警务现代化背景下的警、辅协同发展

郭 帅，李 楠，张青磊

（新疆政法学院，新疆 图木舒克 843900）

国务院办公厅于2016 年印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第3 条指出：警务辅助人员，是指依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员，主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员。公安机关招聘从事膳食、保洁、保卫等工作的后勤服务人员，社会志愿者以及其他群防群治性质的社会治安辅助力量，不纳入公安机关警务辅助人员管理范围。警务辅助人员 （以下简称辅警）①史全增认为，需要对“警务辅助人员”的简称及其分类予以重新检视，使用“警辅人员”而非“辅警”这一简称，进而将其分为文职警辅人员（或文职人员）和勤务警辅人员（或勤务辅警），以消弭地方立法中的称谓乱象。为做到统一规范并照顾到社会大众对警务辅助人员的普遍认知，如无特殊说明，本文所指“辅警”等同于“警务辅助人员”，既包括文职人员，也包括辅警。参见：史全增.警辅人员管理的地方立法实践检视及其改善［J］.公安学研究，2022，5（1）：46-68.作为与民警有所分工、相互协同的群体性存在，角色上充当着民警与公众之间的减压带和缓冲带，功能上协助警察开展警务活动，结构上与民警组成多元治理共同体。但是，许多地方普遍将辅警视为辅助性力量使用，实际缺少相应的规范化管理措施；社会大众亦将辅警与民警比较看待，应然形象与实然表现的不符或偏差经媒体聚焦、放大，使得辅警面临巨大舆论压力；辅警队伍也因整体素质较低、职业规划不清、执法地位模糊、社会地位边缘、经济待遇较低而队伍凝聚力低、警力流失严重。以上诸多问题影响了辅警作用发挥，减缓了公安队伍正规化建设进程，降低了警务现代化实际成效。中国式警务现代化背景下的公安队伍建设，不仅应重视正式的民警群体，还要关注非正式的辅警群体，更要将二者视为有机整体。本研究尝试从四个方面进行有益探讨。一是梳理解析社会转型过程中辅警队伍建设的现实困境，二是借助社会共生视角和协同治理范式，分析警、辅协同发展的内涵和逻辑，三是探寻警务现代化背景下警、辅协同发展的科学路径；四是强调警、辅协同发展过程中应明晰的职权范围，以便各方合力，共同努力，实现协同发展。

一、当前辅警建设的现实困境

1991 年2 月19 日，中共中央、国务院颁布《关于加强社会治安综合治理的决定》，作出“社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路”的重要指示。同年3 月2 日，全国人大常委会颁布《关于加强社会治安综合治理的决定》，旨在为保障改革开放和社会主义现代化建设创造良好的社会治安环境。随后，全国各地出现了治安员、协管员、巡防员、协警、护村队、护校队等名义的辅警力量，虽然在治安管理方面发挥了一定效能，但因管理混乱也造成了诸多不良社会影响。公安部先后于1993 年5 月发布《关于加强治安联防队伍建设的通知》、2004 年9 月发布《进一步做好公安机关治安员队伍专项清理工作有关问题的通知》等对辅警队伍进行清理整顿，但受诸多因素影响，均未达到预期效果。党的十八大以来，全国各级公安机关在辅警队伍正规化建设方面进行了大量颇具地方特色的有益探索。2015 年，中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将“规范警务辅助人员管理”列为全面深化公安改革的七大主要任务之一。①全面深化公安改革共有七个方面的主要任务：一是健全维护国家安全工作机制，二是创新社会治安治理机制，三是深化公安行政管理改革，四是完善执法权力运行机制，五是完善公安机关管理体制，六是健全人民警察管理制度，七是规范警务辅助人员管理。此后，国务院和公安部又先后印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》）和《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》。自2016 年起，全国各地公安机关针对辅警规范化管理相继出台相应的地方性法规或规范性制度，并结合实际进行了地方性探索。学界也跟踪推进，进行了相应的学术理论探讨。梳理学界研讨情况，可以看出，以2016 年《意见》出台为分界点呈现两种趋势：《意见》出台之前主要围绕辅警的身份地位和角色定位进行探究，《意见》出台以后重点围绕辅警是否应该具有部分执法权和职责权限展开讨论，二者均揭示了当前中国辅警队伍建设的现实困境，包括角色定位模棱两可、队伍管理标准不一、职业认同模糊不清、正当权益得不到有效保障等问题。同时，随着法治中国、法治社会的深入推进，公民的法治意识和法律素养有了大幅提升，但对公民权的理解仅停留在模糊状态，多基于情感角度而非法理角度审视警察权与公民权的关系。当警察（包括辅警）出于公正角度合法、合规、合程序行使警察权，与出于合情角度维护公民权的考量冲突时，警、辅与社会大众之间出现分歧已成必然，进而造成警民关系的紧张。具体分析起来，可以发现，辅警队伍面临的现实困境主要表现在以下几方面：

一是角色定位模棱两可。从身份上看，警察是公务员，属于“编内人员”，辅警不是公务员，属于“编外人员”，二者所享受的工资待遇和优抚政策不同，是人力资源“二元结构”在公安机关的典型表现［1］。辅警“似警”，因为他们穿着与民警类似的服装，协助民警参与执法执勤、服务管理等工作；辅警“非警”，因为不具有人民警察身份导致工作缺乏权威性、执法缺乏支撑性，工作常常不被群众认同、理解、支持［2］。抱着对经济回报和执法权力的渴望，辅警往往将拥有执法权的警察作为靠山和依附，与其结成松散的利益共同体，易诱发狂热者行为、机会主义者行为、保守者行为和观望者行为，并逐渐内化为辅警群体的价值取向，进而异化警察群体的价值取向［3］。

二是队伍管理标准不一。社会希望辅警展现出权威与公正、循法与守纪、廉洁与高效、亲和与热情的应然形象，却对其持有“滥权者”“低素质”“背锅侠”等刻板印象。受管理高成本和流失高风险的影响，公安机关对辅警“重用不重建”，管理不科学、队伍不稳定、执行不严格［4］，经费保障不统一、招录方式不统一、着装配发不统一、教育培训不统一、工资待遇不统一［5］，导致辅警队伍管理存在“执法权”缺失与现实工作“执法性”的矛盾、辅警工作的特殊性质与相关管理体制不健全的矛盾、辅警的职业化需求与现实职业素质偏低的矛盾［6］。辅警离职意向较高，原因在于辅警制度不健全、职业定位不明确、职业前景渺茫［7］。同时，由于长期面临业务能力偏弱、制度约束力不足、自身待遇难以保障等困境，辅警在执行政策过程中容易出现政策走样、违规执法、暴力执法等问题［8］。目前，辅警群体内部简单问题复杂化、低水平模仿复制、应付工作的“痕迹主义”等“内卷化”现象比较突出［9］。

三是职业认同模糊不清。辅警职业认同感是个人因素、家庭因素、组织因素、社会因素等综合作用的结果［10］。作为社会人，辅警在工作中有情感和价值实现的需求，而需求实现有赖于公安机关和正式民警的关心与支持，这能够加深辅警的归属感、自豪感和忠诚度［11］。但是，辅警普遍被视作“编外人员”，其角色日益被边缘化。造成这样的结果，既有现有编制体制不完善所导致的“内外不一”的客观因素，也有辅警自身不具备合格的职业素养的主观因素［12］。为预防辅警职业倦怠，使用单位理应为辅警提供更优厚的薪资待遇、更多的发展培训机会和更完善的心理健康服务［13］。然而，现行的辅警表彰奖励、待遇保障等制度以中央政策为依据、以地方性政策为主导，合法性、权威性不足，呈现明显的区域差异［14］。

四是独立执法阻力较大。关于辅警执法，目前存在多种观点。一种观点认为，辅警执法权不能通过地方行政法规或地方政府规章的方式赋予，因为“辅助”执法行为与执法行为难以区分［15］，且辅警不具备执法主体身份，因此只能辅助警察行使执法权［16］，辅警从事独立性行政协助活动的范围仅限于法律法规赋予普通公民的相关权利，应当禁止其在纯公共性或绝对警察行政领域的相关警务工作中执法［17］。另一种观点认为，“警务辅助”“权力代理”“担保责任”共同构成了我国辅警制度基础理论中的“三位一体”架构［18］，辅警职权范围可以立法设定为独立执行的警务、辅助执行的警务和禁止执行的警务三种类型［19］。实际上，辅警执法成了不公开的常态，严格按照法律规定，完全禁止辅警参与执法并不能从根本上杜绝违法执法行为的发生［20］。现实情况是，在“多元”“参与”“合作”等治理话语体系中，“辅警不是警”转变为“辅警也是警”进而进行执法的可能性与可行性越来越大［21］：一方面，辅警工作多是围绕行政执法活动，如果将辅警职能限制得过窄，势必会降低工作效率；另一方面，对辅警的权能限制过多，其在工作中畏首畏尾，遇到问题就消极等待拥有执法权的民警来处理，实质上违背了设立辅警制度的初衷［22］。

五是暴力袭警不含辅警。司法实践中，执法过程中遭受侵害，若受害人是警察，诉讼、审判机关会以妨害公务罪甚至袭警罪追究当事人的法律责任；若受害人是辅警，则会以殴打他人的违法行为或者故意伤害罪追究当事人法律责任［16］，因为辅警不是人民警察，不能单独成为袭警罪的犯罪对象，只有辅警和人民警察联合执法时，才有可能成为袭警罪的对象［23］，且将辅警解释为人民警察对行为人予以从重处罚有类推解释之嫌，①2020 年1 月，最高法、最高检、公安部印发《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》，进一步明确袭警行为的认定及处罚标准，为依法惩治袭警犯罪提供了指引。刑法修正案（十一）则将袭警行为从妨害公务罪中剥离出来，设立为单独的袭警罪：从行为对象上看，袭警罪的行为对象仅限于依法执行职务的人民警察，而妨害公务罪的行为对象则相对广泛；从行为手段上看，成立袭警罪所要求的行为手段必须具备暴力性，并特别规定对使用枪支、管制刀具或者驾驶机动车撞击等手段从严处罚，而对于未达到暴力程度的行为手段（如威胁等）则构成妨害公务罪。参见：罗猛，毛添萌.袭警罪的构成分析［J］.人民检察，2021（17）：54-56.违背刑法的解释原则，因此对于暴力袭击辅警的行为不应适用从重条款进行处罚［24］。但是，辅警在执法执勤过程中面临着与民警相同的职业风险，不能因为承担工作不同而在待遇保障方面有所差别［25］。鉴于辅警的“准警察”身份，应当根据“内部—外部”行为和“柔性—刚性”措施的不同区分辅警的职权范围，同时在特殊、紧急情况下赋予辅警有限强制力，将履行社会公共管理职责的辅警纳入妨害公务罪的对象范围［26］。

二、警、辅协同发展的三重价值

为科学解释中国急剧转型过程中社会与社会、组织与组织、个人与个人以及社会、组织、个人三者之间的关系，复旦大学胡守钧先生于1998 年借用生物共生论的基本观点提出了社会共生论。社会共生论指出，转型中的社会具有六个基本特征，即人与人之间的关系既有互斥性又有互补性，人人平等是共生的前提，斗争与妥协是共生的方式，法律是共生的度，社会发展是共生关系的改善，共生与竞争是社会共生的基本形式［27］。社会共生关系包括三大要素，即主体（人以及由人构成的组织）、资源（社会主体之间的共生关系以资源为纽带）、约束条件（法律法规是共生关系的各主体都必须遵守的条件）［28］。社会共生关系分为三大基本类型，一是资源交换型，即两主体之间交换资源或多主体之间交换资源所形成的共生关系；二是资源分享型，即两主体之间分享资源或多主体之间分享资源所形成的共生关系；三是资源竞争型，即两主体之间竞争资源或多主体之间竞争资源所形成的共生关系［29］。社会共生论认为，共生包括人与自然、人与人、人与社会、人与自身四个层面的共生，其核心是价值的多元和兼容［30］。黄兴瑞认为，基于信任与合作的协同治理是中国式警务现代化的最优路径，因为相较于技术治理和参与治理，协同治理具有调动主体积极性、提升治理能力、增强互惠性、推进科学决策、形成有效治理结构等五个优点［31］。袁周斌认为，“共建共治共享”格局下的社会治安治理，要系统运用公共权威、协同规则、治理机制及科技支撑等要素，动员各种社会力量共同维护良好社会治安秩序、增进公共利益，并从理念重塑、制度供给、规范完善三个维度全面推进社会治安协同治理法治化［32］。丁水保同样运用协同治理理论，将警务工作分为“内场”和“外场”，但“内场”“外场”是协同治理而非领导与被领导的关系，共同服务警务实战的共建共治共享［33］。

与中国辅警制度相比，英美等国家和中国香港、台湾的辅警制度虽各有不同，却表现出共通的完善性、成熟性：一是建立了明确完备的法律法规，依法明确辅警的职责、权限、义务和责任等事项；二是建立了严格有序、科学高效的管理运行机制；三是建立了比较完整的工资待遇、福利奖励、救济抚恤等保障制度。例如，英国辅警由担负执法责任、享有部分执法权、并在法官面前宣过誓的非专职人员所组成，多数成员有固定职业，辅警只是公益性质的兼职；美国辅警依据地方法律、由热心公益的志愿者组建而成，主要任务是协助警察维护社会治安；法国辅警实行现役制，成员根据警察的品质和体质条件要求从应征入伍的青年中挑选，对于不能胜任工作的辅警按照不适合服兵役的规定处理；中国香港地区的辅警需要经过层层筛选和警务训练，行使正式警察的相应权力，且需要宣誓、评授警衔、着警察制服，但肩章上多一个“A”字；中国台湾地区辅警依据警察机关规定的范围执行或配合警察执行勤务，遇紧急事故、特殊状况可以根据实际情况临机处置。

对比中外辅警队伍建设实践，咨鉴社会共生理论和警务协同治理范式，可以发现，警、辅协同发展，具有以下三重价值。

（一）警、辅协同发展耦合社会转型的时代趋势

改革开放以来，中国社会进入加速转型期，警、辅关系随之发生变化，经历了分离、冲突、共存三个阶段;分离阶段，辅警制度的诞生虽弥补了正式警察职能的空白欠缺，却与警察制度形成了分立或分离状态;冲突阶段，警、辅在职责、职权方面存在交叉，实践中辅警“执法合法性”问题日益突出;共存阶段，社会多元共治为辅警制度和警察制度并存提供了理论基础和制度构建路径，使得辅警规范化建设成为可能［34］。党的十九大报告中提出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大判断。①1956 年党的八大报告指出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”1979年中央召开的理论务虚会上明确指出：“我们的生产力发展水平很低，远远不能满足人民和国家的需要，这就是我们目前时期的主要矛盾。”1981 年党的十一届六中全会对我国社会主要矛盾作出规范表述：“在社会主义改造基本完成以后，我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”之后党的十二大、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大都沿用了这个关于社会主要矛盾的表述。党的十九大关于社会主要矛盾的新表述，是新时代开启全面建设现代化国家新征程的逻辑起点，是对社会主义建设规律认识的新升华。参见：韩保江.新时代我国社会的主要矛盾及其现实意义［EB/OL］.中国共产党新闻网（2017-11-01）［2023-06-10］.http：//theory.people.com.cn/n1/2017/1101/c40531-29619775.html.社会矛盾的变化要求社会治理重点有所改变，而作为社会治理主体之一的公安机关，其内部隐含的警、辅关系也在潜移默化中发生着微妙变化。当前，中国社会进入深度转型期，如郑杭生先生所说的，除了需要关注社会转型的速度、广度之外，更要关注深度、难度和向度。①郑杭生先生在构建社会转型论时提出了一个重要概念——社会转型度，并将其具体区分为速度、广度、深度、难度和向度；认为中国社会的特点和问题正十分集中地从这五个方面表现出来。详见：郑杭生.中国特色社会学理论的探索［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：201-204.如果说警、辅关系分离—冲突—共存三阶段说指出了警、辅关系的速度、广度特征，那么协同发展则指涉两者关系在社会转型中的深度、难度、向度特征。因为，相较于“共存”仅指两者之间的存在状态，协同发展能够更加形象表述两者在社会转型过程中的互嵌互动；警、辅协同发展既是共生逻辑下的一体关系，又在一体前提下寻求协同发展的前景。同时，在社会互构论看来，人与人、人与社会、社会与社会的关系由于“社会生活的公共制导机制”作用，既对极端自利取向进行约束，又对其正当性的自主行为提供保障，从而实现社会内部的公共一致性。②社会生活的公共制导机制，是指社会作为人类的生活共同体，出于维系和支持自身存在的需要而形成的一种重要调节机制。可见，警、辅协同发展将警察和辅警视作同时具有自主行动和公共制导双重属性的统一整体，符合人类认识活动由互识性的自然途径向系统性的制度规范的发展趋势和科学规律。

（二）警、辅协同发展契合多元治理的必然要求

国家和社会是治安治理的两大主体，人类社会的治理结构依据两者在治理过程中的占比和作用，大致经历了“统治型—授权型—管理型—共治型”的发展历程［35］。在单一性社会里，国家权力高度集中，利益诉求集中，社会整合较为容易；在多元社会里，社会分化日益严重，利益诉求多元，社会整合难度较大［36］。当前，中国社会正由单一性社会向多元化社会转型，治理主体由代表国家的政府一元治理主体扩展为包含代表社会的组织团体、民间力量在内的多元治理主体。显而易见的是，总数超400 万的辅警队伍和总数超200 万的警察队伍，共同组成了治安治理的最强力量。但治理主体的多元化不单指治理参与方增多在数量上的显性变化，更多指治理主体之间相互协作突破质量上的隐性变化。那么，要实现社会治安领域的治理体系和治理能力现代化，除了发挥公安机关和警察的主力军作用外，还要充分发挥辅警作为多元治理主体之一的作用。一方面，辅警“似警”的身份特征可以代表政府在社会治安综合治理、市域社会治理和立体化治安防控体系建设中体现“国家在场”；另一方面，辅警“非警”的身份特征又可以在矛盾纠纷调处、法治宣传教育、社情民意收集等环节体现“社会在场”。在社会治理的正式和非正式场域，辅警的加入同时补充丰富了国家主体和社会主体的双重内涵，将国家—社会的关系从二元对立拉向多元协作。虽然全国各地党委、政府和公安机关在提升辅警待遇、强化辅警保障、优化辅警建设等方面作了大量尝试探索，辅警在工资水平、福利待遇、职级晋升、优待抚恤等方面有了大幅度提高。但是，相较于正式民警，辅警在布局规划中一直处于末端，社会大众常将其视为“临时工”，甚至将其当作执法失误的“替罪羊”和“挡箭牌”，辅警群体作为社会治理多元主体之一的重要性需要进一步明确。此外，从社会共生角度分析，警、辅作为社会治理的多元主体之一，各自分别拥有对方不具备的资源禀赋，两者在参与社会治理的过程实现了资源的交换和共享，从而实现目标的一致性。因此，将警、辅视作协同发展的社会治理共同体，最大限度降低因资源占有导致的摩擦冲突，将安定和谐作为平衡二者关系的最大公约数，进而达致社会治理体系和治理能力现代化建设目标，是构建多元治理主体、创建共治型治理格局的必然要求。

（三）警、辅协同发展符合队伍建设的现实需要

社会结构的本质是社会利益分配格局，社会改革的目的是调整各利益主体之间利益关系、优化社会整体利益格局，将利益冲突控制在一定范围和秩序结构之内，以实现社会的公平、公正和高效。从资源分配的角度出发，既要合理分配民警与辅警的资源，也要合理分配党委、政府和公安机关的资源，还要合理分配社会公众、媒体与公安机关的资源。从竞争与妥协的角度出发，既要将辅警队伍视为公安机关的重要组成部分进行统一管理，朝着正规化的方向发展；又要建立相应的辅警管理部门，对其进行专业化、职业化管理。从规则制定的角度出发，既要建立健全上、中、下统一的立法体系，将辅警执法活动置于法治轨道内进行；又要建立健全辅警核心价值观，用队伍规则加以约束。从社会共生的形态来看，警政关系、警民关系、警辅关系和警媒关系，是资源交换、资源分享和资源竞争的交叉复合体；在警、辅关系中，资源分享占主导地位，资源交换和资源竞争作为辅助；警民、警媒关系中，资源竞争占主导地位，资源交换和资源分享作为辅助；在警政关系中，资源交换占主导地位，资源竞争和资源分享作为辅助。社会共生关系既是人与人、组织与组织、社会与社会、国家与国家的关系，又是人与组织、人与社会、人与国家的关系；警、辅关系既包含警察群体与辅警群体的关系，还涵盖警察组织与社会的关系，更不可避免涉及警察与政府的关系。因此，警、辅协同发展，在队伍建设形态上要将警察机构打造成一个集各种资源为一体的共生系统和各资源之间互为因果、互利互惠的共生链条，将警、辅建设成为基于公共价值、具有协同理念、体现人本思想的“一荣俱荣、一损俱损”的警务共同体。①警务共同体发源于浙江湖州市推出的“警务广场”计划，指一个由政府、市场、社会组织、个人以及所有致力于为保障社会安全作出贡献的力量共同参与的团体。

综合以上，可以看出，警务现代化背景下，辅警作为警察的有益补充，以协同发展的方式与警察共同组成了社会治理共同体。党委、政府应进一步规范对公安机关和警力的使用，清晰明确公安机关与其他执法机关的职责范围，有效减轻公安工作压力，形成多元共治的良好局面；公安机关应科学建设包括辅警在内的招录体系、教培体系、管理体系、晋升体系、保障体系、文化体系等；社会大众应站在法治和情感两个角度充分理解警察队伍特别是辅警队伍的积极贡献，不断拉近与警察队伍和辅警队伍的距离；辅警队伍应正视自身存在的短板不足，不断提升自身能力素质，推动公安队伍整体能力素质的提质增效。

三、警、辅协同发展的构建路径

警务现代化是警务改革的时代性要求，不仅仅表现为技术装备的现代化，还应包括人、工作理念和工作机制等多个层面的现代化，其最终目标是实现服务管理人本化、警务执法规范化、警务运作集约化、警务手段科技化、警务工作社会化和队伍管理科学化［37］，是符合新时代发展要求、与现代化强国基本目标和宏大格局相适应相匹配、具有中国特色的公安体制机制及其运行模式和方式方法的总称［38］。警务现代化背景下，公安机关应树立协同发展理念，打造集招录培训、能力提升、文化建设为一体的警务共同体，推动辅警立法、管理、提质等朝着精细化方向发展。

（一）构建警、辅协同发展的警务共同体

亚里士多德最早提出“共同体”概念时是指城邦中的市民共同体，19 世纪中后期将其上升到学术和理论层面［39］。马克思认为，“共同体”是有机的联合或统一，最终价值目标是实现人的自由全面发展［40］；滕尼斯认为，“共同体”是血缘、地缘和精神的纽带连接［41］；涂尔干指出，高度分工、个体自由发展的社会是有机团结的，而基于自然情感、集体人格的共同体是机械团结的［42］。随着现代社会劳动分工的深化，不同利益和价值诉求趋于多元，社会治理的共同体不应回到滕尼斯所认为的基于自然情感连接的共同体，而是追寻马克思和涂尔干所言的基于个体自由与发展、分工合作、有机团结的共同体［43］。

党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，十九届四中全会强调建设社会治理共同体。有机团结强调多元主体、社会分工、相互依赖、相互作用、共识达成，社会治理注重以调和为基础构建涉及公、私部门等多元主体共同参与的持续互动的动态过程。关系逻辑上，国家治理和治理现代化的目标是实现善治，实质是重建和维护社会团结，从而保持社会和个体的活力［44］；只有建立在集体认同的基础之上，多元主体之间的利益和价值才能较好地实现相互妥协、相互增进。简言之，多元主体之间的相互信任是维系善治共识的基础条件，没有多元主体之间的相互信任，社会治理共同体也就无从谈起［45］。因此，应将警、辅作为社会治安治理的共同体成员，根据自身经济、文化、资源、人口等条件，开展独具特色的警务治理，打造两者相互依存、共同发展的警务共同体。

1.建设警、辅统一规范的招录教培共同体

把警、辅视作一个有机整体，理应依托人民警察规范的招录体制、强化辅警的相关机制体制。在辅警的招录标准设置上，主管部门可参照警察招录标准适当降低相关要求，但是并不意味着无限度降低标准，也不意味着将辅警的招录标准与警察的招录标准持平。那么“适当”的标准和依据因何认定？则视区域差别和岗位不同而定。首先，应充分考虑区域经济、政治、文化等因素对辅警招录标准的影响。试想，在艰苦偏远的西部省区，其范围内的高等院校数量以及高层次人才数量在总数上必定远不如中东部地区，公安机关在招录人民警察和辅警时，如果像中东部地区一样制定标准，招录难度不言而喻。那么，根据长期积累下来的民警招录经验和录用标准，在其基础上适当降低学历、户籍等限制因素，不仅民警的招录会比较顺利，而且依据民警招录标准招录而来的辅警能够迅速适应公安工作需要，不至于在“条件”上与民警拉开距离，还会对维系强化警、辅关系具有促进作用。例如，新疆近年来的辅警招录公告要求，在北疆地区要“大学本科及以上学历”，而南疆地区则是“大学专科及以上学历”；《西藏自治区公安机关警务辅助人员管理条例》在学历上也仅要求“具备大专以上文化程度”。实践证明，两地按照以上标准招录的辅警，在维护国家安全、强化治安管理等方面发挥了巨大作用。其次，应综合分析具体岗位，分别确定辅警招录标准要求。例如，涉及技术性、专业性较强的辅警岗位，学历层次可以是本科甚至硕士研究生以上学历，但对年龄和身体素质的要求则不必太多严苛；协助开展治安巡逻、罪犯抓捕、应急处突等任务的辅警岗位，具有专科学历甚至高中以上学历基本能够满足工作需要，但对年龄和身体素质的要求则需要严格把关。另外，在辅警的招录时间安排上，主管部门可将其放置于警察招录考试结束后的1 至2 个月，并建立警察招录落选人员数据库，尝试通过主动联系的方式将此类人员纳入辅警招录范围，此举不仅可以有效提高辅警招录的整体层次，而且可以逐步建立起警、辅一体部署的招录体系。

2.建设警、辅互为师徒的能力提升共同体

师徒传承是公安机关能力提升和知识传输的优良传统，具有传承警察业务技能的显性作用和内化警察文化的隐性功效，可以在警、辅之间搭建起双方能力素质相互促进、警察文化交流交融的有效链接，进而构建能力提升共同体和情感交流共同体。时机选择上，很有必要在新进民警和新进辅警初入队伍时，就以正式的师徒关系确定下来并举行郑重的结对仪式，促成双方利益一致性和行动一致性。关系类型上，通常按照民警带辅警的方式确认，但不排除优秀辅警带民警的情况，适当补充老辅警带新辅警、老民警同时带新民警和新辅警的结对方式，在师徒关系的建设中构建警、辅协同发展的网状格局。素质提升上，主管部门可按照“三个必训”要求，根据“干什么、练什么，缺什么、补什么”的原则，将二者纳入公安教育训练的整体规划进行同时段、同内容、同标准部署。既要设置警、辅普遍适用的政治理论学习、个人形象维护、专业技能提升等内容，提高队伍的整体能力水平，树立队伍的良好形象；也要根据警种不同设置警、辅协同作战模拟训练场景，在训练中固化提升警、辅协同作战的默契度，明晰不同场景的警、辅权责划分，以场景化的训练成果保障实践化的警、辅翕合。监督管理上，为了有效预防正式民警将高位执法权随意下放给辅警，或者辅警为了获取政治利益和经济利益向正式民警提供不合规范的额外辅助，应建立严格的警务督察体系和执法监督体系，并按照“分类管理、归口统一”原则将警、辅的日常监督管理归口至警务督察部门，将警、辅的执法勤务监督归口至法制部门，并将两部门的监督管理情况归口至政工人事部门。关系维系上，明确规定师徒结对的警、辅责任和义务，由政工人事、警务督察和所在部门对双方的日常工作、形象展示等情况进行动态化管理考核，并将此作为职级职务晋升、立功受奖的衡量标准，促成双方利益目标、现实行动的一致性。

3.建设警、辅深度融合的警营文化共同体

健康和谐、积极向上、警辅一体的警营文化是融通警、辅的精神纽带和文化桥梁。辅警之所以职业荣誉感不强、集体归属感弱，归根到底是警察文化内聚力不强所致。警、辅深度融合的文化共同体建设，仅仅依靠感情维系和利益捆绑远远不够，还需要机制制度提供支撑、政策福利提供保障、职业提升提供动力、典型选树提供后劲。公安部层面，应参照《公安机关人民警察表彰奖励条例》研究制定《公安机关警务辅助人员表彰奖励条例》，设立对应表彰奖励类型和标准，将辅警的表彰奖励与正式民警的奖励同部署、同推进、同实施，让辅警在公安机关的表彰奖励中占有一席之地，以此增强辅警的荣誉感、收获感和幸福感。可参照部队文职干部职业保障体系，协调组织、人社、教育等部门，配套符合辅警职业特点、区别于一般劳动合同工作人员的工资福利、伤残补助、因公牺牲的保障体系；对成绩特别突出的因公牺牲的辅警子女，在其报考公安、司法、政法类院校和有关岗位时，参照民警标准给予政策性照顾。省级公安机关层面，应协调组织、人社等部门，探索试行优秀辅警优先招录或定向招录为警察的机制办法并制定具体的招录标准，将真正优秀的辅警吸纳转化为正式人民警察，为辅警职业提升开辟新的通道。地方公安机关层面，对家庭困难的辅警配偶、子女，如符合公益性岗位要求，可通过公安机关内部解决和协调用人单位的方式提供就业岗位；将因公生病、受伤、致残的辅警列入公安机关帮扶救助范畴，协调解决其实际困难。各级公安机关应把政治坚定、遵纪守规、技能精湛的辅警作为公安队伍的典型正面代表进行全方位宣传选树，既提高辅警的职业荣誉感，又提升公众、媒体对辅警队伍的正面认知。

（二）落实警、辅协同发展的精细化举措

近年来，警、辅综合素质有了大幅度提升，战斗力有了大幅度提高。但是，公众对公安机关的整体形象特别是警、辅的态度还没有发生根本性转变，警民、警媒关系中出现的负面案例中依然能够看到公安队伍建设存在的短板不足，原因是缺乏精细化的管理理念和方法措施，导致队伍正规化建设和管理措施浮于表面。为此，公安机关应在根源上推进立法精细化，在过程中强化提质精细化，在结果上实现增效精细化。

1.有序推进精细化立法

2016 年国务院办公厅印发《意见》后，全国各地相继研究出台了地方性法规或者政府性规章文件。省级层面，除少数省（区）没有研究出台本地的《意见》或《条例》外，基本上实现了立法规章制度和法律法规的全覆盖，这种“分散式”的立法方式为结合本地实际开展辅警队伍规范化管理提供了自由度和可能性，具有一定的科学性。但是，《意见》并不是严格意义上的法律法规，辅警立法在国家层面仍然处于空置状态。认真分析现有的规章制度和地方性法规不难发现，其与国办《意见》要么相冲突、要么照抄照搬，基本上不具备可操作性。例如，为了预防辅警因参与执法工作给公安队伍管理带来不必要的麻烦，有些地方公安机关搞“一刀切”，要求辅警只能从事一些简单机械的辅助性勤务活动，这从根本上违背了《意见》出台的初衷，也不符合治理多元化的要求。目前，《中华人民共和国人民警察法》（修订草案）已经列入全国人大常委会法律审定程序，相信不久的将来就能颁发实施新的《人民警察法》。待《人民警察法》出台后，公安部层面和全国的公安立法专家可依据《人民警察法》研究讨论例如《中华人民共和国警务辅助人员法》的全国性法律法规。省一级可依据各自的立法权限，根据《警务辅助人员法》研究制定符合具体实际的《实施办法》或《实施细则》；市（地、州、盟）、县（区）一级根据实际细化上级政策的具体措施，确保将法律法规和规章性文件的要求逐一落实到位即可。在全国性法律法规未出台的情况下，各地可以进行各种大胆有益的尝试探索，为全国人大及常务委员会和公安部提供丰富的地方经验。

2.有力实施精细化提质

不同于民警的招录必须由省级公安机关商讨组织人事部门共同招录，辅警在招录上具有相当大的地方自主性，对学历、素质等要求规格不一。此外，不同于民警的规范化管理由政工部门统一协调、各警种具体负责的管理体制，辅警在管理上还没有成立专门的管理机构。有学者建议在省级公安机关设立辅警管理局，在地市、县区公安机关设立对应的辅警管理部门，此举虽然可以解决辅警管理部门设置的问题，但仍然不能从根本上解决警、辅二元对立的矛盾。辅警管理之所以五花八门、形形色色，主要原因是在国家层面即公安部未设立专门的辅警管理部门，导致下级公安机关没有主心骨，管理工作步履维艰。目前，中国各级公安机关实行“统一领导、分层管理、条块结合、以块为主”的管理体制。事实证明，这是一条适合中国国情、符合中国公安队伍建设的科学体制，辅警队伍亦可采用“双重领导”的管理体制。一方面，坚持上级公安机关的领导可以为辅警队伍建设提供强有力的工作指引和方向指导，确保辅警队伍始终朝着法治化、正规化、职业化的方向发展。另一方面，坚持同级党委、政府的领导可以为辅警发展提供强有力的组织保障、资金保障和后勤保障，推动辅警队伍建设朝着科学化、长效化的方向不断深入。政工部门作为公安民警的日常管理部门，已经建立发展了一整套行之有效的管理模式和管理方法，包括招录、考核、警衔、优抚等。因此，可以尝试通过在政工部门内部设立辅警管理机构，将公安机关行之有效的民警管理模式推广应用于辅警队伍。这既是体现警、辅和谐共存的有效措施，也符合“大部门大警种”的建设思路。正如民警的警衔、层级、优抚等均有明确的审批权限和明确标准，辅警的警衔、层级、优抚也应由公安部政治部研究制定相应的办法、条令，为辅警队伍正规化建设提供强有力的组织保障。

3.有效实现精细化增效

辅警是为了解决“警力无增长”的困境，顺应社会治安立体化防控建设的需要而产生的。虽然辅警在维护社会安全稳定、调节社会关系等方面发挥了一定作用，但“警力无增长”的问题始终没有解决，并且随着辅警队伍的不断壮大，队伍基数大、管理难度大的问题愈加明显。理想的状态是，民警和辅警个个素质过硬、各司其职，问题也就迎刃而解，可现实却是队伍的整体素质还没有完全达到“四个铁一般”的队伍建设标准。从协同发展的角度出发，作为公安队伍的重要组成部门，辅警队伍整体素质和能力水平不高，从某种程度上反映出民警队伍的整体素质和能力水平也有待提高。试想，某地民警队伍整体素质过硬，那么在招录、培训、管理辅警时就会根据民警的招录、培训、管理模式制定标准，辅警队伍的整体素质自然会水涨船高。简言之，民警队伍素质与辅警队伍素质是一种正相关关系。因此，想从根本上解决警、辅队伍素质问题，有效提升公安队伍的整体水平，需要继续坚持内涵式发展道路，牢固树立质量建警的观念，从数量管理向结构管理转变，从静态管理向动态管理转变，从经验管理向制度管理转变［46］。创新管理制度，挖掘队伍潜力，实行优化组合，科学配置资源，激发队伍活力，实现“无增长改善”的良好效果［47］。

需要说明的是，警队内涵式发展并不是全盘否定之前行之有效的传统方法，也不是生硬地将警、辅当作一个机械的组合进行捆绑式管理，更不是为了挖掘内部力量而不考虑外部社会环境变化而固定警、辅配置比例，而是要将警、辅作为一个有机整体进行统筹规划，并针对各自职业特点研究制定符合社会需要、顺应治安防控要求、契合公安工作发展的具有地方特点和长远愿景的制度化、结构化、动态化的队伍发展模式。例如，东西部地区由于经济社会文化等因素的影响，公安工作的重点方向有所不同，公安队伍的整体素质有所差距，警、辅之间的配置比有所不同。那么，在规划各自的队伍素质提升方面就要有所侧重。调研中发现，西部地区特别是艰苦偏远地区的民警和辅警具有耐得住寂寞、特别能吃苦、特别能奉献的精神特质，东部地区特别是沿海经济发达地区的民警和辅警具有比较超前的科技应用、问题发现和应急处置能力。因此，针对中东西部地区的警、辅素质提升也应各有侧重，从而实现警、辅能力提升的本地化、特色化。西部偏远地区公安机关的主要领导要摆脱因经济因素而衍生的“警务落后论”思想，树立“弱+弱≠弱”和“1+1〉2”的发展理念，强化与周边省区的警务合作，发掘固定并有效传承具有边疆特点、符合边疆实际的，诸如卡点值守、边界巡控、政治保卫、情报搜集等方面的知识体系和能力优势，并在科学规划的基础上向中东部地区学习有关科技信息化、情指行一体化、大部门大警种等警务现代化的理念和方法。

四、警、辅协同发展的职权划分

学界和实务部门围绕辅警是否具有独立执法权以及在何种情况下拥有何种执法权展开激烈讨论，大致分为三类：第一类基于法律保留和行政任务私人化，将其分为绝对警察任务和相对警察任务［48］；第二类基于公共性强弱，将其分为弱公共性警察行政领域的独立性行政协助行为、半公共性或相对警察行政领域的次独立性行政协助行为、半公共性或相对警察行政领域的从属性行政协助行为、纯公共性绝对警察行政领域的禁止性执法行为［49］；第三类基于辅警职权范围，将其分为独立从事的警务、辅助执行的警务和不得执行的警务［50］。《中华人民共和国人民警察法》赋予警察治安行政管理权、刑事司法权、武器警械使用权和紧急状态处置权，但警察权与公民、国家法治程度呈现显著的负相关关系。警察权越大，公民权被侵夺的可能性就越大；法治程度越高的国家，警察权越小［51］。所以从权力配置的角度分析，大众、媒体对公安队伍的负面态度源自警察权与公民权之间的较量。虽然从法理的角度看辅警并不具备警察权，但刻板印象下的“捆绑标签”已经将辅警视为警察不可分割的一部分，且认为辅警之所以出现行为越轨或者侵夺公民权的现象，皆因警察权力扩张所致。因此，在公安改革过程中既要根据合法性原则从外部关系上将警、辅视为警察权的共同持有者与公民权划清界限，又要根据现实性原则从内部关系上划分警、辅之间的职权，还要根据规范性原则明晰警政职权的划分。质言之，警、辅协同发展理念下的辅警队伍规范化建设的核心原则是科学、得当、明确划分警察权与公民权、警察职权与辅警职权、公安机关与其他行政执法机关的职权范围。

（一）警察权与公民权的划分应体现合法性

警察权行使遵循“法无授权不可为”，公民权行使遵循“法无禁止皆可为”，这是划分警察权与公民权的法定原则。辩证地看，警与民的关系是既彼此对立又相互统一的关系。对立性表现为，警察权是公民权让渡的结果，代表公权的警察权一定程度上会对代表私权的公民权造成挤压甚至伤害；统一性则体现为，设置警察权的初衷是为了更好保障公民权，且警察权作为公权能够形成，是建立在公民权作为私权自愿让渡的基础之上。因此，在科学划分警察权与公民权时，既要充分尊重和保障公民在自由、财产等方面的权力，又要赋予警察在维护政治安全、社会治安稳定等方面的权力，还要科学预防、有效防止、及时中断因执法不公正、不公开、不规范等情形造成对公民权的侵犯。那么，在研究制定新的《人民警察法》过程中，应按照“权责对等”原则以列举方式对警察可以行使的权力进行清晰明确界定，并将公安工作状态作为划分警察权和公民权的基本标准。

公安工作状态分为常态、非常态和模糊状态。常态指警察（包括辅警）根据法律赋予的权力和指定的职责，从事的关于社会治安管理的一般性工作状态，如户籍管理、流动人员登记、车辆检查等；非常态指警察（包括辅警）根据法律赋予的权力和指定的职责，针对诸如暴动、暴恐、非法游行示威等重大突发事件采取的一系列非常规的措施，此时公安机关和社会面都保持高度戒备状态；模糊状态是警察（包括辅警）针对某一特定事件或政治任务，为了达成工作目标而利用法律赋予的权力对社会大众习以为常的行为采取约束或强制措施，进而引起社会大众不满情绪的一种状态。通常情况下，社会大众对警察（包括辅警）在常态下和非常态下行使警察权持正向肯定态度，但对其在模糊状态下采取的措施持反面否定态度。例如，2008 年“3.14”事件和2009 年“7.5”事件发生后，新疆、西藏两地公安机关为强化隐患排查增设了大量的检查站和执勤卡点，查控手段、力量、密度和频次呈几何式增长，得到了社会大众的广泛支持，两地政治环境和社会治安逐渐转好。

基于上，评价社会治安综合治理成效时需要衡量公安工作状态的比例。工作常态化的比例越高，社会治安状况越好；非常态特别是模糊状态的比例越高，社会治安状况越差。当前，全国各级公安机关正沿着中国式现代化的道路建设更高水平的平安中国、法治中国，常态化工作在公安工作中的比例应该越来越高，因为那样才意味着机制制度的健全完善、人员素质的提升和能力水平的强化。如果公安机关长期在模糊状态和非常态状况下采取非常规的工作措施，则说明风险预估、应急处突、善后处置的机制制度、力量配备和能力素质不尽人意。除了需要在法律法规层面进一步明确警察权和公民权的范围外，还需要对公安机关现有的勤务等级进行严格规定并出台具体的操作标准。因此，全局性的工作由公安部情报指挥中心确定勤务等级，局部性工作由省级公安机关的情报指挥部门确定勤务等级，地方性工作由市（地、州、盟）、县（区）级公安机关在科学研判的基础上报上级公安机关审批确定。勤务等级一旦确定，如无重大突发情况发生，应按照既定的措施开展具体工作，不得随意提高或者降低工作要求。从社会公众的情感角度出发，这样的做法也利于公民保持行动的连贯性和一致性，对政治安全和社会稳定具有较大的促进作用。

（二）警察职权与辅警职权的划分应体现现实性

有研究认为，对警察职权和辅警职权的区分应根据与公民权的亲疏程度而定，并据此提出了高权警察权和低权警察权，进而认为高权警察权属于正式人民警察、不能由辅警单独执行，低权警察权可以由辅警协助执行或单独执行。然而，对警察职权和辅警职权的区分并不能以工作的重要程度作为标准，因为公安工作并无主次轻重之分，只是警、辅任务分工不同而已；警察涉及的任务和责任中，想要区分具体哪些与公民权亲、哪些与公民权疏，似乎并没有具体的标准和方法。科学的做法是，依据工作涉密程度、警种岗位要求甚至地域不同视情而定。

第一，依据保密管理规定，公安机关通常不允许辅警从事涉密岗位，但公安工作的涉密范围非常广泛，既包括涉及政治安全的国家秘密，又包括涉及执法勤务的警务秘密，还包括涉及日常事务的工作秘密。如果以数量区分警种部门和具体工作，似乎没有一个警种部门甚至没有一项工作不涉及以上三项内容。在确保辅警不接触核心秘密的前提下，通过对其强化教育培训、日常监督，让政治立场坚定、保密意识较强、保密纪律严明的辅警知晓、参与、执行涉密警务勤务，已成为多数公安机关的日常操作。例如，在边疆民族地区特别是对敌斗争形势严峻的边境地区，辅警很多时候需要承担情报信息的搜集、研判和传输工作，这里就涉及国家工作秘密的范畴，单纯从保密准入的角度将辅警割裂在“秘密之外”，无形中也是将其弃置在了公安工作和公安队伍以外，不符合警、辅协同发展的发展理念。

第二，公安机关警种较多、任务繁杂，想要从众多的警察职权中清晰确定哪些属于正式警察的职权范围、哪些属于辅警的职权范围，实属不易。同样的辅警身份，其在交警、治安、刑侦的任务各不相同，在东部、中部和西部地区的任务会有所区别，在不同场景、面对不同情形作出的反应千差万别。因此，上层制度设计想要在短时间内参照警察权责对辅警权责做出全国统一的界定规范，难度可想而知。一种理想型的辅警赋权方式可供参考，即省级公安机关对辅警权责作出原则性规定后，市（地、州、盟）级公安机关应在全面调查、深入研究的基础上，进一步细化明确本辖区范围内不同岗位辅警的权责具体事项，按照“公安机关提出申请——当地法治建设主管部门审核——权力机关合法性审查——上级公安机关备案——社会和媒体公示——同级及下级公安机关遵照执行”的程序，做到合宪、合法、合规、合情。这不仅是对党委政府、公众媒体关切的正面回应，也是保障辅警大胆工作的有力措施。但是，公安机关不能通过此途径随意扩大辅警的权责范围，原则上百分之八十左右的工作任务应由民警独立完成，剩余百分之二十左右的工作任务由辅警单独完成或协助民警完成，不能因任务繁重就将本属于正式民警的职责划分给辅警，不仅会造成警、辅之间的矛盾对立，还会造成公安工作的本末倒置。

第三，民警在重大紧急突发状态下的临机处置权同样适用于辅警，这里的重大紧急突发状态指严重危害国家安全、严重危害人民群众生命财产安全、严重危害社会治安秩序等状态以及如不及时采取措施可能造成更加严重后果的情形。设想，辅警A 在协助民警B 开展治安盘问过程中，歹徒C 持枪驾车闯卡时将民警B 击中并撞翻在地，此时的辅警A 如果按照所谓的“辅助性”规定，经过复杂的请示报告程序后，歹徒C 早已逃之夭夭。根据现实需要，此时的辅警A 完全可以根据法律赋予人民警察的职权，采取相应的措施开展追捕工作，并将具体情况报告给有关部门，请求增员。在增员力量没有抵达之前，如果辅警A 能够利用武器将歹徒C 制服甚至击毙，其行为应该受到法律保护。这种保护不仅仅是对其作为普通公民见义勇为行为的充分肯定，更是其代表警察机构行使高权警察权的具体表现。警、辅作为警务共同体的共同组成部分和从事警务工作的有机整体，在辅警能够坚守政治底线、遵守职业规范、严格工作程序的前提下，即使其行为产生了预料之外的后果，其责任应该按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则由公安机关承担。

（三）行政部门之间职权的划分应体现规范性

一方面，“条块结合、以块为主”的管理体制赋予地方党委、政府对公安工作具有较大的主导权，既能部署属于公安业务范畴内的各项任务，也能以“服务中心工作”为由安排不属于警察职权范围之内的非警务活动。另一方面，鉴于警察权的强制性特征，党委、政府在遇到棘手问题时，将原本属于其他行政执法部门的任务职责交由公安机关承担。第三方面，公安工作与人民群众的生产生活息息相关，社会大众在追求公平正义时首先想到的是公安机关和人民警察，这个在一定程度上能够说明警民关系正在逐渐改善，但也反映出社会大众对公安机关和人民警察职责了解还不够清晰，“有事找警察”“有事拨打110”等最初为了拉近警民距离的承诺成为当下公安工作的负累。鉴于此，有必要明晰“条块结合、以块为主”管理体制的要求，厘清公安机关和其他具有执法权的行政机关之间的界限，廓清社会大众对公安执法权的知晓范围和了解程度。对党委政府而言，应摆脱以“行政命令”取代“法定权责”，在研究制定涉及公安工作的政策时充分征求属地公安机关和上级公安机关的意见建议，细致研究公安部、省级公安机关出台印发的规章制度和操作流程，按照“权责清单”安排部署公安机关的任务职责，根据法定程序和规章制度要求部署公安工作。对其他行政执法机关而言，应根据职责分工划分各自的主责主业以及与公安机关共同承担的任务职责，确需公安机关配合开展工作时，既需要双方上级机构的协同性文件作为指导，又需要当地党委、政府划定双方的具体职责，避免推诿扯皮。对公安机关而言，可借助各类宣传平台和渠道，向社会大众讲明公安机关的职责范围和警察权的限制要求，增强其对公安工作和警察权的准确理解，最大限度争取对公安工作的支持和对警察（包括辅警）队伍的拥护。对人大、纪委监委、依法治地委员会等监督部门而言，应将党委、政府的决策性政策、公安机关和其他行政执法部门的执行活动，依法纳入法治政府建设的监督范围，及时提醒并终止不合法、不合规、不合理的权责分配行为，为公安机关依法开展业务工作提供良好的监督保障。

总之，警务现代化背景下的辅警队伍建设尤其要关注制度建设的重要性。首先，公安机关是执法机关，必须保障辅警的知情权、接受培训权、安全保障权、待遇保障权，建立起稳定可持续的辅警职业保障体系［52］。应从管理规范化、考核灵活化、技能专业化、工作透明化四个方面入手［53］，建设一支自上而下的辅警管理部门，专门从事辅警队伍的招录、培训、教育、管理［25］103。应在制度化层面推动实现有序化、标准化、可控化，在规范化层面着力实现成文化、体系化、确定化，在法治化层面全面实现法定化、程序化、责任化［54］。就辅警教育制度化而言，应运用业已成熟的公安教育训练资源加强对辅警的教育培训，最大限度地突出公安培训机构的实战功能［55］。同时，鉴于管理良好的心理契约对个体的职业认同感提升具有的积极作用，应该有针对性地按照辅警个体对自身的认知以及发展过程，匹配相应的心理契约管理［56］。自我尊重是实现辅警尊重式管理的根本前提，民警尊重是实现辅警尊重式管理的决定基础，公众尊重和媒体尊重是实现辅警尊重式管理的有力保障［57］。党委、政府、社会大众和公安机关应以尊重为起点，认可辅警非正式组织存在的合理性；以理解为基础，准确认识辅警的形成原因；以发展为方向，促进辅警自我价值的实现；以满足为归宿，提升经济人与社会人的统一［58］；以平等对待、合理利用为途径，引导其协同工作、解决问题、达成目标，做到共享荣辱、共担责任［59］；以过程公平、程序公平、分配公平、结果公平为目标，保障辅警的基本权益［60］。简言之，公安机关应将辅警的教育培训、绩效考核、文化建设等纳入队伍建设的整体部署规划，建立起与警察分工不同、但骨肉相连的亲密战友关系，培育起与警察核心价值观趋同的辅警核心价值文化［61］。