治安拘留暂缓执行制度的实施现状与优化

郭丽萍

（广西警察学院，广西 南宁 530023）

依据2021 年新修订的《行政处罚法》，当事人对法律规定的其他机关做出的人身自由罚不服，可以依法提出暂缓执行申请，治安拘留暂缓执行制度被进一步推广。对于立法者而言，治安拘留暂缓执行制度是保障公民权益的一道缓冲机制，①2009 年的第十一届全国人大第二次会议上有代表提出修改治安管理处罚法的议案，其中提到了行政拘留应适用听证程序的问题，公安部认为治安管理行政处罚程序应高效便捷，而且如果当事人不服，有治安拘留暂缓执行、行政复议与行政诉讼制度作为救济机制，建议暂不修改，这一观点最终得到了全国人大会内司委会的支持。详见全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告（2009 年10月31 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。但是近年来这一观点却颇受质疑。在此背景下，对于治安拘留暂缓执行制度的探讨极具现实意义，也将为公安执法规范化建设提供一定启示。

从相关文献的梳理来看，学界专门研究治安拘留暂缓执行制度的论文和著作寥寥无几，从知网、读秀、维普等数据库的检索结果看，篇名中直接涉及“拘留”“暂缓”的论文仅有7 篇。当然，在讨论行政拘留构建听证程序、治安拘留执行，以及治安担保制度的文献之中也能找到一些相关论述。仔细梳理可以发现，既有研究大致聚焦在以下三个方面。一是关于暂缓执行制度的利弊问题，学界有不同的观点。有观点认为，因为有治安拘留暂缓执行制度的存在，拘留决定不会实质影响当事人的合法权益，为了保证行政效率，不设置听证更为实际［1］；对此，更多的学者持否定意见，认为该制度存在诸多弊端，亟须进一步完善才能满足执法实践中的需要［2］。二是关于暂缓执行制度适用条件的问题，学者们大多倾向于认为，该制度缺乏可操作性，存在申请步骤不明确、适用范围单一、“社会危险性”审查标准过于抽象等问题［3-4］；对于暂缓执行的适用范围，还有学者明确提出，建议进一步扩大适用范围将传染性疾病隔离观察纳入执行范围［5］。三是关于暂缓执行程序的问题，有不少学者提出质疑并讨论了解决方案；有观点指出，应在进一步明确申请暂缓执行的条件和标准的同时，将治安拘留暂缓执行决定权赋予司法机关，以充分保障当事人的合法权益。［4］还有观点则认为，应借鉴刑法中缓刑制度“赋予公安机关主动适用行政拘留暂缓执行制度的权力”，以最大限度发挥该制度的纠错和救济功能［6］。

总体而言，这些讨论对于治安拘留暂缓执行制度的功能和存在的问题已经有一定的阐述，但是对于该制度的实施现状和完善路径还有待进一步深入。本文将聚焦我国治安拘留暂缓执行制度的历史演进过程并梳理现行法律规范体系，深入剖析当下治安拘留暂缓执行制度运行中存在的问题，以期推动公安行政执法改革和治安管理处罚法的完善。

一、治安拘留暂缓执行制度的历史变迁

早在1957 年，新中国成立后出台的第一部治安管理处罚的法律中就已经基本形成了治安拘留暂缓执行制度的雏形，1957 年全国人大常委会第81 次会议审议通过的《治安管理处罚条例》第18条对治安管理处罚的执行做出规定，被处罚人对裁决不服可以在48 小时内提出申诉，市、县公安局在接到申诉后应在5 日内复核并做出最后的裁决；被处罚人一旦提出申诉，原裁决即暂缓执行；如果被处罚人在当地没有固定住处，须找保人担保或者交纳一定数额的保证金。

随着改革开放的不断深入，治安拘留暂缓执行的担保方式从固定住所转向担保人和保证金。在1986 年的《治安管理处罚条例》中暂缓执行的担保条件发生了实质性变化，该法第40 条规定，在申诉和诉讼期间治安处罚的裁决应继续执行，拘留处罚决定的暂缓执行是作为一个附条件的例外情形，必须按规定提供担保人或交纳保证金，并强调如果最后原裁决被撤销或者开始执行的，退还保证金①这一规定在1994 年治安管理处罚条例修订时未做任何修改。。

同年，公安部还专门出台了与此相配套的《关于治安管理处罚中担保人和保证金的暂行规定》，对担保人的基本条件、担保义务及其法律后果，保证金的数额和计算方式等内容做了较为细致的规定。被处罚人出于个人原因不愿意或者无法提供担保人的，应当交纳保证金；换言之，当时公安机关对于暂缓执行申请似乎更倾向于优先适用担保人模式。因为该暂行规定中对于担保人设置了较为严重的法律后果，担保人有义务在规定期限内找回被处罚人；担保人故意放纵被处罚人逃避处罚的，可依据1986 年《治安管理处罚法》第14 条规定的“教唆或者胁迫、诱骗他人违反治安管理，”以及第19 条第7 项规定的“拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务”，处15 日以下拘留、200 元以下罚款或者警告。

为应对转型期复杂的社会治安环境，立法者对申请暂缓执行的条件新增了限制性规定。1986年公安部关于保证人和保证金暂行规定中的部分内容最终上升为2005 年《治安管理处罚法》第107 条至第111 条的相关规定。相比较而言，2005年《治安管理处罚法》新增了一个前提条件，即公安机关认为治安拘留的暂缓执行不构成社会危险的判断，如果不能满足此条件，即便按照规定被处罚人提供了保证人和交纳了保证金，公安机关也有权决定不予暂缓执行。此外，值得一提的是，在2010 年公安部印发的《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》还将治安拘留暂缓执行后“担保人不履行担保义务”作为一个正式的违法行为名称。

党的十八大以来，深化行政执法领域改革取得了一系列成果，为进一步完善行政执法的法律依据，2021 年新修订的《行政处罚法》第18 条第3 款规定，除了公安机关以外，“法律规定的其他机关”也可以行使限制人身自由的行政处罚权。并且，为了充分保证被处罚人的合法权益，该法第73 条第2 款进一步规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向做出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。”换言之，对于其他法定机关做出的行政拘留处罚决定，被处罚人也可以在提起复议或者诉讼期间依据治安管理处罚法的相关规定申请暂缓执行。

如前所述，治安拘留暂缓执行的有关规定几乎伴随着治安管理处罚制度一同诞生，治安拘留暂缓执行制度历经半个多世纪的发展，其核心要义一直延续至今；而且，可以预见，随着2021 年新修订的《行政处罚法》的施行，治安拘留暂缓执行问题将会越来越多地进入公众视野。

二、治安拘留暂缓执行制度的法规范分析

治安拘留暂缓执行制度主要由治安管理处罚法、拘留所条例、拘留所实施办法、公安机关办理行政案件程序规定、公安机关执法细则等相关法律规范构成，如表1 所示。本文对相关法规范进行梳理，主要从行政相对人的权利、行政主体的权限以及行政程序三个维度展开。

表1 关于治安拘留暂缓执行现行有效的规定

首先，申请暂缓执行的权利主体是被处罚人。依据《治安管理处罚法》第107 条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。”换言之，申请暂缓执行拘留的适用范围是被处罚人对处罚决定持有异议，不能基于其他原因提出暂缓执行，而且只有被处罚人作为行政法律关系中的行政相对人才能申请暂缓执行，其近亲属只能是受被处罚人的委托才能提出。①不同的是，在提出暂缓执行申请后，依据《治安管理处罚法》第107 条的规定，向公安机关提供担保人或者交纳保证金的主体则既可以是被处罚人也可以是其近亲属。与此同时，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第222 条规定，被处罚人不仅可以书面提出暂缓申请，还可以口头提出申请后由办案民警记录再签名或者捺指印确认。此外，行政相对人的这一程序性权利可以基于意思自治自行处分。换言之，申请暂缓执行并不是被处罚人对行政行为提出异议的必经程序，如果被处罚人没有提出暂缓执行申请，就视为放弃权利。

其次，审批暂缓执行申请的权力主体是原做出拘留决定的公安机关。行政权是主权者通过立法授予行政主体的，暂缓执行申请的审批主体也是法定的。依据《治安管理处罚法》第107 条、《公安机关办理行政案件程序规定》第223 条的有关规定，被处罚人申请暂缓执行是向做出行政拘留处罚决定的公安机关提出，与执行拘留期间申请请假出所的审批主体相同。②依据《拘留所条例》第27 条、28 条的规定，“遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形”，被拘留人及其近亲属可以申请请假出所的，向原作出拘留决定的公安机关按治安管理处罚法的规定提供担保人或者交纳保证金。而且公安机关在收到暂缓执行申请后应当在24 小时内做出决定，对于不符合条件的应做出不予暂缓执行决定，对于符合条件的应当批准。

再次，治安拘留暂缓执行的审查标准和程序。依据相关规定，被处罚人不仅可以在被处罚后立即提出暂缓执行申请，也可以在执行期间提出，由拘留所将申请转交原作出拘留决定的公安机关。治安拘留暂缓执行的审查标准既有程序性条件，也有实体性条件。这二者中相对较为明确的是程序性条件，即在申请之前就处罚决定提起了行政复议和行政诉讼，并按规定提供了符合条件的担保人或交纳了200 元/天的保证金。按照《公安机关办理行政案件程序规定》第227 条的规定，担保人必须是与本案无牵连、有当地常住户口和固定住所，而且有能力履行担保义务的人。

而实体性条件则还需经公安机关审查认为暂缓执行“不致发生社会危险”。“不致发生社会危险”，从字面来看，指被处罚人不会做出危害社会的违法行为。如果结合《公安机关办理行政案件程序规定》中不予暂缓执行行政拘留决定的情形以及《拘留所条例》中被处罚人在暂缓执行期间必须遵守的规定，是否构成“社会危险”，至少还应该包括以下三点：一是指被处罚人可能逃匿，擅自离开所居住的市县或更换联系方式与工作单位不及时报告，以及其他逃避、拒绝或者阻碍处罚执行的行为；二是被处罚人有其他违法犯罪嫌疑，正在被调查或者侦查的；三是被处罚人在行政复议和行政诉讼中干扰证人作证、伪造证据或者串供等。

总体而言，治安拘留暂缓执行是行政救济制度的一个重要组成部分，其基本流程如下：“被处罚人不服行政拘留决定→申请行政复议、提起行政诉讼→向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请→公安机关经审查认为，对被处罚人暂缓执行行政拘留不致发生社会危险→被处罚人或者其近亲属提出符合法定条件的担保人或者按照每日行政拘留200 元的标准交纳保证金→公安机关做出暂缓执行行政拘留的决定。”［7］

三、治安拘留暂缓执行实践中的问题

作为行政救济的最后手段，行政诉讼聚集了行政机关和复议机关所不能解决的难点问题，法院结合案件争议的焦点和法律问题做出裁判，是我们了解制度实施现状的鲜活素材。通过对“中国裁判文书网”（以下简称裁判文书网）公开的信息进行分析，可以发现治安拘留暂缓执行制度运行过程的一些问题和难题。

笔者以“治安”+“拘留”+“申请暂缓执行”为全文检索关键词在裁判文书网检索，收集到裁判文书774 份。基于研究的便利性和可行性考虑，本文没有对裁判文书网收录的774 份文书全部逐一进行梳理，而是按照裁判文书网“关键字”分类整理功能进一步缩小了范围，选取了以“行政拘留”为“关键字”的相关文书共270 份作为实证分析样本。对这270 份裁判文书，按“审判程序”的分类标准，包括刑事案件1 份、民事案件2 份、行政案件260 份、国家赔偿与司法救助案件7 份；按“文书类型”分类，包括判决书261 份、裁定书7 份、通知书1 份、其他1 份；按“法院层级”分类，包括高级法院5 份、中级法院111 份，基层法院154 份；从地域分布来看，全国有 26 个省级行政区有相关案件争议诉至法院，相对较为集中的是广东、安徽、山东、贵州、辽宁、福建、四川等地；从时间跨度来看，样本涉及2011 年至2021 年公开上网的裁判文书，2014 年以后相关案件有了一个持续的增长但也有一些波动， 2019 年达到近十年的一个峰值，此后两年推测受疫情影响又有明显回落。①中国裁判文书网2013 年7 月1 日才正式开通，2014 年以后的数据相对较为完整，更具参考性；虽然裁判文书网可以检索到774 份文书，但是只能显示前600 条。参见：中国裁判文书网［2023-05-29］.https://wenshu.court.gov.cn.裁判文书的地域与时间分布如下页图2所示。

图2 治安拘留暂缓执行相关裁判文书的地域与时间分布

认真梳理并研读上述实证样本，可以发现，治安拘留暂缓执行的相关规定在公安机关的执法实践中确实发挥着一定的实效，绝不是沉睡的僵尸条款；在剔除重复项之后的257 份有效文书中，案件当事人暂缓执行行政拘留的申请获得了公安机关批准的有141 份，占比54.8%。尽管上述这些文书只涵盖了近十年来我国法院诉讼争议中涉及治安拘留暂缓执行的部分案件，但大致勾勒出我国治安拘留暂缓执行制度运行的现状。其存在的问题，也值得深刻反思并及时解决。

（一）申请暂缓的权利与即时执行的矛盾

在治安处罚案件的执行过程中，执法者究竟应当为追求行政管理效率即时执行拘留处罚，还是应当为了充分保障被处罚人合法权益而暂缓执行呢？基于不同价值取向，执法者对于治安拘留处罚的执行会有不同的抉择。

一方面，行政相对人依法享有程序性权利，为了保障被处罚人的合法权益和满足正当程序的要求，治安拘留处罚做出之后可以申请暂缓执行。然而，一旦公安机关准予了暂缓执行申请，治安拘留处罚决定就大概率要半年以上才能真正执行，因为复议机关自受理申请之日起60 天内做出复议决定，如果当事人不服再提起行政诉讼，一审审理期限为6 个月，①依据行政诉讼法第82 条第2 款，“当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”如适用简易程序审理，可以在立案之日起45 日内审结。二审审理期限为3 个月。在如此漫长的周期之后会出现的情况是，案件的利害关系人会质疑公安机关的执法公信力，这也一定程度上解释了为什么司法实践中经常会有一些治安案件的行政第三人因被处罚人一直没有被关进拘留所而起诉公安机关行政不作为，认为是公安机关玩忽职守没有执行拘留处罚决定。②如万某杞诉衡阳市公安局雁峰区分局不履行行政拘留法定职责一案，参见湖南省衡阳市中级人民法院驳回申诉通知书（2014）衡中法行监字第5 号。

另一方面，行政行为具有公定力，行政执法活动必须追求一定的行政效率，公安机关的处罚决定一经生效就应该视为有效，依法应及时予以执行。《治安管理处罚法》第103 条规定，“对被决定给予行政拘留处罚的人，由做出决定的公安机关送达拘留所执行。”③该条规定可以追溯到《治安管理处罚条例》（1994 年）第35 条第1 款“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚。对抗拒执行的，强制执行。”另外，公安部出台的《关于行政拘留执行有关问题的意见》（公监管〔2014〕78 号）明确提出，“行政拘留处罚决定做出后，拘留决定机关应当在当日将被拘留人送达拘留所执行，不得拖延。”这些规定不仅明确了治安拘留执行的基本流程，还意味着公安机关有权直接强制执行，以保障行政决定执行的效率。在这种情况下，通常公安机关倾向于在案件的办理过程中尽可能听取当事人陈述申辩查清事实，在做出治安拘留决定之后就直接执行，几乎不会主动向当事人提及申请暂缓执行的规定。

然而，问题在于，如果为了追求执法效率而对拘留处罚决定即时执行，虽然从某种程度上更利于有效地惩罚和教育违法者，但其最终结果可能背离法律维护社会公平正义的初衷［8］。如在黄某泉诉重庆市公安局沙坪坝区分局撤销行政行为一案中，原告在处罚决定书上写了“与事实不服我不服”，公安机关却在做出处罚决定当日即对原告执行了拘留决定，也没有充分告知其申诉和救济的渠道，导致原告没有机会申请暂缓执行；最终这个案件因超过法定期限，起诉不符合行政诉讼的受理条件被驳回起诉。④重庆市沙坪坝区人民法院行政裁定书（2021）渝0106 行初100 号。与此相类似的还有，唐某芳诉西安市公安局新城分局一案，被告对原告处以行政拘留10 天的处罚并立即将其交付西安市拘留所执行拘留。唐某芳表示不服，先是向西安市公安局提起行政复议，后又向当地法院起诉一并提出行政赔偿的诉求。⑤参见西安市新城区人民法院（2015）新行初字第00031 号。

可见，如果治安拘留的执行一味强调正当程序而无视效率的话，有时反而会阻碍正义的实现，引发案件利害关系人对公安机关执行不到位的不满；反之，如果过于追求行政效率，最终实践也可能捉弄立法者，使得治安拘留的被处罚人既不能要求听证，也几乎没有机会申请暂缓执行，行政相对人的合法权益就得不到很好的保障［9］。因此，二者之间的冲突难以有效调和，在每一个案件中都存在博弈和取舍，加强对执法者的监督和执法流程的规范化管理任重道远。

（二）暂缓执行适用范围的持续扩张

从检索数据看，治安拘留案件中被处罚人不服处罚决定，在提出行政复议申请或提起行政诉讼后，向公安机关申请暂缓执行并获得批准的，确实占有一定的比例；但是与此同时，值得关注的是，还有一些在法定情形之外，公安机关准予暂缓执行治安拘留的情况，具体如下：

一是作为应急处置措施而准予暂缓执行的情形。2020 年新冠疫情暴发后，我国治安拘留暂缓执行的人数呈上升趋势，有学者甚至建议将“传染性疾病隔离观察”作为申请暂缓执行的条件之一，以适应执法实践中的法律授权不足问题［5］。在侯某琼诉重庆市黔江区公安局和重庆市黔江区人民政府行政拘留、罚款及行政复议案件中，公安机关于2020 年3 月17 日对侯某琼做出的行政拘留15 日并处罚款1000 元的处罚决定，①黔江区政府受理复议申请后通知黔江区公安局举证并进行了听证，听取了部分当事人的申辩意见，作出了维持决定；一审和二审法院审查均认为被诉行政处罚决定及行政复议决定合法，事实认定无误，适用法律、法规正确。参见重庆市第四中级人民法院行政判决书（2021）渝04 行终25 号，与本案相关的类似判决还有（2021）渝04 行终23 号、（2021）渝04 行终24 号、（2021）渝04 行终22 号、（2021）渝04 行终26 号。被处罚人向公安机关申请暂缓执行行政拘留，其理由是“因新冠肺炎疫情原因”，而且公安机关也对此做出了准予暂缓执行的决定；被处罚人在准予暂缓执行之后才向复议机关申请复议、向法院提起行政诉讼。这样的案例并不是个案，在张某妹诉济南市公安局南部山区分局等行政拘留案中原告及第三人也有因疫情原因暂缓执行拘留的情形。这些准予暂缓执行的决定更多是基于疫情防控政策下采取的应急处置措施，而非基于法定情形的裁定。②参见山东省济南市历城区人民法院行政判决书（2021）鲁0112 行初137 号。

二是因当事人身体原因而准予暂缓执行的情形。在万某杞诉衡阳市公安局雁峰区分局不履行行政拘留法定职责一案中，衡阳市公安局雁峰区分局对唐某某做出罚款500 元、行政拘留15 天的处罚后，因唐某某因病住院，且系65 岁老年人，公安机关暂缓执行行政拘留，唐某某出院后在市拘留所执行拘留时，拘留所认为唐某某患高血压病需住院治疗，不宜执行拘留，再次暂缓执行。③最后该市拘留所认为，唐某某患高血压病需住院治疗，不宜执行拘留，暂缓执行。参见湖南省衡阳市中级人民法院驳回申诉通知书（2014）衡中法行监字第5 号。这一案件中公安机关因当事人身体原因准予暂缓执行的做法，一定程度彰显了执法人性化，但这种做法是否符合现有法律规定还有待探讨。与此相类似的，马某宇诉科尔沁右翼中旗公安局执行行政拘留案中，原告因执行拘留后白血病复发产生十余万余元的医疗费用向法院起诉公安机关，公安机关辩称马某宇在执行拘留前医院检查记录显示马某宇身体状况良好，而且马某宇未向监管部门“提出其患有白血病事实的证明及申请暂缓执行行政拘留”，可见，被处罚人因身患疾病申请暂缓行政拘留的操作并不是个案。④这个案件二审法院最终认定公安机关的行政拘留间接诱发其病情复发，应承担次要责任，按30%责任比例承担其相应经济损失。内蒙古自治区兴安盟中级人民法院行政判决书（2019）内22 行终13 号。此外，还有因近亲属需要照顾而申请“暂缓执行”的情形，比如在李某红诉白银市公安局白银分局一案中，原告中提到，案件第三人时某洋以其父母身体多病需要照顾为由申请暂缓执行行政拘留，获得公安机关批准。⑤参见兰州铁路运输法院行政判决书（2019）甘7101 行初135 号。

从上述案例中可以看到，公安机关准予被处罚人因病申请暂缓执行是制度实施过程中的新发展，因为被处罚人个人身体原因并不属于当前治安拘留暂缓执行的法定事由，这一变通做法实际上扩大了暂缓执行的适用范围。如果立法层面不及时做出回应，将极易引发公众对于制度的误读，滋生权力寻租，不利于营造依法行政的浓厚氛围。

（三）不予暂缓执行的审批标准不明确

如前所述，实践中公安机关对于申请暂缓执行的前提和适用范围有扩张趋势，但是，对于是否准予暂缓执行，则存在较大自由裁量空间。在司法实践中公安机关因不予暂缓执行引发诉讼时，大多强调申请暂缓执行必须以被处罚人提起行政复议或行政诉讼为前提，而原告在诉称中则往往会提到公安机关审查暂缓执行申请中的另一个关键因素，即是否会构成“社会危险”。

各地公安机关、办案民警对“社会危险”这一标准的不同解读，直接影响被处罚人申请暂缓执行的结果。在刘某林不服被告宜宾市公安局翠屏区分局做出的不予暂缓执行行政拘留决定一案中，刘某林不服治安拘留处罚决定，依法先向宜宾市公安局申请了行政复议，再向翠屏区公安分局申请暂缓执行治安拘留；然而，公安分局审查认为原告连续实施故意损毁公私财物和殴打他人的暴力行为，暂缓执行可能引发社会危险，并以此为由依据治安管理处罚法第107 条、《公安机关办理行政案件程序规定》第198 条的规定，做出不予暂缓执行治安拘留决定。与此相对的，在另一个案件中连续实施殴打行为却不被认为构成“社会危险”，如在朱某青诉马鞍山市公安局雨山分局、马鞍山市人民政府一案中，原告朱某青与何某香俩人因邻里纠纷多次发生矛盾和互殴行为被当地公安机关分别处行政拘留5 日、行政拘留10 日并处罚款500 的处罚，此二人提出暂缓执行行政拘留申请后，公安机关当即对二人分别做出了暂缓执行行政拘留决定书。①参见安徽省马鞍山市中级人民法院行政判决书（2021）皖05 行终8 号。

正是因为“社会危险”这一标准模糊，公安机关在审核暂缓执行申请时通常没有明确提及，只是用于行政争议发生之后才被动地对此予以回应并进行说理。比如陈某才诉华安县公安局一案中，被告辩称中提到办案民警认为原告与发生肢体冲突的第三人是邻居，两家因为土地纠纷曾多次发生冲突，认为暂缓执行行政拘留会发生社会危险，并据此说明适用法律正确。②参见福建省漳州市芗城区人民法院行政判决书（2019）闽0602 行初150 号。在熊某影诉滁州市公安局琅琊分局一案中，原告收到处罚决定后就向公安机关说明了拟提出复议或诉讼需要申请暂缓执行，而办案机关却直接认定原告“具有社会危害性”拒绝其申请并立即执行拘留。③安徽省滁州市琅琊区人民法院行政判决书（2018）皖1102 行初2 号。值得让人深思的是，“社会危险”究竟应如何审查，是否有实质内涵，该法条的表述过于宽泛，执法过程中容易掺杂主观臆断而引发争议，对公安执法造成不良影响。

（四）暂缓执行担保机制不健全

梳理发现，绝大多数案件中被处罚人申请暂缓执行主要是通过交纳一定数额的保证金来实现担保功能。不论是担保人向公安机关出具的保证书，还是被处罚人及其近亲属交纳的保证金，实际上都属于约定行政法上权利义务的行政契约。相比较而言，当前，我国治安拘留暂缓执行的保证金以及担保人不履行担保义务所面临的罚款，与其所担保的事项不成比例，难以有效约束当事人和担保人。④在刑事案件中，犯罪嫌疑人办理取保候审所须交纳的保证金为不少于一千元，而且公安机机关可结合案情和当事人的经济状况等因素具体裁定或酌情提高数额。在纪某某诉市公安局某分局公安一案中，2014 年7 月纪某某因吸食毒品被某市公安局某分局查获处行政拘留15 日，纪某某向公安机关声称已提出行政复议，同时提出暂缓执行行政拘留申请。2014 年11 月，公安机关因得知纪某某并未提出行政复议和行政诉讼，申请暂缓执行有逃避处罚嫌疑，没收了纪某某的暂缓保证金1600元，而且同年12 月纪某某因吸毒再次被处行政拘留15 日。⑤参见陕西省榆林市榆阳区人民法院行政判决书（2015）榆行初字第00011 号。

此外，被处罚人及其近亲属交纳保证金存在明显滞后的现象。在张某兰诉壶关县公安局、长治市公安局行政复议的案件中，张某兰提出要申请复议并申请暂缓执行行政拘留，但其在获得准予之后既不交纳保证金又不提供保证人，公安机关认为，属“公开抗法，耍赖逃避”。⑥山西省长治市城区人民法院行政判决书（2019）晋0402 行初25 号。与此相类似的，在暂缓执行后仍未按要求交纳保证金的案件还有李某春诉神木市公安局案。在该案中李某春申请暂缓执行，经公安机关审查批准后，李某春在送达处罚决定书、暂缓执行行政拘留决定书、收取保证金通知书时拒绝签名，并且一直到其两个月后提起行政诉讼都没有交纳保证金。①参见陕西省神木市人民法院行政判决书（2021）陕0881 行初9 号。

（五）暂缓执行与行政救济机制缺乏有效衔接

如前所述，治安拘留处罚决定在复议和诉讼期间可以申请暂缓执行，这实际上是行政复议法和行政诉讼法所规定的行政争议期间行政行为不停止执行的一个例外情形。依据法律规定，只有治安拘留处罚最终经复议机关和法院裁定确认违法并被撤销后，才会出现终止执行的情形；反之，如果最终认定公安机关的行政行为合法，治安拘留处罚决定仍然应当继续执行。然而，在实施过程中由于暂缓执行与行政救济机制缺乏有效衔接，即便是案件经过行政诉讼尘埃落定，判决生效后还存在原治安拘留处罚决定恢复执行不到位的问题。

从检索到的数据看，公安机关在执法实践中大多并不严格要求被处罚人以申请行政复议或者提起行政诉讼为前提条件。比如在上述提及的刘某林诉宜宾市公安局翠屏区分局一案中，被处罚人只需要提供行政复议申请书的邮寄凭据就可以申请暂缓执行行政拘留。②参见四川省宜宾市翠屏区人民法院行政判决书（2016）川1502 行初73 号。更有甚者，在很多案件中被处罚人只需要说明准备提起复议或诉讼，并不需要提供相关凭证，就可以被准予暂缓执行，相当一部分案件中被处罚人都是申请暂缓执行之后才提起行政复议的。在这种情况下，可能会出现另一种立法者所不愿意看到情况，即1986 年第六届全国人大常委会第15 次会议上关于治安管理处罚条例（修改草案）的说明中提到的如果被处罚人借故申诉无理取闹拖延时日，影响治安拘留处罚的实际执行［10］，前述提及的纪某某因吸毒被处行政拘留的案件就是一个例证。

如前所述，治安拘留暂缓执行制度运行中存在的诸多问题，关键在于还没有打通基层执法的最后一公里，有关配套规定和实施细则还有待于进一步优化。公安行政执法过程中之所以对即时执行青睐有加，很大程度上是由于治安拘留暂缓执行担保不力，被处罚人确实有逃避执法的风险；执法实践中“暂缓执行”适用范围持续扩张的问题，实际上是公安机关基于执法的现实需要对治安拘留暂缓执行制度的一种变通。此外，对于被处罚人没有申请复议或提起诉讼就直接申请暂缓执行的情形，以及暂缓执行之后的恢复执行难的问题，主要还是由于内在衔接机制不够完善、制度运行不顺畅所致。

四、治安拘留暂缓执行制度的优化

如果治安拘留暂缓执行程序能真正发挥实效，不仅能有效遏制行政机关滥用职权，对于当事人权益的保障也将会较听证制度更胜一筹，因为行政复议和行政诉讼对于行政争议的解决要比听证更为彻底，而且暂缓执行既不会影响处罚决定的法律效力，也不会因立即执行而侵犯公民的人身自由，这一制度设计充分体现了社会主义法律保护人民利益的基本立场［11］。然而，治安拘留暂缓执行制度是一项系统性工程，在制度实际运行过程中不仅需要明确的法律规范作为指引，还需要执法者去具体推动，才能把制度优势转化为治理效能。基于此，本文提出以下几点对策：

（一）明确公安机关告知义务，让治安拘留暂缓执行制度在阳光下运行

在司法实践中，原告不服治安拘留处罚决定诉至法院，通常以公安机关未告知其享有申请暂缓执行的权利为由提出行政程序违法的主张。而公安机关则认为，治安管理处罚法规定的是被处罚人不服，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请，但并没有规定公安机关有告知被处罚人的义务。与听证程序不同，暂缓执行的相关法律规定均没有明确强调公安机关的告知义务。换言之，如果公安机关在做出治安拘留处罚决定时没有告知当事人，不服行政处罚可以申请暂缓执行，在程序上仍然会被认为是合法的。

在行政法律关系中，行政相对人权利的背后是行政主体应尽的义务，公安机关有义务在执法的过程中面向社会做好普法工作，这也符合全面落实“谁执法谁普法”责任制的要求。③中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》（中办发〔2017〕31 号）。据统计，大多数治安拘留案件的被处罚者为小学和中学文化水平。①据2015 年泸西县地方整理的当地治安拘留所的数据看，被拘留的236 人中，“文化程度：文盲14 人，小学96 人，中学124 人，大专以上2 人。”参见：泸西县地方志办公室.泸西年鉴 2016［M］.芒市：德宏民族出版社，2016：190.在被处罚人普遍文化层次较低的这种情况下，如果办案民警在做出处罚决定后不向被处罚人提及可申请暂缓执行，被处罚人对相关法律规定知之甚少，那即便是良法也无法实现善治。一旦公安机关做出处罚决定后直接执行，就很可能会客观上损害被处罚人的合法权益，给其带来不可挽回的经济损失和精神创伤等。基于此，本文认为，为了减少诉讼过程中的争议和切实保障公民的人身权益，可以考虑在《行政案件权利义务告知书》中将治安拘留暂缓执行申请权利与陈述、申辩、申请回避等其他法定权利一并明确列举，缓解执法过程中暂缓执行与即时执行的冲突与矛盾。

（二）厘清法律概念，堵塞制度漏洞，适当调整暂缓执行适用范围

现存的治安拘留暂缓执行制度规定中，关于“不致发生社会危险”并非治安管理处罚法创制的法律概念，在刑事案件的取保候审制度中也有这一标准，而且在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第128 条中对于检察院如何审查认定犯罪嫌疑人是否具有社会危险性的五种情形做出了明确列举，并且在第129 条至133 条分别逐一做出了解释。②即“可能实施新的犯罪的”“有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的”“ 可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的”“ 可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的”“企图自杀或者逃跑的。”因此，“不致发生社会危险”并非一个可以主观臆断的概念，为确保公安机关在治安拘留暂缓执行申请审批工作中的公平公正，应结合治安案件本身的特点和公安机关办理行政案件的有关规定，进一步厘清“社会危险性”的具体内涵，压缩自由裁量空间。具体而言，可以在公安机关执法细则中明确一定的标准，在各地公安机关的裁量基准中再进一步细化，并且在对被处罚人做出不予暂缓执行决定时予以解释说明。

关于暂缓执行适用范围持续扩张的问题，应在坚守法律底线的同时逐步推进立法完善。从前述分析来看，公安机关准予被处罚人因病暂缓执行，一定程度上是将“暂缓执行”与拘留所管理中特殊情况下适用的“停止执行”相混淆了，对二者的严格区分和分别适用是依法行政的内在要求。依据《拘留所条例》第19 条、《拘留所实施办法》第19 条第4 项的规定，“生活不能自理”“因病出所治疗，短期内无法治愈的”，拘留所应建议拘留决定机关做出停止执行的决定；一旦拘留决定机关同意停止执行，即使被拘留人后来身体状态恢复，依据《关于行政拘留执行有关问题的意见》第三点的规定，也“不再执行原行政拘留决定。”③这实际上是一个制度的漏洞，有学者提出，对停止执行的适用应有所限制，超过一定期限后不适宜继续执行的，应当完善后续的替代性处罚措施以确保执法公平。参见：秦飞.“建议停止执行拘留”之制度完善研究——以上海地区拘留所的实践为例［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2020，36（1）：113-120.准予暂缓执行之后，如果复议机关或法院最终裁定公安机关的法律适用和事实认定正确，处罚决定仍然应当继续予以执行。只有处罚决定被确认为违法并最终撤销后，才会出现治安拘留处罚终止执行的情形。此外，《刑事诉讼法》第65 条第三项也有规定，“患有严重疾病、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”，可以采取取保候审。相较于与刑事案件，治安案件的社会危害性较小，更应该注重人权的保护。为了避免公安行政执法中的混乱和凸显新时代“以人民为中心”的执法理念，应该通过推动立法完善，拓宽治安管理处罚法中申请暂缓执行的适用范围，可以考虑嵌入与个人信用挂钩的新处罚种类，以有效约束被处罚人，确保暂缓之后的执行不打折扣。

（三）强化担保人和保证金的担保功能，加强与相关法律规定的内在衔接

考虑到治安拘留处罚限制人身自由的特殊性，公安机关收取暂缓执行的保证金应与其侵犯公民人身自由的国家赔偿标准相契合，参照上年度职工日平均工资，与时俱进地进行动态调整更能维持行政权力与公民权利之间的平衡；而且，保证金的具体数额应避免全国一刀切，可以在综合考虑各地经济发展水平等因素的基础上，将此标准进一步细化为按照上一年度被处罚人所在地省市的日平均工资收取保证金。①根据国家统计局公布的数据，2021 年全国城镇非私营单位就业人员的年平均为106837 元，按照有关公式可计算得出工资日平均工资为409.34 元；各地区因经济发展水平不均衡，各地居民收入差异较大，北京和上海两地的平均工资是中部和东北地区各省市的两倍以上。参见：居民收入水平较快增长，生活质量取得显著提高——党的十八大以来经济社会发展成就系列报告之十九［EB/OL］.（2022-10-11） ［2023-3-30］.http://www.stats.gov.cn/zt_18555/zthd/lhfw/2023/fjxsd/202302/t20230227_1918904.html.与此同时，为了督促担保人切实履行担保义务，可以参照保证金的上述标准，将担保人的罚款数额相应地调整为上一年度被处罚人所在地省市的20 日平均工资。②治安拘留最长一般为15 天，但是如果是多项处罚合并执行最长实际上为20 天。目前，治安管理处罚法对于担保人的罚款3000 元，这个金额的设置实际上是按15 天的保证金计算的。

关于治安拘留暂缓执行与行政救济制度的衔接问题，依据治安管理处罚法第107 条的规定，申请暂缓执行必须以正式提出行政复议或行政诉讼为前提，但可不必强调出示行政复议受理或法院立案的回执。对于公安机关的治安拘留处罚，行政复议法和行政诉讼法都明确规定了这一具体行政行为属于受案范围，至于是否真正受理，更多的是出于管辖权或要求补正材料的考虑。此外，对于行政诉讼案件审结后原治安拘留处罚决定应恢复执行但执行不到位的情况，以及被处罚人尚未交纳保证金就直接准予暂缓执行的情况，公安机关应多举措推动行政执法规范化建设，在公安机关的执法细则中明确被处罚人提交保证金回执单的期限要求，同时要求警务督查部门加强对暂缓执行适用情况的监督。

总之，我国治安拘留暂缓执行制度是中国式现代化的一个生动注脚，治安拘留处罚的设置本身并不必然对公民的人身自由权构成实质威胁，大国治理所强调的行政效率和公民合法权益的保障是可以通过完善暂缓执行制度来兼顾的。在现代化的转型过程中，我国这样一个十四亿人口的大国所遇到的机遇和挑战前所未有，中国特色的社会主义法律制度也受到严峻考验。中国式现代化应该在吸纳世界各国文明成果基础上有自己的创新，中国国家治理体系的构建也必须始终从本国国情出发，从本土问题出发，在理论研究成熟之前制度的变革应坚持稳中求进。有鉴于此，我们对治安拘留制度也应该辩证看待，而不是全盘否定地一味强调人身自由的特殊性而照搬西方模式将治安拘留权交给法院，或者将其纳入刑法调整范畴。虽然制度运行过程中还存在一些亟待解决的难题影响实施效果，但在新的时代背景下治安拘留暂缓执行制度完全可以焕发新的生机，有权机关应进一步优化相关的配套规定和实施细则，让制度真正落地生根见实效。