关于对全国城市运行管理服务平台建设进展与创新的思考

郝力

2023年4月，住房和城乡建设部城市管理监督局召开“全国城市运行管理服务平台体系建设暨加强城市管理统筹协调工作视频推进会”，对全国城市运行管理服务平台（以下简称“平台”）过去一年多工作进行总结。会上，山西省、河南省、山东省三个省及杭州市、太原市、沈阳市、亳州市、宿迁市、青岛市、开封市七个城市汇报了平台建设的情况，特别是七个城市在激勵制度方面的宝贵经验，对今后推进平台规模化发展具有重要的现实意义。

目前，各地平台建设推进基本按照“运行、管理、服务、评价、行业”等五个业务模式展开。与过去相比，现在的平台已经由市容管理的单一模式演变为包括运行监测、指挥协调、公众服务、综合评价和行业应用等的多种模式。多模式平台与单模式平台相比，出现了一些新的规范化需求。

现行标准体系在建设阶段对运行监测、公众服务、行业应用、综合评价等业务模式规定了框架性水平的规范化要求；在验收阶段没有针对不同模式设置业务模式、数据获取和结果考评制度，以及量化工作结果等验收可量化、可感知和可考核的规范化要求，当前对这些模式的建设和运行形成了一定制约。

从平台建设成败关键视角看，平台五个模式中，公共服务模式对平台有效性的贡献率非常小，可暂不重点关注。行业应用模式在现行标准中规定与平台的关系是对接数据和展示数据的弱相关关系，所以对平台有效性直接影响也不大。但行业应用模式比指挥协调、运行监测和综合评价历史更为悠久，每个行业生产工艺的特殊性、业务技术的专业性、故障识别的复杂性等都能形成行业壁垒，决定了行业应用与指挥协调、运行监测和综合评价模式只能是相互独立的业务模式。

因此，在平台的起步阶段，其成败取决于运行监测、指挥协调和综合评价三个主要模式。七个城市的实践经验也证明，从这三个模式入手建设和运行平台，是推进平台建设和提高平台效能的突破口。

一、平台主要业务模式的进展情况

下面介绍七个城市指挥协调、综合评价和运行监测模式的实际进展和重要创新等情况。

（一）指挥协调模式一路走强

目前，判断平台运行有效性的入门标准仍然是指挥协调模式是否有效。在验收平台时，依靠问题总量、监督队伍、处置队伍和考评制度四个基本条件，较好地度量了指挥协调模式的有效性。

一是解决问题总量是硬道理。据2021年全国城管部门事件数量统计资料，在案件总量排名里，七个城市中有六个城市居全省第一，一个城市居全省第三。开封市5000件/平方千米，居河南省第一；太原市4985件/平方千米，居山西省第一；杭州市4718件/平方千米，居浙江省第一；沈阳市3403件/平方千米，居辽宁省第一；亳州市3251件/平方千米，居安徽省第一；宿迁市2862件/平方千米，居江苏省第一；青岛市2717件/平方千米，居山东省第三。七个城市实践证明，有了案件数量“底座”，才能造就城市平台发现问题、派遣问题、处置问题、核查问题和考核结果的量化实力。

二是独立监督队伍不可或缺。七个城市一级监督队伍数量上居各省前列。杭州市级1400人/799平方千米，即1.75人/平方千米；开封市级253人/150平方千米，即1.68人/平方千米；太原市级506人/355平方千米，即1.42人/平方千米；沈阳市级79人，区级1030人/570平方千米，1.92人/平方千米；亳州市级95人/163平方千米，即0.58人/平方千米；青岛区级800人/953平方千米，即0.83人/平方千米。只有独立的一级监督队伍直接获取政府外部的增量大数据，才是解决市容管理问题的核心。指挥协调模式的专业信息采集、文明城市城调队抽查暗访等几十年的数据、近年来特大城市治理中发展的市民诉求大数据的实践，都证明采集政府外部增量大数据是处置和评价城市市容问题和水平的唯一有效大数据。

三是处置队伍是解决问题的终极保障。七个城市处置联动单位数量居各省前列。杭州市区街社四级共2496家单位纳入处置考核；太原市422个区级部门和社会机构联动3155个社区纳入处置考评；沈阳市27个市级、378个区级99个街道、1047个社区纳入处置考评；亳州市62个单位和527个具办人纳入处置考评；宿迁市在原数字城管47个处置单位基础上，扩大到全市所有党政部门和相关机构都纳入处置考评；青岛市32个市区单位、10个区、141个街镇、443个基层单位纳入处置考评；开封市68个市级、区级部门、专业机构纳入处置考评。在数字化、虚拟化、大模型时代，要解决城市管理问题，必须要用人一个个地解决物理世界存在的城管问题。因此，一支组织专业和激励有效的处置队伍，是平台有效性的终极保障。

四是地方考评制度为平台赋能。七个城市指挥协调的绩效都被纳入地方政府考核评价制度，地方考核评制度赋予指挥协调模式高位监督和高位考评的行政机制和权威，解决了指挥协调模式高位统筹的机制需求。例如，杭州市：数字城管成绩纳入《“美丽杭州”创建暨“‘迎亚运城市环境大整治、城市品质大提升”长效管理工作》；太原市：数字城管成绩纳入《城市运行管理服务工作评价办法》；沈阳市：数字城管成绩纳入《沈阳市2022年加强城市精细化管理实现城市品质新突破工作实施方案》；亳州市：数字城管成绩纳入《亳州市数字化城市管理考核办法》；宿迁市：数字城管成绩纳入《宿迁市高质量发展考核》制度体系；青岛市：将城市管理领域评价项目列入《青岛市高质量发展综合绩效考核》和《青岛市全国文明典范城市创建工作区（市）测评》；开封市：数字城管成绩《开封市城市管理“三化”建设实施方案（2020—2023年）》等。

指挥协调模式能够获得地方政府制度性赋能绝非偶然。当今行业内部不断呼吁城管局要做城市管理的主角，我们冷静地重新审视城管在国家行政体系中的角色定位，不难发现，上至中央精神文明建设指导委员会办公室，下到地方政府，始终认为城管的使命就是市容管理。从数字城管模式到今天的指挥协调模式一路走强，其根本动力就是来自中央政府和地方政府对市容管理职责的高度共识和制度安排。市容管理始终围绕“一个中心、两个基本点”的内涵运转。从《城市市容和环境卫生管理条例》颁布起，市容标准、环卫保障、执法（监察）保障三者有机结合的规律决定着市容管理的好坏成败。

过去数字城管是遵循市容管理规律获得十四年长足发展，今天七个城市的指挥协调模式和综合评价模式，依然是因为行业主管部门对指挥协调和综合评价模式的关注，既符合市容管理一般规律，也符合地方政府履职需求，所以地方政府将指挥协调和综合评价系统纳入地方政府考核评价体系的做法实属必然。

（二）综合评价模式的重要创新

《城市运行管理服务平台建设指南》和《城市运行管理服务平台技术标准》，将指挥协调模式的考核制度与综合评价模式的评价制度分设两类制度体系和应用体系，在几十年的实践中得到了验证，具有一定的借鉴意义。

指挥协调模式运行有效性的前提条件是，地方政府给予“平台考核+评价”的制度性赋能。在长期“条条管理”与“块块管理”相辅相成、互为表里的实践过程中，当地政府已经发展出一套较为成熟且切合实际的“条条考核+块块评价”的考核评估体系。

实践证明，地方政府设立的“条条考核+块块评价”的地方考核评价机制是用于市容管理的制胜法宝。为此，地方政府善于集结一切可以利用的资源，用“以评促管”的方法实现市容管理目标。指挥协调系统在每个城市都是市容管理的重要资源，城市规模越小，资源地位越高，地方政府和行业主管部门的市容管理意图就会高度一致。所以，我们看到七个先进城市的地方政府都不约而同地将指挥协调模式绩效纳入地方政府考核评价，使得指挥协调模式获得了制度性高位统筹协调和考核评价的行政地位。当指挥协调模式取得高位统筹协调考核评价地位之后，“以评促管”的政府主观愿望在客观上已经形成“以管促建”的平台建设动力。

（三）运行监测模式的多元发展

从一年多的实践看，运行监测系统建设需要跨越多个建设年度。目前，没有一个城市能够按照“技术标准”规定的运行监测系统4个行业、8个子系统和14个专业功能全部进行设计和建设；已经设计和建设的运行监测系统出现监测内容、监测体制、监测标准、监测目标和监测结果等多元发展的态势。

一是监测内容多元化。七个城市运行监测模式的建设内容集中在与城管局职责直接相关的市政公用设施方面。在市政公用设施领域内，各地监测内容的颗粒度差异较大，有的深入行业监测具体环节，有的停留在行业表面（表1）。

表1 垃圾分类前后全市焚烧厂平均炉渣产率和热灼减率变化

七个城市在一个主管行业内的运行监测内容差异之大的原因是，各个城市对运行监测模式的理解有偏差，根本原因是提供的标准给予理解差异的空间大。

二是监测体制多元化。即使在市政公用设施同个运行监测领域内，各地管理体制均存在很大差异。如，沈阳市：应急局建设运行监测系统；亳州市：住建局建设运行监测系统；杭州市：城管局建设本局主管的部分市政公用监测系统等。管理体制多样性是实现运行监测模式完整性的最基本阻碍。按照常规思维理解，验收标准要求平台应包括运行监测系统，也就是说运行监测系统建设、运行在组织上为同一个行政单位负责，在软件系统上为同一个信息系统统筹，即职责与平台相统一。

三是监测标准多元化。由于种种原因，各地依据不同的标准建设运行监测模式。例如，应急局按照应急部标准：《安全发展示范城市》；安徽省采用安徽省标准：《城市生命线工程指南》；江苏省采用江苏省标准：《城市生命线安全工程指导书》；深圳市采用深圳市标准：《城市生命线工程安全建设方案》；武汉市采用武汉市标准：《燃气隐患整治指南》等。深圳市、武汉市不在七个城市之内，为说明采标多元化问题，需要借助这两个城市标准以解释问题。这九个城市的汇报材料或平台的报审材料（深圳市、武汉市），都对本市平台冠以运行监测系统的名称，但在运行监测系统的建设标准采标方面，九个城市采用9个版本，名称的一致性与采标的差异性形成鲜明对比。

四是监测目标多元化。在上述一系列多元化基础上，自然导致又一个多元化结果，即运行监测目标多元化。例如，沈阳市应急管理局主管运行监测系统；而沈阳市城市管理综合行政执法局设定监测目标为监测过程展示。其含义是，运行监测平台由应急局负责建设和管理，城管局只能接入数据进行过程展示。亳州市住房和城乡建设局负责建设和管理运行监测系统，城市运行监测中心负责日常数据监测；而亳州市城市管理局设定监测目标为跨部门运行机制考核。其含义是，运行监测系统是由住建局建设，应急、城管、市运行监测中心等多个部门、机构参与运行。

五是预警标准多元化。亳州市和武汉市在各自行政性规范中，均提出燃氣二级预警条件，但实则大相径庭。亳州市：燃气二级预警条件是聚焦于局部特殊场景，如（1）燃气管网泄漏扩散到附近设施窨井等密闭空间内；（2）燃气阀门井内泄漏处于人员密集等高后果区域。武汉市：燃气二级预警条件则聚焦于全市域范围全部设备、全部警情和全市一定规模群体停气事件等，如（1）高中压设备温度、压力、流量异常；（2）监控判断疑似泄漏；（3）中低压接报泄漏警情；（4）2000户以下民用群体停气。

显而易见，两个城市是按照不同标准设置预警条件，武汉市是依据燃气行业标准和安全生产标准制定预警条件，亳州市是按照安徽省生命线过程标准设定预警条件。国内事故调查的基本原则是，一旦出现事故，国家主管部门以国法、行标为依据追究各个安全责任主体的安全责任。因此，预警条件的设定也需要放到安全责任体系和行业规范背景下，依法依规、符合行业规范。

六是忽视监测制度建设。虽然七个城市在运行监测系统建设和运行上，均存在上述五个方面的多元化差异，但也尽可能地按照技术标准积极开展运行监测模式建设和实现运行效果。目前，七个城市中能够提供运行监测模式行政性规范制度的城市少之又少。仅亳州市有比较完整的运行机制文件，其他城市则主要在展示运行监测模式的具体场景方面，忽视运行监测系统长治久安的制度安排。运行监测系统与传统行业应用、指挥协调和综合评价系统不同，是构成运行安全系统主要内涵的生命安全问题，对平台建设来说是一个不同以往的新问题。为解决这个问题，第一，需要提高安全意识。以市容管理为业务基础的城管人员，对安全生产、安全责任、安全知识等，比对市政公用、市容环卫、园林绿化等生产和服务行业知识的了解要薄弱许多，现结合平台引入运行监测业务，就必须要加强安全意识理念。第二，亟待厘清运行监测与安全生产、城市应急、行业应用系统在安全业务、安全监测责任方面的分工和明确职责界限，做到有法可依，这就需要各地至少要为平台运行监测系统，结合本地管理体制做出必要的运行监测制度安排。

二、平台发展规律的初步认识

通过对七个城市在平台建设中取得的成绩和遇到的困难的初步研究，已经可以找到一些基本规律。

（一）与地方政府职责一致，平台建设事半功倍

中央和地方政府管理职责一致，平台建设事半功倍。如住房和城乡建设部指挥协调系统以市容为主体的管理职责与地方政府市容管理职责高度一致，各城市地方政府都能积极地接受指挥协调系统、依靠指挥协调系统，并将指挥协调系统绩效和综合评价主要指标纳入地方政府考核评价制度体系。据此，给予了指挥协调系统在市容方面高位统筹监督和结果考核的权威性制度安排，给予了综合评价系统在市容方面评价全市街道社区水平的权威性制度安排。通过行业主管与地方政府管理内容的一致性，实现了行业主管部门指挥协调系统和综合评价系统建设运行事半功倍的成果。

为此，建议将指挥协调系统的考核制度、综合评价的评价制度纳入地方政府的考核评价制度，作为平台管理体系机制建设达标的验收标准，以此实现平台在市容管理方面的高位考核和高位评价的统筹目标。这是在市容管理方面落实平台高位考核评价机制实现路径，可以避免跨部门、跨地域管理体制的阻碍，直接利用行业主管和地方政府的履职一致性，建立符合行业和地方共同利益的考核评价机制。

（二）与行业成熟规范一致，平台建设事半功倍

平台的模式设计与行业管理知识和标准规范一致，平台建设事半功倍。从前面七个城市实际情况来看，多元化现象的出现，是模式设计脱离了行业知识和行业规范约束的结果。

指挥协调、综合评价、公众服务、行业应用等四个模式都没有出现多元化的现象，基本原因是：（1）这四个模式大都在城管局一个管理体制内，政令畅通；（2）这四个模式中发展时间最短的指挥协调模式也有十五年历史，基于数十年来在实践中形成的行业共识和行业标准规范，建立了相关模式的建设和验收标准。

反观已经处在多元化状态下的运行监测模式脱离了以上两个约束条件。具体体现在：（1）管理体制。在中央跨越了多个国务院主管部门，导致涉及这个模式的任何行业管理规范的调整都是“万里长征”；在城市跨越了多个地方政府主管部门，导致在地方政府部门间任何涉及这个模式的协调也是“万里长征”。因此，标准规范设计忽视的小细节，都将导致体制多元化。（2）运行监测是新生业务模式，这个模式与传统行业管理业务和标准规范的联系与区别尚未经过实践验证，所以不能植根于行业成熟的业务知识和标准规范的业务模式，出现多元化态势是必然结果。

综上，遵循行业知识和标准规范的四个模式进展顺利，与脱离行业知识和标准规范的多元态势形成对照。为此，建议紧密结合一年多来的平台建设实践经验，将遵循行业知识和标准规范作为扭转多元化发展解决方案的基本原则。

三、结语

为深入贯彻习近平总书记关于提高城市科学化、精细化、智能化管理水平的重要指示精神，落實全国住房和城乡建设工作会议部署，搭建国家、省、市三级城市综合管理服务平台，构建适应高质量发展要求的城市综合管理服务工作体系，增强城市管理统筹协调能力，提高城市精细化管理服务水平，推动实现城市治理体系和治理能力现代化。如果平台建设能够自觉遵循与地方政府管理“内容一致”和与行业管理“规范一致”的基本规律，平台建设的历史使命必将实现。

（责任编辑：张秋辰）