3岁以下婴幼儿托育服务现状分析及应对策略初探*

苏 婷,唐万珍,熊冬梅

(重庆医药高等专科学校护理学院,重庆 401331)

2013年以来,为了优化人口结构,延缓人口老龄化进程,中国生育政策从“独生子女”到“全面生育两个孩子”,再调整为“全面生育三个孩子”[1]。在此之后,束缚生育率的主要原因由原来的国家生育政策转变为婴幼儿托育服务问题[2]。至此,婴幼儿托育不足,已成为约束我国生育发展的重要因素。我国0～3岁婴幼儿养育方式主要是“家庭养育为主,机构托育为辅”[3]。然而,由于传统家庭儿童的父母均需工作,儿童的爷爷姥姥等年老体弱,这就导致了婴幼儿的照顾需机构的替代,造成了“机构为主、家庭为辅”的反差局面。也从侧面说明要提高生育率,须配套优质的托育机构服务。

目前,对于托育服务的研究更侧重于服务对象的需求,例如婴幼儿托育服务需求[4-5]。相对而言,较为薄弱的是托育机构的整体建设、发展现状及发展举措。且主要集中在以下3个方面:首先,借鉴发达国家托育服务供给模式,提炼可供我国参考的宝贵经验[6-7];其次,分析了我国当前的托育服务供给实践模式,并提出其模式定位和发展路径[8-9];再者,部分研究通过调查数据分析了目前托育机构的供给现状与发展困境[10-11]。大部分研究缺乏对托育机构的整体规模、各部分结构等情况的分析,同时也缺乏考虑政策需求及自身运营情况。因此,自身机构的整体情况及政府政策需求的结合对于如何建设社会托育服务体系是非常重要的。只有了解托育机构的国内外现况,精准结合政策发展需求,调解托育家庭与自身社会的矛盾导向,才能促进婴幼儿托育机构可持续发展。

1 婴幼儿托育机构发展现状及存在问题

1.1托育机构发展现状

1.1.1国外现状 许多发达国家的托育服务项目是以社区为基础的0～6岁儿童和其家庭成员组成。欧洲国家认为,婴幼儿托育早教服务可以让孩子通过接触自己国家的语言,进而发扬爱国精神和民族意志[12-14]。在法国的婴幼儿托育服务中,他们的照护形式多种多样,同样的照护机构也就具备多样性,如集体照看机构、单位托儿所、父母托儿所等;瑞典政府较重视0～3岁婴幼儿早教服务,其经费占据整个教育经费的1/3;美国的婴幼儿托育早教服务主要有:0～6岁的儿童保育所、2～4岁的幼儿园、2.5～5岁的学前机构、家庭每日托等。因此,美国、瑞典、法国等发达国家的婴幼儿托育服务,更多体现了常态化、高质量化的特点。

1.1.2国内现状 国内部分地区0～3岁婴幼儿早教境地较艰难[15]:一方面,民办机构不断增加,但其运营专业性、教学质量等方面不足;另一方面,公办教育经费有限,部分落后地区早教水平低下,需在人才培养和投资上大力支持。陈宁等[16]研究结果显示,参与河南0～3岁婴幼儿教养的多为祖辈,母亲教养分担多于父亲,父母普遍缺乏照料婴幼儿的精力和时间。政府对婴幼儿早教公共服务体系建设投入力度不足。同时,早教机构存在课程设置不合理、课程体系不完善、无针对性等特点。

1.2存在问题

1.2.1内部性因素

1.2.1.1设置运营困难 (1)政策变动。自新型冠状病毒感染疫情发生以来,虽0～3岁婴幼儿托育服务的相关政策已落地依序实施,且各地方的托育服务整体建设和体系得到有序推进,但整个托育行业的发展因疫情影响暂缓[3],同时存在资金短缺现象。有研究发现,由于全国各地的婴幼儿托育服务的发展各有不同,水平参差不齐,再加上自身机构运营的成本较高,造成大部分托育机构无法正常运转,多为亏本状态;同时,由于托育机构环境及婴幼儿的特殊性,要求场内装修须环保,消防、食品须安全等较严格[6]。(2)许可证办理费时费力。由于婴幼儿托育服务包括教育、安全、饮食、消防等各方面。相关部门间的相关制度还不完善,导致机构相关手续办理复杂,花费时间较长[9]。

1.2.1.2课程标准建设不全面 目前,全国各地婴幼儿托育机构的课程设置参差不齐,普遍存在理论简单嫁接、内容重教轻养,未根据国外成熟的课程体系形成我国个性化的标准[17]。标准不完善将无法保证我国婴幼儿托育服务的质量,因此,我国婴幼儿托育服务的针对性标准已成为亟待解决的问题[18]。

1.2.1.3保教师资队伍水平欠佳 目前,托育行业从业人员准入门槛较低,其负责人一般为幼儿教师等,导致师资队伍专业化水平不高。保教人员社会保障不足,待遇偏低,持证率不高,普遍存在无证上岗现象。且大部分民办机构没有为员工缴纳社会保险。由于托育行业尚未形成系统专业的培训体系,导致从业人员入职后培训比较滞后,因此通过职业培训获取从业资格证书较困难[7]。

1.2.2外部性因素

1.2.2.1标准化体系建设滞后 (1)机构设置标准较为粗略。机构设置标准单一,未体现多元性,如单位托儿所、家庭托育点及市场化托育机构的标准应个性化。目前,婴幼儿托育服务概念模糊,且国家相关政策也未明确说明0～3岁的早教应“教什么”“怎么教”[3],这也造成了早教机构的多样性,未形成统一的标准,让群众很难选择较为规范的早教机构。(2)服务标准缺位。服务标准对服务质量和办托水平影响重大,目前婴幼儿托育政策聚焦在硬件设施上,如卫生与安全、机构设置与管理等,而缺乏服务这一“软件”标准的问题亟待解决。

1.2.2.2监管协调性不佳 监管制度不明确、评估不受重视。托育机构的监管为各部门联合,但由于各部门职责不明确,各项标准、规范等也不具体,且质量评估体系不完善。导致托育机构监管制度规范协调性不佳,对托育机构监管有效性、质量评估的权威性难以保证。

1.2.2.3家庭与社会早教供需矛盾日益凸显 目前,国家相关政策明确了婴幼儿托育服务以“家庭为主,机构为辅”的责任区分[3]。这与家庭成员需外出工作,承担社会责任,照看孩子的时间减少形成了矛盾供需体。

2 应对策略

2.1硬件设施和服务质量

2.1.1硬件设施 政府应利用融资降低婴幼儿托育机构运营成本,破解“融资难题”,夯实婴幼儿托育机构的内在发展。

2.1.2服务质量 (1)制定婴幼儿托育服务从业人员准入标准,明确各类人员的学历、专业、职责、其他条件等。(2)建立职业技能等级认证制度,全面推行职业技能等级认定证书(1+X),出台精细化、全面性的服务标准手册。(3)高校和企业共同开展婴幼儿托育服务,高校设置婴幼儿托育服务专业,本科院校主要培养研究型和管理型人才,高职以下院校主要培养托育一线人员。加强校校、校企间合作,构建学生见习、实习机制,加强学生实践技能,实现校企间的精准对接;对于已在机构就业的人员,机构内建立培训机制,组织定期的业务培训,与高校建立学历提升绿色通道。各省、市级层面以国家标准为依据,结合自身实际情况,制订个性化的托育制度、规范、标准,明确托育机构类自身的培养方案、课程体系、标准、餐饮服务、环境设备等内容。

2.2外部政策因素和社会环境因素

2.2.1公共政策推动是有力保障

2.2.1.1支持政策 政府应充分支持婴幼儿托育机构服务,设置专项补助,根据不同类型制订个性化的补贴标准,简化优惠政策的获取流程和方式。强化顶层设计,具体明确政府、社会、企业、家庭等在婴幼儿托育服务体系中的职责,加强教育、市场监管等多部门协作,共同解决婴幼儿托育服务监管中的重难点问题,建立婴幼儿托育服务全过程有效监管模式。

2.2.1.2机构建设 地方政府为了完成建设指标,会扩大建设资本主办的托育机构,由于资本的投入,会使得成本提高,导致家庭在托育方面支出增加,进而生源下降。因此,政府应优化托育机构的公办与私办,加大对托育机构的扶持力度,建设更多普惠的托育机构,减轻家庭负担。

2.2.2行业治理规范是重要支撑 托育价格是影响育龄家庭入托选择的一个重要因素,各机构间为了争抢生源,会采取价格战,这样只会导致机构降低服务标准,不利于婴幼儿托育行业的健康发展[13]。因此,政府应统一对托育机构的整体规模、布局、数量等进行统筹,打破资本主办的头部效应,真正实现全国各家托育机构资源共享。

2.2.3托育社会环境是外部依托 在我国,婴幼儿的入托率为4%左右,相对于发达国家的50%而言,相差较大[9]。因此,政府应加强婴幼儿托育机构影响力的宣传,将其与社区相结合,提高民众对此的认同。同时,政府应通过各种方式扩大婴幼儿托育服务行业的影响力,打造高质量的托育服务机构,转变“家庭育儿”到“社会共同育儿”的理念。

2.2.4多元主体,嵌入社区,实现低成本托育资源

2.2.4.1调节供给结构 托育服务供给应有多元主体。政府需调节托育服务供给结构,由一元市场主导向多元主体并进[16]。首先,应大力支持条件充分的企事业单位提供托育服务,解决其用地难题,并加以财政补贴等优惠。其次,将公办幼儿园与托育机构联合发展,使公立幼儿园体系中融入2～3岁婴幼儿托育服务。再者,政府应以场地配套、资金扶持、监管及质量评估为抓手,通过引入多形式的托育服务,如民营机构、行业协会等,进而降低整个托育行业的收费标准。并且根据国家政策,制订本土化的制度、标准、规范和政府支持政策,促进婴幼儿托育服务的发展。

2.2.4.2嵌入社区 政府应以社区托育资源整合为抓手,将托育服务点或婴幼儿托育服务机构嵌入社区,从而使家庭的托育需求得到满足。

2.2.4.3建立托育券制度 构建托育券制度,扩大托育受惠群体。政府可根据调查情况,向育龄家庭发放不同面额的托育券,家庭可凭此券选择相应的托育机构,托育机构再凭此券到政府相关部门兑换补助。通过此种方式,育龄家庭可选择自己心仪的托育机构,同时也会使各类机构间存在良性竞争,实现互利共赢、相互学习、共同进步的局面。

2.2.5完善时间政策和经济政策

2.2.5.1时间政策 对灵活就业人员、职工都应加强自身产假、丈夫陪产的时间保障。鼓励男性加入女性生育后对女性及儿童的照料,以及用人单位专设生育女性弹性上班时间,缓解父母因育儿原因与自身社会之间的矛盾。

2.2.5.2经济政策 制定补贴政策和税收政策,低收入家庭可通过补贴政策来减轻家庭育儿的经济负担,中高收入的家庭可通过托育费纳入个人所得税来降低育儿的经济负担。我国老人带小孩已成为常态,对于隔代养育可适当增加补贴,奖励安抚老人。对生育期女性,可以多鼓励其进行多渠道就业,对生育后需返岗的女性,可对其进行就业指导及帮助[19]。

3 小 结

在“全面开放三孩”的政策及以“家庭为主,社会机构为辅”的婴幼儿照护背景下,托育机构俨然成为各育龄家庭的重要支撑。因此,只有通过对各托育机构的现况把握,发现短板,精准把控国家政策导向,制定相关策略,完善婴幼儿托育服务体系。同时,通过优化其体系,建立托育券制度,完善经济政策和时间政策,平衡家庭与工作之间的矛盾供需,降低各育龄家庭孩子教养成本,督促社区、机构与家庭之间建立联系,促进社会稳定和谐发展。