基于胜任力模型的应急管理干部能力提升路径研究*

江一平,王维琳,夏 阳

(苏州科技大学 继续教育学院,江苏 苏州 215011)

2019年11月,习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时强调,应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。[1]随着经济社会的发展,各类灾害和事故表现出不确定性大、突发性强、起因复杂、危害强度大、覆盖范围广等特点,这对应急管理干部的能力和素质提出了更高的要求。SARS事件、“5·12”汶川大地震、“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故以及近年的新冠肺炎疫情等都在考验领导干部应对突发事件的能力。因此,应急管理干部能力的提升在新时代显得尤为重要。笔者以应急管理干部为研究对象,依托应急管理系统监管干部培训数据,基于胜任力模型分析应急管理干部能力素质特征,并提出应急管理干部能力提升路径,以期为打造高素质专业化应急管理干部队伍、推进我国应急管理体系和能力现代化提供参考。

一、应急管理干部能力和胜任力模型研究现状

(一)应急管理干部能力研究现状

国外对于提高领导干部应对灾害和事故能力的研究始于20世纪60年代,涉及政治学、管理学、社会学、经济学多个领域。[2]80年代以后,研究方向从单一学科发展为多学科交叉,研究领域更加全面、立体、综合,研究内容从危机管理发展到突发事件管理,研究方法从理论研究发展到定量分析研究。

国内的相关研究在2003年以前主要侧重于自然灾害的应急管理;SARS事件之后,开始重视对突发事件的应急管理研究;2008年以后,应急管理研究进一步深入,并从多个角度对如何提升领导干部应对突发事件的能力进行思考与总结。目前,我国的应急管理研究已取得一定成果。例如,谢晓峰认为,提升新时代领导干部应对突发事件的能力,应该以人为中心,把握好新时代突发事件新特征、分析领导干部能力短板、打造有效平台载体三个着力点,精准发力[3];邹贵亮指出,应急管理干部要立足应急管理新形势,进一步提高站位、科学谋划、狠抓落实,切实让担当成为应急管理干部的鲜明品格[4];王罡等指出,高素质专业化的应急管理干部队伍是履行应急管理职责使命的中坚力量和决定因素[5]。

(二)胜任力模型研究现状

“胜任力”这个概念最早由美国心理学家戴维·麦克利兰(David C. McClelland)于1973年提出。目前,学界对胜任力的界定大致分为特征观、行为观、综合观三类[6],其中特征观的被引率最高。例如,莱尔·史班瑟(Lyle M. Spencer)等认为,胜任力是“根据一项工作或一定条件下的参照标准,与有效或出色的工作绩效具有因果关系的个体潜在特征,并划分为五个层面:知识、技能、自我概念、特质和动机”[7]。

我国对胜任力模型的研究起步于20世纪90年代,在企业人事管理方面应用较为广泛,对于领导干部能力方面的研究集中在人员的选拔、任用、考核、晋升等方面。例如,吴祖新等以大连海事大学为例,对航海类“双师型”教师胜任力进行研究,从个人素质、知识和能力三个维度建构胜任力模型,分析及评价航海类教师胜任力,为加强航海类教师培养提供指导[8];宋丽红等通过构建包含服务动机、成就动机、管理认知、个人素养、个人能力、管理能力等因素的领导干部胜任特征模型,制订地方政府职能部门领导干部绩效考评指标体系,并进行个案试点,取得了较好的成效[9];徐俊秀等采用层次分析法计算模型指标权重,构建基层党政干部胜任力模型,并逐步建立科学合理的评价标准,为卫生领域基层党政管理者的选拔、考核等提供参考[10]。目前,对胜任力模型的研究也多应用于人事管理,少有应用于培训设计方面。基于此,笔者通过构建胜任力冰山模型探讨应急管理领导干部能力提升策略。

二、应急管理干部胜任力模型的构建

胜任力用于区分卓越成就者与普通者,是匹配特定的工作岗位和工作情境的深层次特征,是可测量、可观察的对知识、技能、动机等能力运用的综合才能,胜任力随着年龄、职业层级和环境而动态变化。[11]自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件种类多、涉及面广、风险源复杂。应急管理就是对这些突发事件进行预防、处置和恢复的行为过程。研究应急管理干部胜任力,首先要考虑我国突发事件的种类和性质。突发事件有突发性、危害性、紧迫性、关联性和不确定性等特点,可按照一级特大、二级重大、三级较大和四级一般的要求分级落实责任和处置。应急管理干部胜任力应包含党政领导干部“共性”和应急管理系统干部“个性”两个方面。

(一)应急管理干部胜任力冰山模型

应急管理干部胜任力冰山模型可以从三个维度来构建:一是表象(知识)层基准型能力,是指应急管理相关知识的储备,既有气候、地质、疾病等基本科学知识,也有媒体、法律、政治理论等管理知识,还有应急管理领域各项专业知识;二是中间(行动)层核心能力,是指应急管理的技能,包括防范预警、危机决策、沟通协调和应急救援能力等;三是潜在(特质)层鉴别型能力,是指应急管理的动机,它是应急管理行动的出发点和潜在支撑因素,包括政治理念、决策动机和政治站位等(见图1)。

图1 应急管理干部胜任力冰山模型

1.基准型能力

应急管理干部基准型能力处于冰山模型表层的最顶端,易于观察,具有显性特征,它不仅指一般党政干部需要具备的通识型知识结构体系,还指作为应急管理干部需要掌握的专业型知识。通识型知识包括人文、自然、社会、科学、管理等方面,是党政干部履职的基本依托,是判断、决策和执行的依据。掌握广泛、扎实的基本知识,有助于党政干部综合研判各方得失,预判事物发展的规律,制定工作目标,做出正确决策,并在执行过程中根据反馈的情况和效果及时调整和纠正偏差,以达到预期的效果。专业知识是指对突发事件的风险预测、风险点的排查、危害性的预判以及应急处理中的处置和舆情应对等专业领域知识,包括相关法律、法规、政策等。应急管理干部所储备的知识体系,是支撑其应急管理决策、防灾救灾实施和灾后管理的基准型能力,能使相应的方案、方式、方法更加科学,符合事物本身的发展规律,实施起来能产生更好的效果,经得住实践的检验。

2.核心能力

应急管理干部核心能力处于冰山模型的中间层,有的易于测量和观测,有的具有隐性特征,体现了应急管理干部的应急治理和处突能力,关系到应对突发事件时的反应和处置的速度,也决定了保障人民群众生命和财产安全的力度,主要涉及防范预警、危机决策、信息沟通、统筹协调和应急救援等能力。防范预警能力是指通过各渠道收集的初始、杂乱、无序和独立的突发事件信息能预判可能发生的情况,及时察觉潜在风险、提前预防风险。它是依托个体所具有的知识体系对信息的一种综合处理能力,体现了理论和实践的有效结合。危机决策能力是指在应对突发事件时快速而科学的决断力,由决策者的知识储备、角色定位、心理素质和研判能力等因素决定。正确的决策能及时有效地控制突发事件进一步恶化的态势。信息沟通能力是指通过技术手段和既定的程序收集相关信息,并进行汇总、整理、加工、分析和总结,最终把结果完整、准确、及时地传递出去。它是决策和行动的辅助和支撑因素。统筹协调能力是指在应急处突过程中能对相关资源进行科学、高效配置,在最短的时间内统筹协调信息和人财物等资源。统筹协调是一个多主体共同参与、多级多部门协调治理、上传下达综合协作的过程,既要执行上级决策部署,又要统筹下级执行情况。有效的统筹协调能降低治理成本,提升治理效能。应急救援能力是指在安全事故和自然灾害中抢救生命财产的现场救援能力,包括应急指挥、现场搜救、急救等应急处置实战能力。它是在统一指挥下开展一系列救援救助工作的能力,是对减少事故、灾害损失以及二次伤害最直接的保障。

3.鉴别型能力

相对于知识和技能而言,鉴别型能力在冰山模型中处于水面之下,不易被观察和测量,属于隐性能力,是应急管理的动机和潜在支撑因素,主要包括政治理念、决策动机和责任意识等。政治理念是应急管理干部必备的基本素质,坚定的政治立场对于应急管理干部来说尤为重要,突发事件情况复杂,稍有不慎影响深远。作为应急处置和处突一线的应急管理干部,要坚决与党中央保持一致,时刻保持清醒的头脑,具有敏锐的洞察力和判断力,及时掌握事件发展的方向和动态,科学决策,妥善处置。决策动机是开展应急处置的出发点。应急管理干部应该以大局为重,坚定保护人民群众的切身利益,使群众的生命和财产损失降到最低。责任意识是应急管理干部勇于担当、一往无前的强大精神动力,要贯穿于应急处突工作的始终,做到守土有责、守土负责、守土尽责。

(二)应急管理干部胜任力冰山模型三个维度的关系

应急管理干部胜任力冰山模型三个维度分别是可见的“水上部分”、水面上下相邻的“融合部分”、看不见的“水下部分”,三者紧密关联、相互依存,共同决定了应急管理干部的胜任力特征。“水上部分”易于识别,也比较容易改变和发展;“融合部分”处于水面上下交织部位,有的很容易识别,有的具有一定隐藏性,随着水面的波动“若隐若现”;而“水下部分”具有潜在隐藏性。三个层级存在递进关系,层级越低的因素在决定个体行为表现方面起着越稳定的作用。

三、应急管理干部胜任力现状及困境分析

应急管理干部位于应急治理责任链的核心位置,既要面临突发事件的连锁反应,也要面对突发事件带来的政治、经济、社会等领域的叠加危机和多重风险。在应急管理大考之下,应急管理干部所展现的救援处突能力尤为重要,平时不易觉察的认知不足、知识不够、意识欠缺、站位不高、动机偏离等问题也容易显现。

(一)风险意识不强,应急管理知识储备不足

应急管理知识的储备状况决定着应急管理干部的风险防范、救援决策、应急处突等环节。近年来,新冠肺炎疫情、安全事故等重大突发事件的应急管理暴露出应急管理干部知识体系的不完备、基准型能力不足等问题。

一是知识储备不足导致危机预警、风险防范意识不强。应急管理是社会治理体系的重要环节,因此应急管理干部应具有很强的危机预警和风险防范意识,能够准确研判、预测危机和风险发展的可能性,防患于未然,或是把危机消灭在萌芽状态。实践中,部分应急管理干部缺乏敏锐的风险意识,危机预警和风险防范能力不足,导致重大危害事故时有发生。例如,2021年新冠肺炎疫情防控期间,部分应急管理干部缺乏应对风险的能力和水平,“《法治日报》记者统计发现,自7月20日南京禄口机场筛查出9例德尔塔病毒感染者以来,截至8月10日,多地总计有40余名公职人员因疫情防控不力被纪委监委通报问责”[12]。新时代,应急管理干部要充分认识到风险可能存在各个领域,不仅有政治、经济、文化、国防等传统安全,还有生态、生物等重要安全风险源。随着经济活动的多样化发展,网络环境和人们生产生活中的安全风险也不容忽视。

二是知识结构单一,应急管理专业知识严重不足。应急管理是一个综合性的管理领域,不同层级政府部门、不同条线业务领域的应急管理干部职责各不相同,需要不同的专业知识储备。现今的生产领域涉及厂矿工贸、危化品等不同类型,应急管理干部需要从专业角度进行指导和监督,不但要具备宏观的风险治理常识,还要具备微观的专业领域知识,专业化风险知识储备不足会引发直接或者次生风险。2021年4月21日,绥化安达市黑龙江凯伦达科技有限公司在三车间制气工段制气釜停工检修过程中发生中毒窒息事故,造成4人死亡、9人中毒受伤。[13]该事件中,管理者缺少相关领域的专业知识和风险意识,在救援过程中,部分施救人员在没有防护措施的情况下多次向釜内探身呼喊、拖拽,导致一系列次生危害发生。

(二)应急处置乏力,应急管理实践能力欠缺

在突发事件发生后,根据储备的知识和掌握的信息进行科学决策,快速反应、有效处置,积极应对危机、化解风险、开展救援,是突发事件应急处置和治理的末端环节,也是应急管理干部核心能力的重要体现。然而,部分应急管理干部在面对突发事件时会出现专业素养较低、核心能力不彰显的情况。

一是沟通、协调不到位,缺乏快速反应能力。在突发事件处理处置中,应急管理干部的沟通和协调至关重要。面对突发事件,应急管理干部要全面掌握相关事件的信息,尤其要快速到达现场掌握一手资料,以便科学决策、快速反应。但在实践中,信息沟通不畅常常导致应急管理干部在关键时刻不知道从何入手,应对突发事件时各自为政、手忙脚乱,应急响应效率低下,不能及时采取科学有效的应对措施。2008年贵州瓮安“6·28”事件“经历了‘7天—7小时’的演进过程,由一起非正常死亡事件酿成新中国成立以来罕见的打砸抢烧县委、县政府、县公安局的恶性事件”,在其“黄金处置期”间,应急管理干部在拖延、等待中失去处置先机,最终导致事态升级失控。[14]瓮安“6·28”事件之所以升级恶化,是因为当地在研判力、决策力、组织力、控制力、沟通力方面均存在不足。

二是应急处置能力薄弱,实战能力有待提高。应急处置和救援是发生突发事件后的关键举措,关系着如何将人民的生命和财产损失降到最低。应急管理干部是应急处置救援的指挥官,需要具备有效的科学决策思维和能力、强有力的执行力,也需要相关的专业知识和科学技术作为支撑,才能避免出现应急决策和治理失效、人治痕迹明显、随意性大等问题,降低产生二次伤害和次生灾害的概率。2021年1月14日,河南顺达新能源科技有限公司发生一起窒息事故,造成4人死亡、3人受伤,直接经济损失1 010万元。[15]造成事故的直接原因除了作业人员违章操作,还包括未按照现场处置方案进行救援、现场救援能力不足等。可见,应急处置能力不足造成的盲目施救和组织混乱等会导致事故进一步扩大。

(三)政治站位不高,应急治理理念滞后

坚持以人民为中心,强化规则意识和法治思维,是新时代应急管理干部最基础、最本质的素养,也是其突发事件应急治理胜任能力的态度和动机。少数应急管理干部政治站位出现偏差,理想信念动摇,对党的忠诚意识淡化,没有把人民的生命和财产安全放在首位。2019年3月21日,位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故,造成78人死亡、76人重伤,640人住院治疗,直接经济损失19.86亿元。[16]这一特大事故的发生,主要原因是相关企业、中介机构存在违法违规行为,但也反映出有关职能部门的一些问题,如各级应急管理部门未认真履行监督管理职责、日常监管执法不严不实、督促指导隐患整改不力等。应急管理干部只有站在党执政兴国的高度想问题、做决策、办事情,只有牢固树立和践行以人民为中心的发展思想,才能不断更新应急治理理念,提升应急能力。

四、应急管理干部能力提升路径分析

提升应急管理干部的能力要符合新时代应急治理的需求。基于胜任力冰山模型,提升应急管理干部能力既要从其自身着手,又要兼顾组织、文化、环境和制度等外部因素,采用相应的措施和方法,在培养其显性胜任力的同时开发其隐性胜任力(见图2)。

图2 应急管理干部能力提升路径

(一)强化综合理论学习,优化应急管理干部知识结构

应急管理能力现代化离不开知识体系的支撑,应急管理干部的防范预警能力、舆情引导能力、应急治理能力很大程度上取决于自身的知识储备水平。因此,应急管理干部要强化综合理论的学习,用知识武装头脑,不断提升能力。学习内容要考虑知识的广度和深度,体现普适型知识和专业化知识兼顾的特点,重点学习应急管理基础知识、前沿思想,以及各地应急管理先进经验、典型做法,提高应急管理基本理论素养。学习方式要多样化,可以采用线上线下相结合、自学和集中培训相结合的形式,如利用学习强国、网络课程、在线学习系统等平台学习理论知识。

一是学习通识型基本理论知识。应急管理是一个综合性的治理体系,应急管理干部只有具备丰富的基本知识,才能支撑其预判、决策、处置和执行等能力的发挥,做到科学决策、有力反应和有效执行。

二是学习各领域专业知识。从应急管理的流程来说,包括应急预防(危机预警和防范等)、应急准备(应急组织和资源管理等)、应急响应(应急协调和救援指挥等)、应急恢复(灾后评估重建和心理干预等)等知识;从应急管理业务范围来说,包括防汛抗旱、地质灾害知识,以及厂矿工贸、建筑施工、危险化学品生产等安全知识。此外,应急管理干部还要学习应急管理各类法律、法规,以及各级主管部门发布的文件、通知和相关材料,做决策时才能有法可依、有法必依。

三是学习各类技术,包括信息化、数字化和智能化等技术,提高防灾减灾救灾和事故预防、处理的能力,增强应急处置能力。

(二)加大实操培训力度,提高应急管理干部应急治理效能

提升应急管理干部的能力素质,需要不断锤炼其品质,磨炼强化其治理能力。提升应急治理能力需要组织多层次、多领域的应急管理实操培训和应急演练,着力补短板、强弱项、牢根基。通过不断熟练业务、掌握方法、提升本领,应急管理干部可以练就高超的应急治理本领,成为行家里手,带领团队攻坚克难,保障人民生命财产安全。

一是实操培训。强化实训实操,以多媒体教学为载体,观看安全示范展示和演示等;以VR沉浸式培训、实地观摩、现场教学等手段,模拟和呈现自然灾害、事故灾难等突发事件的现场环境,通过现场指导、操作、测评将理论和实践相融合,掌握操作技巧,熟练操作流程,促进应急救援能力的提升。

二是应急演练。通过应急演练,按照设定好的预案开展应急响应,及时分析和总结应急预案存在的问题。这既可以测试和有效提高应急反应能力,进一步提高应急处理的效率和质量,也可以有针对性地了解应急管理监管和救援人员所需进行的训练,发现自身不足,提高应急管理能力。

三是桌面推演。采用计算机模拟、视频会议等现代化手段,依托地图、沙盘、流程图等载体,模拟自然灾害、事故灾难等突发事件背景,通过“桌面推演+警示教育+业务培训+网络直播”四位一体的方式展现应急演练全过程,检验预案和指挥调度能力,达到锻炼队伍和科普宣教的作用,从而提升协调配合和综合保障能力,最大限度地降低盲目施救带来的危害。

(三)加强理想信念教育,激发应急管理干部责任担当意识

理想信念就是共产党人精神上的“钙”。应急管理干部作为国家安全和人民生命财产安全的守门人,关系到国家社会的长治久安和人民群众的安定、幸福。加强理想信念教育和引导,有利于应急管理干部提高政治站位,树立正确的政绩观,坚持红线意识和底线思维,增强“一失万无”的危机感,强化“万无一失”的决心。

一是学习党的创新理论,凝聚应急管理干部勇往直前的奋进力量。应急管理干部通过个人自学和集中学习相结合的方式,依托各类课程资源和网络学习平台,既要学习习近平新时代中国特色社会主义思想、党的二十大精神、党中央重大决策部署,又要认真贯彻习近平总书记关于安全生产和应急管理工作的重要指示批示精神,在学懂弄通上下功夫。应急管理干部通过主题教育和党的政治理论学习,坚持以实践指导学习,将学习成果运用到指导应急管理工作实践,提高应急管理能力,更好地服务人民群众,在应急管理和应急治理中展现新作为、作出新成绩。

二是强化思想政治引领作用,铸造应急管理干部的高尚品格。思想政治工作是一切工作的生命线,是完成各项任务的重要保证。应急管理干部是保障人民群众生命财产安全的坚强后盾,亟须提高应对风险挑战的能力。这就要求应急管理干部有新气象、新作为,不断提高政治站位,及时有效地应对突发事件的复杂状况,在应急处突中做到科学决策、高效执行;同时要不断强化思想政治引领,时刻保持清醒的头脑,树立正确的价值观,牢记使命,坚持做到一心为党、一心为公、一心为民。

三是严明政治纪律和政治规矩,锤炼应急管理干部过硬的工作作风。严守政治纪律和政治规矩,是党的光荣传统。因此,应急管理干部要加强政治纪律和政治规矩的经常性学习教育,强化党的领导,明是非、知大小,在应急处突和治理决策时既要做到科学、依法、专业,又要做到顾全大局、为民决策,敢于负责、敢于发声、敢于担当。

在经济社会高度发达的现今时代,社会矛盾和经济活动带来的风险日益复杂,突发事件兼具复杂性和多样性,这些都对应急管理干部提出了更高的要求,也带来了更严峻的新挑战。当前,应急管理干部面临知识储备不完备、应急管理技能欠缺、理念观念滞后等困境。基于胜任力模型,应急管理干部通过强化综合理论学习、优化知识储备结构,加大实操培训力度、提高应急治理效能,加强理想信念教育、激发责任担当意识,不断提高自身的应急管理能力,助力推进国家应急管理体系和能力现代化,为全面建设社会主义现代化国家开局起步创造良好的安全环境。