提升环境保护力度，避免环境对人类产生巨大的影响，政府相关部门应当深入研究生态保护与绿色发展的关系，并始终坚持绿色发展理念，创新排污检测技术，并将两项制度的标准进行统一化和标准化建设，使两项制度能够在评估结果时具有一致性，以免标准差异过大，影响环境保护工作的效率，不利于污染治理工作的开展。只有这样才能够保障两项制度实施的有效性，促使二者有效融合。为了实现这一目标，政府部门要对两项制度的重点要素以及核心内容进行完善和梳理，进一步将相关技术体系进行整合与规范，从而有效规范污染物排放量的计算。建筑单位也需在项目进行中使用统一的方法，对污染物排放量进行核算，并借助目前先进的信息技术建立数据库，同时也要建立污染源排放清单，实现两项制度衔接的精细化管理，使两项制度能够统一标准并共同运行。

4.3 建立联动沟通机制

为了充分发挥固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度的优势，就需要各职能部门积极配合。为此，政府相关部门应当发挥自身的力量，利用统筹协调的职能完善各个主体之间的沟通机制，并加强主体联动，采取多种方式推进工作进程透明化和两项制度之间的数据共享，从而实现两项制度全面、有效地衔接。在实际运行中可从以下几方面入手：第一，行政环保管理部门应当明确自身的职责要点，对自身工作进行全面梳理，并深化政府的职能，以提高管理的有效性与精细化。通过完善责任问责机制，进一步发挥公众监督的作用，促使企业做好排污方面的工作，使企业能够主动提交排污许可证的后续执行报告，从而使两项制度能够得到闭环发展。第二，随着信息技术的不断发展，生态环境部门要充分运用大数据、云计算、互联网资源等先进技术的优势，构建两项制度的信息管理系统，以保障两项工作的数据能够进行有效传递和实时共享，从而使企业所提交的数据更加可靠我、精准，同时还要科学发放排污许可证。

5 结语

新时期人们对生态环境有着更高的要求，所以做好环境保护工作是非常必要的。为了充分发挥固定污染源排污许可制度与环境影响评价制度在环境保护方面的作用，国家要站在整体高度建立健全相关的法律保障制度，并不断探寻两项制度衔接的方法。同时，政府相关部门要针对当前两项制度衔接过程中存在的不足，发挥统筹、协调职能，利用各种先进技术建立联动沟通机制，进一步推动两项制度在权责、内容、程序上的衔接，并实行精细化管理，充分落实主体责任，以便在项目的全生命周期将两项制度有效衔接，促进生态文明的发展。