湖北省农业保险补贴支持乡村振兴效率评价——基于三阶段DEA-Malmquist指数模型

胡 芳,孔青杨

(1.2.广西大学 经济学院,广西 南宁 530004)

农业保险是用于分散农业生产经营风险的重要手段,具有推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益等作用,也是实施乡村振兴战略的重要支持[1]。2022年1月,财政部《中央财政农业保险保费补贴管理办法》(1)见中华人民共和国财政部金融司网站2022年1月6日《关于印发〈中央财政农业保险保费补贴管理办法〉的通知》,网址http://jrs.mof.gov.cn/zhengcefabu/phjr/202201/P020220106328650780450.pdf。提出“农业保险保费补贴工作实行财政支持、分级负责、预算约束、政策协同、绩效导向、惠及农户的原则。鼓励各省、自治区、直辖市、计划单列市结合本地实际和财力状况,对符合农业产业政策、适应当地“三农”发展需求的农业保险给予一定的保费补贴等政策支持”,这体现了农业保险补贴工作对支持农业农村发展的重要意义。

我国农业保险发展主要依靠政府给予保费补贴支持,各级财政对农业保险的保费补贴比例接近80%(2)见中华人民共和国农业农村部网站2019年9月25日《对十三届全国人大二次会议第3486号建议的答复》,网址http://www.moa.gov.cn/gk/jyta/201909/t20190925_6328975.htm.。保费补贴既是农业保险发展最基本、最重要的保障[2],也是政府实施财政支农的重要手段[3]。做好农业保险保费补贴工作,保障农业保险补贴合理高效,是保险业服务乡村振兴战略的关键。

湖北省位于我国长江中下游,当地降水充沛、雨热同季的气候特征十分利于农业生产,自古便是我国农业大省与中部粮仓,享有“湖广熟,天下足”的美誉[4]。受季风进退及季风气候影响,湖北省气象灾害频发、重发,尤以初夏暴雨洪涝、盛夏高温和干旱发生最为频繁、影响最大[5],这给农业发展带来巨大的风险和隐患,大量农业保险需求因此产生。近年来,湖北省积极响应号召推进乡村振兴战略,制定各项政策推动农业保险发展,并在加强农业保险保费补贴资金管理、提升财政资金使用效益等方面提出深入要求。在以保费补贴为主导的农业保险市场中,加强农业保险补贴效率评价、探索补贴效率的优化方案对湖北省农业保险赋能乡村振兴建设具有重大意义。

研究就湖北省农业保险补贴对乡村振兴的支持效率展开探讨。一方面,为进一步优化湖北省财政支出效用提供研究支持,促进地方农业农村发展;另一方面,对推进乡村振兴战略在同类型省份实施提供实践参考。

一、文献综述

农业保险研究当前大致有农业保险效用研究、农业保险补贴效率研究和农业保险服务乡村振兴研究三方向。

在农业保险效用研究中,普遍认为农业保险发挥了积极效应。Goodwin根据庇古福利标准从受灾地区与非受灾地区、农业部门与国民经济整体分配两个方向切入研究,认为农业保险保费补贴使收入再分配至农户手中,提高了农户的效用水平[6]。冷晨昕等人以农业产值作为产出变量,使用DEA方法评价湖北省农业保险运行效率,发现湖北农业保险对农业生产有显著正效应,但当地农业保险投入冗余较大,运行效率有待提升[7]。

在农业保险补贴效率研究中,黄渊基等人研究湖南省农业保险补贴效率发现,参保农户数、风险保障水平、受益农户数、已决赔款和政府保费补贴均对当地农业保险补贴效率有显著影响[8]。肖枝洪等人认为保费补贴能满足农业保险需求,测度辽宁省农业保险保费补贴效率发现省内各地的效率存在空间正相关[9]。

农业保险与乡村振兴关系研究,主要探讨乡村振兴背景下农业保险的历史机遇与改革方向等问题。唐金成等人研究了乡村振兴战略背景下广西农业保险的创新发展,认为应从财政补贴机制、监管机制、服务水平,以及科技赋能等方面对广西农业保险进行优化升级[10]。胡芳等人探讨了智慧农业保险服务乡村振兴战略的机制,认为其实现路径在于构建多元主体协同机制、完善智慧农业保险产业链、创新数据共享模式和培育复合型人才[11]。甘伟铭等人提出在乡村振兴持续推进和农业保险高质量发展的阶段,要持续优化农业保险保费补贴机制,提高财政资金使用效率[12]。周林洁等提出可增加农业保费的财政补贴,鼓励保险机构加大对涉农、涉牧、涉渔等保险产品的研发力度,促进金融业服务乡村振兴[13]。

综上,当前关于农业保险保费补贴效率研究主要关注保费补贴在刺激保险市场需求、提高农业保险密度与深度,实行收入再分配等方面的直接效果,此外,以农业保险补贴支持乡村振兴的研究多以定性分析为主,定量研究鲜见,且对农业保险补贴效率的评价方式多为传统DEA模型,实证方法上存在局限性。本研究不局限于农业保险经营、市场和单一政策功能,构建投入产出指标体系时注重对农业保险补贴在乡村振兴中的效用评价,并采用三阶段DEA和Malmquist指数法从静态和动态角度分析湖北省农业保险保费补贴效率。

二、研究设计

(一)研究方法

1.三阶段DEA模型

Fried等认为传统DEA模型会受到环境因素和随机误差影响,为解决这个问题,三阶段DEA模型构建方法产生[14],该方法在传统DEA基础上利用SFA回归模型将环境因素和随机误差分离,既可以单独考察环境因素的影响,又可获得更真实准确的效率评价结果。

第一阶段:传统DEA模型测算湖北省农业保险保费补贴支持乡村振兴的效率。农业保险补贴优化主要依靠政府调整保费补贴的投入实现,研究选用投入导向的规模报酬可变DEA-BCC模型探讨该既定产出下最小投入的问题,其设定如下:

minθ

(1)

xi、yi分别代表投入、产出,s-和s+分别代表投入和产出的松弛变量。θ为决策单元效率值,即综合效率TE,θ=1时判定决策单元DEA有效,θ<1则决策单元DEA无效。TE可分解为规模效率SE和纯技术效率PTE,分别代表资源投入配置的合理性与决策单元在既定投入要素下的管理水平,分解式为TE=SE×PTE。

第二阶段:基于第一阶段BCC模型结果,将环境变量作为解释变量,投入的松弛变量作为被解释变量,构造类似随机前沿模型(SFA):

(2)

(3)

其中,Xin为调整前投入,用来消除环境因素造成的差异和分离随机误差带来的影响,以此实现仅考虑管理无效率的情况,最终获得调整后投入。

第三阶段:将调整后的投入变量代入第一阶段投入导向BCC模型,取得更为准确的效率值与松弛变量。

2.Malmquist指数

为考察农业保险保费补贴支持乡村振兴的动态效率变化情况,研究采用Malmquist指数方法测算全要素生产率指数(MI)。

(4)

其中,x、y分别为投入变量、产出变量,L是距离函数,t代表时期。全要素生产率(MI)可分解成技术变化(TC)、规模效率变化(SEC)和纯技术效率变化(PEC),且满足MI=TC×SEC×PEC。[15]当MI>1时,说明t至t+1时期内农业保险补贴对乡村振兴的支持效率呈上升态势,若MI<1则表明该效率呈递减趋势。

(二)变量选取与数据来源

1.投入变量

农业保险补贴效率评价研究大多围绕政府保费补贴支出选取投入变量。张祖荣将农业保险补贴效率定义为保费补贴支出向保险损失补偿转化的能力[16];杜伟岸等以保费补贴和补贴比例作为DEA模型投入指标[17]。还有使用DEA模型探讨农业保险补贴效率时,将与保费补贴间接相关的变量一同纳入投入指标体系的情况[8-9]。

我国农业保险保费补贴依据资金来源的行政级别可分为中央、省(区、市)、市县三级,市县一级的具体数据难以获得,研究仅选取中央和省级补贴投入额作为投入变量。

2.产出变量

乡村振兴产出变量,周晓燕就乡村振兴五方面设立了粮食综合生产能力、城乡收入比等产出指标[18];石磊等将人均粮食产量、农村人均可支配收入、农林牧渔增加值等变量纳入财政支出效率产出指标体系[19];徐远华则认为农民收入的持续增长是实现乡村振兴的题中之义和重要目标,仅采用农村家庭人均可支配收入作为产出变量[20]。

研究结合农业保险政策功能,将农业保险补贴对乡村振兴的支持作用归为保障农民增收、促进乡村产业振兴和分散农业生产风险三方面,构建产出指标体系有:(1)保障农民增收,研究以当地农村常住居民人均可支配收入作为产出变量。(2)促进乡村产业振兴,研究首先选取农业生产总值,其次参考《湖北省推进乡村振兴战略实绩考核办法》中权重最高的两项指标,再选取粮食作物产量和造林面积作为产出变量,三者共同衡量农业保险补贴对实现粮食稳产保供和林业产业发展的支持情况。(3)分散农业生产风险,刘远翔在构建保险经营效率产出变量时,认为赔付支出可代表保险机构对社会实际履行的风险分散责任[21],研究以当地农业保险总赔付支出作为产出变量,代表农业保险对农业风险的分散力度。

3.环境变量

环境变量应选取不受决策单元控制,且对补贴效率产生影响(直接影响或间接影响)的变量。研究环境变量选择如下:

(1)地区经济。地区经济发达程度对当地农业农村发展有重要影响,研究采用地区生产总值来衡量。

(2)土地与人力。农村土地和人力资源投入是乡村产业振兴的关键,研究分别采用耕地面积和乡村从业人员数量表示。

(3)财政支持力度。除补贴农业保险保费外,还有其他财政支出用于服务乡村振兴。研究选取当地财政支农力度作为环境变量并加以控制,以地方政府农林水事务支出总额来衡量。

(4)农业机械化。农业机械化可提升农业生产水平和经济效益,促进农业增产和农民增收。近年来,中部地区农业保险发展对农业机械化影响不显著[22],可将其视为环境因素,研究以农业机械总动力来衡量。

研究变量情况见表1。

表1 农业保险效率评价指标

4.数据来源

本研究中,中央和省级农业保险保费补贴数据经向湖北省财政厅官网渠道依申请公开获得,其他数据则根据《中国保险年鉴》(3)由中国保险监督管理委员会主管、中国保险年鉴社主办。《湖北农村统计年鉴》(4)由《湖北农村统计年鉴》编辑委员会著,中国统计出版社出版。、湖北省各市州《统计年鉴》,以及各级政府财政决算报告数据整理而得。

三、实证分析

(一)三阶段DEA结果分析

1.第一阶段

第一阶段运用DEAP 2.1软件分析2012—2020年湖北省各地区农业保险补贴支出对乡村振兴的支持效率。以乡村振兴战略首次提出时间为节点,研究将2012—2017年和2018—2020年的效率分析结果分为两组并取组内均值,以表格和雷达图的形式呈现(见表2、图1);根据研究期间各地区纯技术效率和规模效率均值绘制分解效率分布图(见图2)。

图1 2012—2020年湖北省各地农业保险补贴支持乡村振兴第一阶段分解效率分布图

图2 2012—2020年湖北省各地农业保险补贴支持乡村振兴第一阶段综合效率雷达图

表2 农业保险补贴支持乡村振兴效率第一阶段DEA分析结果

表2系湖北省各地区分别在2012—2017年、2018—2020年两阶段的效率测度结果,为考察湖北省农业保险补贴支持乡村振兴的整体效率情况,研究将湖北省作为单独决策单元进行分析。整体来看,湖北省在前后两段时间内的综合效率(TE)均值分别为0.666和0.433,在18个决策单元中排名分别位于12位和11位,处于较低水平,而纯技术效率(PTE)在整个观察期间内一直保持DEA有效状态,说明综合效率不足主要由规模效率低下导致。各地区来看,2012—2017年仅十堰和鄂州的综合效率(TE)达到DEA有效;除上述两地外,武汉、襄阳、宜昌、恩施、仙桃的纯技术效率(PTE)也一直保持有效状态。2018—2020年武汉、十堰、鄂州、恩施达到DEA有效;除上述四地外,襄阳、宜昌、随州、仙桃的纯技术效率(PTE)也为有效。不同时期来看,2012—2017年湖北省整体效率较2018—2020年高,仅黄冈、天门、神农架三地2012—2017年综合效率值(TE)低于0.6。2018—2020年湖北省整体效率较低,其中7个市州的综合效率值不足0.4,最低值仅0.269。

观察各地区规模效率和纯技术效率分布情况,以规模效率为纵轴,纯技术效率为横轴绘制分解效率分布图,并以分解效率均值为原点将分布图划分为四个象限,各象限对应不同的分解效率情况(见图1)。第一象限包含仙桃、随州、武汉、宜昌、鄂州、十堰、恩施,上述地区规模效率和纯技术效率相对较高,但从位置分布来看,仙桃、随州、武汉、宜昌的规模效率尚有改进空间。第二象限包含黄石、潜江、天门,三地区规模效率较高,但纯技术效率不足,其中黄石和天门的分布位置相对靠左,纯技术效率与效率前沿有较大差距。第三象限包含咸宁、黄冈、孝感、荆门、荆州、神农架,这些地区规模效率和纯技术效率相对偏低。第四象限代表纯技术效率较高,但规模效率较低的情况,包含湖北省整体情况和襄阳。其中,湖北省规模效率在所有决策单元中最低,即从整体上看,湖北省农业保险补贴投入规模效应未能有效发挥。

由图2,雷达图展示了两段时期内各地区综合效率值分布情况。第一阶段DEA有效的地区较少,湖北省的整体效率和处于效率前沿的市州相比存在较大差距,各地区效率值分布不均衡,存在两极分化的情况。将图2中各地区两段时期效率分布进行对比,发现多地区2018—2020年的效率均值相较上一时期大幅衰减,不同地区的效率两极分化情况加剧,该情况与预期结果存在较大差异,要考虑受到外部因素影响导致效率失真的可能。

2.第二阶段

为剔除第一阶段中环境因素和随机误差带来的影响,研究选取五个环境变量作为解释变量,以投入变量松弛值为被解释变量,利用Frontier4.1软件对变量进行SFA回归,结果见表3。

表3 SFA回归结果

3.第三阶段

将第一阶段中的原始投入值改为经第二阶段调整后的投入值,再用BCC模型进行分析,得到各决策单元第三阶段的效率值,并据此绘制相关图表。这一阶段的结果剔除了环境因素与随机误差的影响,更客观真实地反映地方政府对农业保险补贴支出的管理水平,结果见表4、图2、图3。

图3 2012—2020年湖北省各地农业保险补贴支持乡村振兴第三阶段分解效率分布图

表4 第三阶段农业保险补贴支持乡村振兴效率实证结果

第三阶段各地区效率值见表4。整体上看,湖北省2012—2020年一直保持DEA综合效率有效状态,农业保险补贴支出在服务乡村振兴中具有良好的财政支农效果;武汉在整个观察期内一直处于效率前沿,起到省内示范作用。2012—2017年,除神农架林区以外,所有地区综合效率(TE)均超过0.8,各地区对农业保险补贴支出的管理维持在较高水平;所有地区纯技术效率(PTE)均超过0.95,其中武汉、十堰、襄阳、随州、恩施、仙桃的纯技术效率(PTE)为1,表明湖北省早期农业保险补贴的资源配置协调性较好,综合效率主要受规模效率影响。2018—2020年,武汉、十堰、宜昌、襄阳、鄂州、仙桃六地保持综合效率(TE)有效,恩施纯技术效率(PTE)有效,此外,13个市州的综合效率达到0.9以上,各地的效率差异缩小。

对比两个时期的效率,2018—2020年相较于2012—2017年DEA有效决策单元数量明显增多,13个决策单元的效率均值提升,10个市州的纯技术效率略微下降,但所有市州的规模效率都得到改善,说明乡村振兴战略实施后,湖北省农业保险补贴支农效率受益于乡村振兴规模化发展,整体上较上一时期取得了更好的成绩。但在高速发展的影响下,部分地区资源配置协调性受到一定冲击,需优化调整。

图3是第三阶段的分解效率分布图。第一象限表示规模效率和纯技术效率均较高,包含湖北、武汉、襄阳、仙桃、十堰、随州、宜昌、鄂州;剔除环境因素和随机误差影响后,湖北省整体规模效率相较第一阶段明显提高。第二象限表示规模效率较高,但纯技术效率较低,包含潜江、荆州、咸宁、荆门、孝感。这些地区农业保险补贴投入的规模效应发挥较好,发展重点在于农业保险补贴工作流程优化和将新兴技术应用在农业保险中。第三象限表示规模效率和纯技术效率都相对较低,包含天门、黄冈和黄石,三地的补贴效率需在多方面进行改善。第四象限表示规模效率较低,但纯技术效率较高,包含神农架和恩施两地,当地可适当扩大农业保险补贴投入和组织规模。

图4展示了各地区第三阶段综合效率分布及其与第一阶段的对比情况。与第一阶段相比,剔除环境因素和随机扰动的影响后,多数地区的效率值大幅提升,两极分化的状况有所缓解,两段时期之间整体效率变化趋势也由效率衰减转变为效率提升。第三阶段效率测度结果更好且符合预期,但同时也与第一阶段结果在各方面都有较大分歧,因此在实际工作中需要继续优化农业保险补贴效率和着重考虑环境因素带来的影响。

图4 第一阶段、第三阶段综合效率雷达图

(二)Malmquist指数分析

BCC模型测度各时期内不同地区间的相对效率,为了进一步反映效率随时间变化的演变情况,研究将剔除了环境因素与统计噪声后的投入变量和原始产出代入Malmquist指数模型,对湖北省农业保险补贴支持乡村振兴的动态效率进行估计,结果见表5、表6。

表5 2012—2020年湖北省各地区的平均全要素生产率及其构成

表6 2012—2020年湖北省年度全要素生产率及其构成情况

表5是了湖北省各地区2012—2020年平均全要素生产率及其排名和各项分解指数结果。整体上看,湖北省各地区全要素生产率并无太大差异,这与静态效率分析结果一致,表明湖北省农业保险补贴支农效率实现了良好的区域平衡,相关工作得到因地制宜开展。各地规模效率和纯技术效率均趋近于1,表明地区生产规模和管理水平总体处于稳定,但除武汉以外的地区全要素生产率均略小于1,补贴效率整体上出现小幅下降,主要原因在于这些地区技术进步指数相较于其他分解指数更低,补贴额度逐渐增长的同时,当地农业保险技术进步的改善速度没有及时跟上。

由表6,2012—2014年湖北省农业保险补贴全要素生产率大于1,各项分解系数也较为稳定。2014—2015年和2015—2016年全要素生产率大幅下降,分别为0.593和0.532,这主要由技术进步和规模效率下降导致。2016—2018年全要素生产率大幅提升,且技术进步增长明显,表明既定资源投入下的生产前沿面整体向外移动,农业保险补贴在对乡村振兴的支持上发挥更好的边际效用。2018—2019年和2019—2020年全要素生产率分别为0.978和0.709,呈现下降趋势,主要是由技术进步指数下降引起。2016—2018年全要素生产率居最高水平,原因有:一是,国家就农业保险发展制定了细致的政策,湖北省积极开展新型农业保险试点及相关保费补贴工作,如2016年湖北省农业农村厅在9县开展气象指数保险试点,并将试点创新项目基金600万元全部用于保费补贴(5)数据来源于《楚天主人》网站2016年第12期省人大农业与农村委员会《关于我省农业气象保险试点的调研报告》,网址http://www.ctzrzz.com/a/index/2017.html.。2017年由湖北省农业农村厅、财政厅、银保监局联合决定在14个产粮大县开展农业大灾保险试点,并明确试点险种保费补贴的工作方案(6)数据来源于中华人民共和国中央人民政府网站2017年11月11日《湖北14个产粮大县试点农业大灾保险》,网址https://www.gov.cn/xinwen/2017-11/11/content_5238921.htm.;二是,2016年保费补贴额度在观察期内系最低,投入要素减少使生产部门和执行部门管理资源更充裕,从而表现出更高的管理水平。

四、结论与建议

研究采用三阶段DEA和Malmquist指数模型对湖北省2012—2020年农业保险补贴静态效率和动态效率进行分析。从静态效率来看,环境因素会对效率测度产生较大影响,其中耕地面积、地区GDP与投入冗余存在显著负相关,乡村人力投入、财政支农力度、农业机械化水平与投入冗余呈显著正相关。剔除环境因素与随机误差带来的影响后,湖北省农业保险补贴呈现高效率,且各市州间效率差异较小,这表明湖北省农业保险补贴工作内部管理水平较好,但对外部环境的影响应给予更多关注。从动态效率来看,湖北省全要素生产率主要受技术进步的影响,不同时期的波动较大。由此,研究提出以下建议:

第一,重视地方环境因素影响,调整补贴投入力度。一方面,调整和优化保费补贴收支,在补贴支出上减少对规模扩张路径的依赖。在充分考察地区经济、农业现代化水平、土地与人力资源等外部因素的基础上,因地制宜调整保费补贴力度,减少投入冗余。在补贴收入上将补贴资金来源整体上移,对补贴需求较高的地区减少市县一级政府的补贴支出比例,减缓地方财政压力,提高补贴工作统筹层次,加强补贴工作优化调整的执行力度;另一方面,强化农业保险补贴与其他支农投入之间的协同效应。研究选取的环境因素中,财政支农力度、乡村人力投入和农业机械化水平的提升会导致补贴投入浪费,表明湖北省农业保险补贴功能与其他支农投入功能发生挤占,尚未形成高效的协同机制,应加大农村人力资源开发力度,将其融入农业保险及其补贴政策的推行和落实中。地方政府还应积极探索和强化农业保险补贴功能,如增设面向农业机械与农业设施的补贴险种,推进农机保险补贴与农机购置补贴协同发展模式等方法,增加农业保险与财政支农协同空间,增大农业保险护航乡村振兴纵深。

第二,强化保费补贴对农业保险创新的支持,以创新促进农业保险与乡村振兴融合发展。湖北省农业保险补贴效率对技术进步高度依赖,农业保险制度有待创新。对中央政策支持的新型农业保险品种,各地方政府可建立试点,设立专门的创新项目基金用作保费补贴,加强对完全成本保险、收入保险、耕地地力指数保险等新型农业保险试点的财政支持。对发展较成熟的险种积极引导其开发“保险+”模式,促进保险与期货、信贷等多种金融工具协同发展,同时联动相关主体参与保费补贴,探索政府、商品交易所、银行、农户等多方共赢的发展模式[23]。地方政府在调查、发掘农业主体和保险公司需求基础上,开展与保险公司、技术公司的合作,加强卫星遥感、数字技术等保险科技在农业保险领域的应用,并适当给予保费补贴,帮助农业保险产品功能创新。将补贴投向创新领域,让农业保险保费补贴助力技术进步,使其服务乡村振兴更全面、更有效。