我国银发产业发展的机遇、挑战与对策

黄石松　胡清

全球人口老龄化不可逆转，银发产业成为越来越重要的产业领域。我国银发市场需求和产业发展潜力巨大，但现行适用的政策对银发产业的内涵界定并不清晰，产业与事业的关系模糊，尚未形成社会化分工明确、上下游有机衔接、供应链和价值链完整的产业格局。培育壮大银发经济是实施积极应对人口老龄化国家战略、健康中国战略的必然需求，发展银发产业恰逢其时也刻不容缓。

一、我国银发产业发展面临的机遇与挑战

当前，国内外对银发经济和银发产业的内涵并没有统一的权威说法，通常使用“银发经济”“银发产业”“老龄产业”“养老产业”“健康产业”“康养产业”等概念。对银发产业进行类别划分是制定产业方向和目标、产业组织政策、产业管理政策、产业发展政策的前提和基础。我国人口老龄化情况复杂，老年人经济状况、健康状况等地区差异大，老年人的需求具有多样性和多层次特点，必须坚持全产业链发展原则才能满足老年人多元化、多样化的需要。但同时，又必须坚持因时因势、因地制宜，根据不同地区的需求特征和资源禀赋条件，制定相应的支持政策，不可能每一个地区都搞大而全的产业体系。基于此，我们以国家统计局发布的《养老产业统计分类（2020）》为基础，参照欧盟对银发产业的划分方法，以及日本“三位产业链理论”，将我国银发产业划分为基础性、相关性和战略性产业三大基本类别。三个维度之间相互促进、相互补充，使银发产业构成一个完整的体系。这种分类有利于针对性地分析不同类型的产业特点、存在的问题与挑战，确定发展时序以及需要据此提供的政策支持。

1.基础性产业发展存在基础性、制度性支持不足等突出问题

基础性产业以满足老年人生活照料和护理等刚性需求和提供基本服务为主，主要包括满足老年人养老和医疗需求等领域的产业，属于产业链中最初始、最亟须解决的环节。

一是老年人支付能力不足和产品及服务的成本过高并存，消费需求尚未有效激活。近年来，尽管各地进一步健全向经济困难、失能和高龄老年人倾斜的养老服务补贴津贴制度，然而在生活成本和人工服务成本高企的背景下，仅靠政府补贴还不能满足失能、失智老人的切实需求，对老年人及家庭的消费撬动作用还不够明显。由于长期护理保险制度还只是在一些试点城市开展，失能、失智老年群体的消费能力不足更为突出。为老服务的公共设施总量不足和运营困难并存，普惠型养老需求得不到有效满足。

二是养老服务人才总量短缺与结构性矛盾并存，无法满足专业化、社会化发展的需要。我国养老服务人才队伍仍然呈现社会认同低、流动性高，收入待遇低、劳动强度高，学历水平低、平均年龄高，一般性服务人才多、专业性服务人才少的结构性特征。

中共二十大对进一步完善社会保障体系，让老年人共享社会发展成果做出了战略部署。如何在养老消费换挡增速时期解决制约养老消费需求释放的障碍，是养老领域消费从量变到质变的关键，也是银发基础性产业健康发展的关键。

2.相关性产业发展存在产品、服务、商业模式创新不足等突出矛盾

相关性产业立足于满足老年人的多元化、多样化需求，其最大特点是需求弹性大，可通过产品升级换代等供给侧的努力去激发，但又因个性化需求带来的异质性明显，难以形成规模效应，并且存在价格相对高昂、服务标准难以确定等问题。

一是老年人的客观需要没有有效转化为现实需求。老年人个体消费的升级有一定的规律和先后顺序，主要体现在从基础性、生存型的消费升级再逐步扩展到发展性、享乐型需求的缓慢出现以及逐渐提升。同时，养老消費是一种个性化消费和场景式消费，既是一个动态变化的过程，又是一个细分具化的过程，需要做好消费方式引导，唤醒老年人的潜在消费需求或渴望，需要构建多样性的消费场景、提供可展示的平台，实现消费的便利化。

二是创新性产品和服务、商业模式不足，支持政策缺失。目前，市场能够提供的一般性日常生活服务类项目多，老年人亟须的整合式、一站式服务不足，长期照护、康复护理、心理慰藉等服务供给不足，这些结构性的供需矛盾随着人口老龄化、高龄化进程的加快，将进一步加剧。我国专门从事养老科技和智慧养老服务以及老年食品、用品的研发、制造、销售和租赁的市场主体不多，针对老年人生理特点和生活需要进行研发生产的产品和服务种类相对较少。康复辅助器具配置、租赁、回收和融资租赁的工作开展缓慢，存在消毒设备价格高昂、集中消毒空间缺乏、消费者信任度缺失等问题，老年康复辅具行业的商业模式创新不足，金融服务支持力度不够。

三是社会化分工不充分，产业链、供应链的整合度不高。总体而言，仍以中小企业为主体，以分散生产经营为主，专营银发产品和服务的企业还不够多，发展水平不高，产品与服务单一，没有形成产业规模，自然也就难以形成聚集效应。新型养老产品和服务匮乏，市场化、多样化、个性化老龄产品和服务不足，无法满足消费提质和升级换代的需要。同时，产业链不完整，上下游之间的合作狭窄、合作水平低。相关性产业可以发展的业态内容非常广泛，涵盖老年人衣食住行和休闲娱乐、文化旅游、文教体育等多样化的生活内容，并且大多涉及多个行业，精细化、体系化的社会分工和协作是基础，产业融合的趋势明显，而当前我们在支持产业融合、产业并购重组、产业链协同发展等方面的产业组织政策还比较缺失。

3.战略性产业发展中存在金融和科技支撑不足等突出矛盾

战略性产业立足于老龄科技最前沿，立足于占领国际市场，并在未来数十年甚至更长时间引领国际市场，涉及生命科学、人工智能、智慧医养、老龄高精尖制造、养老金融等领域，按照国际贸易和国际分工合作的规则和机制运行，在全球范围内整合资源。

一是科技对战略性产业的支撑不足，产业融合发展不够。提升一个产业的整体竞争力最关键的因素是技术创新。相关资料数据显示，目前我国自主研发的老年用品仅有2000多种，而全球共计6万多种，仅德国就有2万多种。发展智慧养老的公共基础设施滞后，专门从事老龄科技和智慧养老服务以及老年食品用品的研发、制造、销售和租赁的市场主体不够多，针对老年人生理特点以及不同应用场景下生活需要进行研发生产的专项支持资金、科研机构、高素质人才还不够，导致相应的创新创意和解决方案不足。

二是金融服务对银发消费的拉动不足，对银发投资的支持不够。老龄金融业是老龄产业发展的核心和命脉，构建金融供给体系、金融服务体系和金融保障体系对于银发产业全链条发展的战略意义不言而喻。从产业投资角度看，我国银发产业的融资渠道狭窄、融资规模小，金融产品和金融工具创新性不足。当前银发产业的融资以政府出资、银行贷款、私募资金以及政策性贷款为主，对融资供给体系中风险投资、海内外创业板上市、资产证券化、产业基金等的有效利用不足，构建长远长效的融资供给体系迫在眉睫。从个人投资角度看，我国老龄金融产品较少，产品特色不鲜明，许多养老基金理财产品实质上是大众化的理财产品，既没有做到老龄友好，也没有针对性地对未来养老需求进行长期规划和安排，无法真正满足老年人的金融理财需求。企业年金管理产品对象以央企、国企等核心企业为主，私营企业与外资企业相对较少。适应居民个人养老金积累需要的商业保险、理财、基金、信托等养老金融产品还比较少，银发消费结构优化升级缺少持续资金撬动。作为一个前景广阔的新兴产业，必须避免我国庞大的老年人群体仅成为发达国家的老龄产品市场，避免我国银发企业仅成为国际老龄品牌的加工厂。

二、我国银发产业高质量发展的对策

1.完善顶层制度设计，真正将银发产业发展纳入经济社会发展全局

第一，比照国家老龄事业发展规划，研究制定银发产业高质量发展规划纲要或者关于促进银发产业高质量发展的意见，对我国银发产业的内涵及其业态分类、战略思路、发展目标、实施路径、组织保障做出系统部署，尤其是要进一步明确产业组织政策、产业结构政策、产业管理政策、产业发展政策。

第二，将银发经济信息发布纳入国民经济统计公报制度中。既要完善银发产业分类和统计指标体系，建立行业信息发布制度，也要将银发市场的规模及增速、银发产业占第三产业的比例、对经济增长的贡献等纳入国民经济与社会发展统计公报中，定期公布，明确社会预期。

2.明确发展重点和优先时序，实现产业结构优化升级

第一，坚持全产业链推进和重点突破相结合。基础性产业着力“补短板、强基础、惠民生”，加强养老服务基础设施和基本公共服务建设，强化老龄事业的发展基础还是重中之重。相关性产业应主要通过完善要素市场，真正让市场发挥资源配置的决定性作用，通过供给与需求双向改革，千方百计激发和扩大需求，同时通过供给优化提升，激发需求升级换代，实现供给与需求在更高层次的动态均衡。对于战略性产业，要充分运用我国举国体制优势，着力完善科技支撑政策体系和金融支持政策体系，给银发产业插上“金融”和“科技”的翅膀。

第二，坚持因地制宜、因势利导，发展地方特色性银发产业。比如，顺应城市更新带来的动力，发展老年友好宜居环境建设产业。顺应乡村振兴带来的需求升级，发展“银发+休闲农业”“银发+文旅”“银发+特色食品”“银发+休闲观光农业”等产业。利用制造业基础优势，发展“银发+宜居物品制造”“银发+康复辅具制造”等产业。

3.明确产业组织政策，充分调动多元主体的活力和创造力

第一，对于基础性产业，要全面放开服务市场，进一步完善行业规制。要推动价格改革和财政补贴制度改革，将更多养老服务内容交由市场提供，给不同参与主体公正、公平的待遇，使财政资金能更好地撬动社会资本、民间投资和个人消费。

第二，对于相关性产業，要推动建立全国统一的大市场，着力加强要素市场建设，提高全产业的劳动生产率。完善交通、公共配套等基础设施，提高物流的通达性和便捷性。支持应用数字技术对传统行业进行升级改造。推动老年用品商贸流通体系建设，构建覆盖城乡的老年用品仓储、配送和分销网络。

第三，对于战略性产业，应密切注意国际银发科技前沿动态，主动加强国际交流与合作，全面深化银发科技创新体制改革，打造产、学、研、用一体化平台，培育和扶持一批具有国际竞争力的科技型、创新型银发企业。

4.明确产业融合政策，完善金融支撑和科技支撑

第一，发挥金融对促进产业融合发展的支撑作用。鼓励金融机构资金通过Pre-REITs支持产业园区建设，鼓励地方政府设立银发产业引导基金，以政府资金投入撬动社会资本加持。用创新的金融产品和金融工具推进银发产业链的上中下游整合，促进银发产业与关联产业融合发展、跨域发展、跨界发展，延展银发产业覆盖范围和产业链条。支持综合性的产业园区建设，目前公募REITs准入和重点支持园区仅为自由贸易试验区、国家级新区、国家级与省级开发区、战略性新兴产业集群的园区基础设施，建议将银发产业园区也纳入重点支持类。

第二，完善银发科技创新体系。加快实施银发科技兴业战略，围绕各类行业创新的关键问题，开展基础研究、产品开发、产业化推广等方面的合作，从而形成“产、学、研、用”紧密结合的创新链与产业链的融合，提升行业核心竞争力，占领产品研发和产业化的制高点。加快老年功能代偿及其他智能产品的孵化和研发，切实提升创新水平和科技含量，提高产品竞争力与附加值，大力培育新技术、新业态和新模式。关注科技创新中人才要素的重要性，培养高素质的银发产业服务人才、市场开发人才以及高水平的产品设计开发人才。

5.基于都市圈促进区域协同发展，推进产业集聚和集群发展

要形成全国范围内“产业梯度”概念，坚持城乡一体、产业联动，注重区域之间的纵向、横向分工与协作。要基于都市圈范围内的产业协作，推动产业链和价值链整合，进而整体提升我国银发产业的竞争力和可持续竞争能力。要在合理分工、功能互补、错位发展方面谋求区域共建共治共享，基于区域间要素资源的共享互利，需要在合作主体的结构、合作层级结构、平台结构等方面，运用多种模式开展银发事业与产业发展的区域协同及其治理合作，推广诸如异地养老模式、共同体（联合体）模式、网络模式等合作形式，并重点关注正式主体市场组织合作与管理、要素资源融合、协同治理长效机制建立等核心议题。