关于加强增值税税收优惠管理的思考

◎文/孙赫靖 李文静

一、现行增值税优惠政策梳理

我国现行增值税经历过两次重大改革， 即1994年的分税制和2012年开始的营改增， 相应的增值税税收优惠也分为两部分， 即原增值税优惠项目和营改增试点过渡性优惠政策。 根据金税三期系统中减免税性质分类，我国现行增值税优惠共207项， 该207项优惠事项按照减免政策大类可分为10类，各类型优惠事项的分布如表1所示。

表1 现行增值税优惠政策统计表

二、增值税优惠政策管理中存在的问题

在当前减税降费的大背景下，税务系统多措并举，确保企业“应享尽享”，但与此同时，由于政策规定、征管水平、纳税人遵从、外部协作等方面存在的问题，税收优惠在执行过程中也面临着许多问题， 为征纳双方均带来了一定的风险。

（一）税收优惠政策体系不完善

一方面，我国目前增值税尚未完成立法，各增值税优惠政策规定也主要出现在通知、公告等行政法规、部门规章、规范性文件中，没有专门的法律对税收优惠予以明确规定，增值税优惠政策的法律层级较低；另一方面，现行有效的207 项增值税优惠政策，是自1994 年分税制改革以来逐步设立的，税收优惠规范性文件数量庞大，内容繁杂，相关规定分布零散，税收优惠事项呈现出碎片化的特征，缺乏相应的系统性规定，使得无论是基层税务机关还是纳税人，在执行优惠政策时，均存在着一定的困境，提高了征纳成本。 例如，农业相关的增值税优惠政策，包括农业生产者销售的自产农产品免税、 农民专业合作社免税规定、“公司+农户”经营模式免征增值税、蔬菜和鲜活肉蛋流通环节免税、农业生产资料免税等，相关的文件规定最早可追溯到20 世纪90 年代， 实际工作中难免存在政策理解不全面的地方，容易造成工作疏漏。

（二）后续管理不到位

根据 《国家税务总局关于进一步优化增值税优惠政策办理程序及服务有关事项的公告》（国家税务总局公告2021 年第4 号），纳税人适用增值税减征、免征政策的，在增值税纳税申报时按规定填写申报表相应减免税栏次即可享受，相关政策规定的证明材料留存备查。 这是深化税务系统“放管服”改革、进一步优化税收营商环境的重要举措，但同时也对后续管理提出了较高的要求，要求后续管理必须精准到位， 才能确保优惠政策得到有效的贯彻落实。

后续管理工作的重要性， 我们通过一个案例展现：2019 年1 月，税务机关在案头分析时发现，某农副产品贸易有限公司在所属期2017 年1 月至2018 年12 月期间，开具了0 税率普通发票并自行申报享受蔬菜和鲜活肉蛋流通环节增值税免税。 但从开票数据看，其开具的普通发票中共有249 种品名不在 《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》和《关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》所规定的免税货物范围内。 针对这一疑点， 税务机关对该企业经营和涉税情况进行了详细的核查， 经核查发现该企业确实存在错误享受免税政策的情况，税务机关据此对其进行了税款补征，共补征增值税13686.86 元，滞纳金1649.83 元。

从以上案例可以看出， 及时的后续管理对于加强增值税优惠管理十分重要。 然而，从目前征管实践看，税务机关对税收优惠的后续管理水平还比较低， 税务机关尚未建立规范高效健全的后续管理工作机制， 对于纳税人自行申报享受的优惠政策，不能及时全面地了解情况，对纳税人是否符合优惠条件、 经营情况是否发生变化等信息缺乏实时跟进和全面管理， 这在一定程度上给税务机关带来了税收执法风险。

（三）税收信息化建设滞后

近年来，随着金税三期系统、“一户式”管理机制等上线运行，税务系统信息化建设取得了卓越的成效，在提升征管效率方面发挥了积极的作用。 但在利用信息化和大数据支持税收优惠管理等方面，还存在一定的欠缺，系统数据的分析应用水平不高。 基层税务机关由于权限设置，无法批量获取各业务系统的数据， 数据应用多数情况下限于简单的单户查询， 数据的综合比对分析和批量查询方面功能不强，真正的税收数据价值未得到有效挖掘，数据利用率低。 还以农产品免税为例，在案头分析的层面，判断企业是否符合优惠条件， 需要结合申报表收入填报情况、发票开具情况等综合比对。 但这两类数据分别存在于金税三期系统和增值税税控系统， 税务人员需要进行单户的查询和分析，才能够初步得出结论。 一方面，单户查询耗时较长，工作效率低下；另一方面，系统不支持批量查询，也不利于对优惠享受情况进行总体分析。

（四）纳税遵从度有待提高

纳税遵从度不高的问题可从两个层面分析：

一是从征管实践看，纳税人在享受税收优惠时，操作不规范的现象比较突出，例如发票开具不规范、申报表填写不规范、减免税代码选择错误等现象普遍存在。 此外，纳税人在享受增值税优惠时， 也存在政策理解不到位而错误享受优惠的情况。 例如纳税人同时销售蔬菜和水果，申报时均享受蔬菜流通环节免征增值税优惠； 纳税人享受资源综合利用增值税即征即退政策， 被环保部门处罚而不符合优惠政策条件，但仍继续享受优惠等。

二是除上述因纳税人理解偏差而导致的遵从度不高的问题外，更严重的是，纳税人通过注册登记、虚开发票、虚假申报等方式恶意滥用税收优惠政策。 例如少数企业为了享受小微企业增值税普惠性优惠政策， 故意把一户企业拆分为两个或多个企业， 将原企业的业务分摊到多个企业，拆分后的企业销售额都在免税标准以下，符合享受税收优惠政策的条件；福利企业通过虚假安置残疾人，恶意享受增值税即征即退政策； 软件企业没有准确核算软件和硬件产品的销售额和应纳税额， 将不符合即征即退条件的硬件收入申报享受即征即退优惠等。

（五）外部信息共享机制不健全

在现有207 项增值税优惠事项中， 相当一部分优惠事项，其是否符合税收优惠的条件，取决于外部第三方机构的信息， 这些信息对于税务机关加强优惠管理至关重要。 但税务机关在税收优惠管理中，由于无法及时、全面地获取这些信息，伴生了新的优惠管理风险。 从征管实践看，外部信息共享机制存在不健全的问题。 首先，税务部门与发展改革、环境保护、土地管理、市场监管等行政主管部门的信息交换共享机制尚未完全建立， 税务机关无法及时、全面、准确地获取相应的第三方数据，不利于对企业增值税优惠事项的享受情况进行精准监管。 其次，即便是对于目前能够获取的部分外部信息， 由于提供主体分散、标准和口径不统一、信息获取时间不确定等问题，目前暂无法实现外部数据与内部数据的有效整合， 难以通过建立完善的税收优惠风险指标体系， 对纳税人享受税收优惠的数据进行真实、完整、全面的比对，不能有效防范、消除税收优惠管理中的风险和漏洞，从而造成目前第三方数据的应用效果不佳。

三、国外税收实践经验与启示

在国际经验借鉴方面， 本文选取了新加坡和荷兰进行分析，分别从优惠制度设计、征管风险控制等方面为我国规范增值税优惠管理提供借鉴。

（一）新加坡税收优惠法律制度

新加坡建国之后，制定了经济发展总目标：积极发展工业以及多元化发展经济。 为了此目标顺利达成，新加坡制定了一系列税收优惠政策， 并且结合各个发展阶段的需要，更加灵活地实施税收优惠政策和措施，推动了社会经济的稳定与健康发展。 新加坡税收优惠政策主要依据《公司所得税法案》《经济扩张激励（免除所得税）法案》和每年纳入政府财政预算案中的优惠政策。 新加坡规定了法定税收优惠和酌定税收优惠两类优惠措施。 前者由纳税人自行评估和申报，后者由政府法定委员会负责管理，该委员会负责在谈判和协商的基础上， 根据相应投资条款和投资条件，确定优惠条件、支持程度和优惠期限。

（二）荷兰税收征管风险防范措施

一是创建专职风险管理组织。 为了让税收征管风险防范更加准确、有效，荷兰政府创新地创建了增值税和工薪税风险分析管理的增值税和工薪税组。 该组织的运行模式是：第一步，识别和发现风险；第二步，确定风险后将风险推送到相应的税务局， 并要求其进行应对后向该组织报告；第三步，建立风险应对标准，即全国范围内对同一类同级别的风险采用相同的应对方式；第四步，总结和分析税收征管风险相关的知识，加强宣传培训，提高税务机关和税务人员的风险意识。

二是充分运用数据分析防范风险。 在建立专职风险管理组织的基础上， 荷兰政府针对税收征管风险建立了相应的数据库， 并且在总结经验的基础上开发了风险应用系统，强调使用数据分析来精准应对风险。 通过对以往案件的分析，创建并运用相关风险的预警指标，使同一类案件在风险发生时就能让税务机关得到预警提示， 让风险防范事半功倍。

（三）国外经验对我国的启示

一是税收优惠系统化。 与我国税收优惠规定的零散化、 碎片化特征相比， 新加坡将其税收优惠进行整理归纳，通过专门的税收优惠法律，对税收优惠进行了系统的规定，对加强税收优惠管理起到了积极的推动作用。 借鉴其经验， 我国也应对增值税税收优惠进行专门的系统化规定，有效解决目前政策规定碎片化的状态。

二是运用大数据强化风险管理。 当今世界，大数据在经济社会发展各个方面的作用日益显现， 众多国家已经通过使用科技手段加强税收征管风险防控。 我国加强税收优惠管理，同样离不开大数据的支撑作用，这就需要税务机关必须加强信息化和大数据建设， 充分发挥税收大数据在助力税收风险防控方面的积极作用。

四、加强增值税优惠政策管理的建议

借鉴国际经验并结合征管实践， 为进一步加强增值税优惠管理，现提出以下完善建议：

（一）完善优惠政策法规体系，提升税收优惠的法律层级

一是落实税收法定原则。 “十四五”期间，我国税制改革将继续与推进国家治理体系和治理能力现代化深度融合， 完成增值税立法是建立现代财税金融体制的应有之义。 我国应以此为契机，在全面梳理的基础上，将现有零散化的增值税优惠政策通过增值税立法予以明确， 对税收优惠的适用主体和适用范围进行审慎安排， 提升税收优惠的法律层级，落实税收法定原则。

二是制定统一规范的税收优惠事项目录清单。 按照优惠事项名称、政策规定、文件依据、优惠享受时间、优惠享受方式、主要留存备查资料、后续管理要求等要素，逐条明确各优惠事项的基本规定， 有效解决目前增值税优惠事项碎片化的问题，提升政策系统性，降低征纳成本。

（二）建立完善的事中事后监管机制，实现从经验式执法向科学精确执法转变

事中监控方面，强化增值税优惠事项申报比对。 根据《国家税务总局关于印发＜增值税纳税申报比对管理操作规程（试行）>的通知》（税总发〔2017〕124 号）文件精神，进一步强化对增值税优惠事项的申报比对。 根据各优惠事项常见风险点，结合行业、征收品目、申报表填报、发票开具、 财务报表项目等信息设置比对规则， 发现比对异常的，及时向纳税人和税务干部进行推送，强化对优惠事项的事中监控。

事后管理方面，建立税收优惠后续管理工作机制。 制定操作性强的后续管理工作规程，针对不同的优惠事项，从后续管理内容、时间和人员等方面做出系统的规定，规范后续管理工作的运行。 同时， 针对不同的税收优惠事项， 结合政策特征和征管实践， 制定针对性强的操作指南，为各级税务机关加强后续管理提供科学的依据，实现从经验式执法向科学精确执法转变。

（三）发挥大数据增值效应，强化优惠管理的针对性

加快推进智慧税务建设是“十四五”期间税务系统进一步深化征管改革的重要内容。 充分运用大数据、 云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，是下一步征管改革的方向。 加强增值税优惠管理，也必须充分发挥大数据的增值效应。 要提高系统数据的利用效率，有效实现增值税申报表、财务报表和增值税发票等数据的深度融合，在此基础上通过大数据平台建立数据分析指标和相关模型，对税收优惠享受情况作出有效判断，找出潜在风险点，为加强管理提供强有力的数据支撑，实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、 高效联动、 全面升级。

（四）加强纳税人信用管理，提升纳税遵从度

建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制。 健全守信激励和失信惩戒制度， 充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用。

对于因政策理解不到位造成的不遵从问题， 税务机关要通过对企业的优惠政策享受情况进行分析， 结合后续管理对留存备查资料的核查情况，针对理解错误、操作不当等情况加强个性化辅导， 让纳税人更准确地理解税收优惠政策内容。 加强税法宣传，正面引导纳税人诚信纳税、照章纳税，努力营造应享尽享、不应享坚决不能享的税收良好氛围。

对于恶意违法行为，应加大对滥用税收优惠纳税人的打击力度。稽查部门要对可能存在滥用税收优惠风险的纳税人进行重点检查，对已确定为滥用税收优惠的纳税人，应要求其及时整改并依据相关规定给予处罚。 同时，将税务违法行为纳入征信体系，对于不符合享受优惠条件、弄虚作假的情况，经查实要调低企业的纳税信用等级，充分发挥纳税信用等级守信激励、失信惩戒的作用。

（五）建立完善的外部信息共享机制，实现精诚共治

增值税优惠政策涉及的第三方政府部门较多， 如科技部门、环境保护部门、发改部门、市场监管部门等。 与第三方开展有效合作，推进精诚共治，对于加强增值税优惠管理十分必要。 实现精诚共治可从以下方面考虑：

一是建立规范化、制度化、常态化的信息共享机制。就信息来源、信息内容、信息标准、提供时间、提供频次以及数据管理部门和管理要求等事项予以明确， 依法保障涉税涉费必要信息的获取。 例如可通过与科技部门之间的信息共享机制，获取技术转让、技术开发书面合同的认定信息，为加强技术转让、技术开发免征增值税优惠管理提供依托。 通过与环境保护部门之间的信息共享机制，获取资源综合利用企业的环保处罚信息， 及时发现不符合优惠条件的纳税人，有效防范执法风险。

二是建立疑点转送复核机制。 税务机关在优惠管理过程中，发现存在疑点信息的企业，可通过既定的渠道转送有关行政主管部门进行复核， 由行政主管部门对疑点事项进行复核，并将复核结果反馈给税务部门，税务部门据此对优惠事项加强风险管理。 通过建立协同配合的工作机制，加强外部协作的规范化、常态化运作，进一步提升工作效率，推进精诚共治，为税收管理提供有力支撑。