辽宁省废旧农膜回收财政支持政策研究

赵 博

（辽宁省农业发展服务中心，沈阳 110034）

近年来，面对越来越严重的农田“白色污染”，党中央高度重视，连续出台一系列政策文件，积极推进农田废旧农膜回收利用。2014年的中央农村工作会议，2016年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》，2017年原农业部印发的《农膜回收行动方案》，2018年地膜新国标正式实施，2019年农业农村部和国家发展改革委员等联合起草印发《关于加快推进农用地膜污染防治的意见》，2020年《农用薄膜管理办法》经农业农村部通过、工业和信息化部等同意正式公布实施，都对农田废旧农膜回收利用做出了明确的要求。当然，面对我国每年145万吨的庞大地膜使用数量，废旧农膜的回收利用与政府的财政资金支持密不可分，但是配套的财政政策上仍有诸多不足，本文从此角度进行探讨。

1 财政支持对废旧农膜回收利用的必要性

面对市场经济，农膜的生产者和使用者更在意的是如何通过利用农膜来实现增产增收，而没有过多的考虑到使用农膜引起的资源消耗、环境污染等负面作用。虽然农膜污染是农业生产产生的，但农民作为弱势群体无法承担、也不应该单独承担由此产生的治理成本，从而导致了很多地区因使用较薄的农膜和未能及时有效的回收残膜而造成的生态环境破坏和土质下降。面对此种状况，国家进行了诸多法律法规政策等方面的尝试，如《土壤污染防治行动计划》、《农用薄膜管理办法》等政策文件的出台，但都是对农膜回收管理起到方向性作用，这就需要利用财政手段来影响市场资源的配置，一是推广标准地膜的使用，二是建立完善的回收网络，三是扶持企业对废旧农膜的再利用，从生产、销售、使用、回收等环节构建全链条的监督管理体系。

2 废旧农膜回收利用方面财政支持的现状

面对日益严重的废旧农膜回收利用问题，我国政府继一系列政策文件相继出台后，在财政配套方面也给予大力扶持。

2.1 国家层面对废旧农膜回收利用方面的财政支持情况

2010年开始，中央财政在西北、华北地区安排专项资金，用于推广旱作农业技术试验示范，主要用于补助地膜等先进旱作栽培和耕作技术推广所需物料，以及抗旱耐旱新品种和抗旱新机具、新材料的应用推广。同时，通过农膜“以旧换新”的方式推广农膜等农业废弃物的回收再利用，改善农村和农民的生产生活环境。2012-2015年，由国家发展改革委等三部委共同组织开展农业清洁生产示范项目建设，主要用于支持蔬菜废弃物利用、生猪养殖、农用地膜回收利用（2013年起只支持地膜清洁生产示范试点），财政专项资金支持9.01亿元。2017年，甘肃省在中央财政农业生产发展资金项目的支持下，创建45个废旧地膜回收利用示范县，自此，甘肃全省的农膜回收工作由此进入快车道。2020年，农业农村部的西北农膜回收区域补偿政策试点项目在甘肃、新疆、内蒙古开展实施，每个省选择2个试点县，将耕地地力保护资金与农户的废旧农膜回收行为相挂钩，旨在提高农户保护耕地质量的自觉性。2021年3月，农业农村部印发了《2021-2023年农机购置补贴实施指导意见》，对从事农业生产的个人和农业生产经营组织进行补贴，在农业废弃物利用处理设备项目里，明确提出了残膜回收机属于补贴范畴。

2.2 其他省份对废旧农膜回收利用方面的财政支持情况

同时，一些省区还整合其他项目资金增加对废旧农膜回收利用方面的投入。例如，2009年甘肃省政府先后下发了《省农牧厅关于加强废旧农膜回收利用推进农用面源污染治理工作的意见》和《省级废旧农膜回收利用专项资金管理暂行办法》，省级财政安排专项资金1000万元，用于补助废旧农膜污染防治，积极扶持废旧农膜回收利用的技术创新和推广应用，建立废旧农膜回收利用体系。2016年，甘肃省配套资金1亿元，用于扩大地膜推广面积，达到贫困县区全覆盖；山西省统筹项目资金2.86亿元，用于推广粮食作物地膜覆盖技术；青海省配套项目资金0.96亿元，用于地膜、肥料、种子等补助。

2.3 辽宁省对废旧农膜回收利用方面的财政支持情况

从2012年开始，在农业部和省相关项目的支持下，辽宁省逐步开展废旧农膜监测、回收、利用等方面的工作。2012年，农业部农业面源污染调查与监测项目开始在辽宁实施，项目内容主要包括两方面，一是在覆膜面积较大的阜新市和朝阳市进行地膜残留监测，二是在阜新市开展可降解地膜对比试验，每年中央财政专项资金支持约100万元。2013-2014年，辽宁省在北票市、朝阳县、凌源市、建平县、彰武县、辽阳市太子河区、北镇市、台安县和喀左县9个县（市、区）开展农业清洁生产示范项目，中央下达补助金额共2286万元，辽宁省新增废旧地膜回收面积268万亩，新增废旧地膜加工能力6586吨/年，推广使用0.008mm厚度以上的地膜面积202.2万亩。2018年，辽宁省开展农用地膜回收试点示范项目，进行标准地膜推广应用试点示范、机械化废弃地膜回收技术试点、地膜替代产品试验示范、废旧地膜残留定点监测试点、地膜使用技术与废弃地膜回收技术宣传培训等工作，省财政投入资金为140.7万元。2019年，《辽宁省农村人居环境政治以奖代补资金管理暂行办法》出台，规定“省以奖代补资金履行相关报批程序后下达相关市，由市结合实际情况统筹用于农村生活垃圾治理、农村厕所革命、农村生活污水处理、畜禽养殖及农用废弃物资源化利用、村容村貌提升、农村地膜污染治理等农村人居环境整治相关支出”。

3 建议及措施

3.1 加强各级政府及人们对废旧农膜回收利用工作的重视

农膜是农业生产中非常重要的生产资料，能显著提高农作物的产量和品质，增加农民收入。但是，随着农膜使用年限的增长、使用量的增加，残留在土壤中的废旧农膜所引发的环境污染问题日益突出。因此，加强废旧农膜的回收利用，不仅对打好污染防治攻坚战、促进农业绿色发展具有重要意义，更是建设美丽乡村、实施乡村振兴的重要内容。

3.2 加大各级财政对废旧农膜回收利用的资金支持

农膜污染虽然是由农业生产产生的，但是农业生产作为低附加值产业、农民作为弱势群体，无法承担巨额的治理费用。因此必须将废旧农膜回收利用工作经费纳入财政预算，加大资金投入，重点支持研发废旧农膜回收再利用的新技术，以及技术推广、试点示范、宣传培训，开展以旧换新、以奖代补和对废旧农膜回收加工利用企业进行贷款贴息等农膜回收利用激励机制的研究。

财政支持要从农膜生产、销售、回收网点、废旧农膜回收再利用企业等多角度切入，采取多种财政补助或有偿鼓励方式，引导建立全链条废旧农膜回收利用体系，全面推动废旧农膜的回收再利用。