浅议行政事业单位专项资金审计的实践探索

张艳红

舟山市定海区审计局

财政专项资金指政府部门下拨给下级行政区域和本级政府用于指定用途的资金，比如用于发展公共事业、用于社会保障、用于经济建设等。因此，在使用时，必须坚持“专款专用”原则，以更好地发挥其在社会事业发展中的推动作用。近年来，针对行政事业单位发展，政府所下拨的财政专项资金额度逐年增长，如何确保这些专项财政资金专款专用、安全有效和合法合规运用，如何确保各项政策落实到位。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在行政事业单位使用专项资金时，应充分履行审计监督职能，以确保资金充分利用，避免资金浪费和闲置，进而促进行政事业单位健康有序发展。

一、行政事业单位财政专项资金审计监督的意义

(一)规范专项资金使用

财政专项资金通常会被用于与国民经济和社会生活息息相关的事项，比如水利工程、环保、社会保障等，这些事项和人民群众的切身利益密切关联。为了提高资金使用的合法性与合规性，单位需要在加强内部资金管理的同时，充分利用审计监督，实现对资金使用环节的全过程监督，加大约束力度，从而确保单位严格按照国家就财政专项资金使用所出台的各项政策规定规范化使用，有效地避免违规使用财政专项资金的情况出现。

(二)提高专项资金使用效益

近几年，财政专项资金审计监督法律法规的不断完善，审计不仅要对行政事业单位财政专项资金的审计合规合法性进行审计监督，在确保单位规范化使用财政资金的同时，需要提高对资金使用效益的关注度。加强信息的收集与整合，客观评价单位财政资金使用情况，包含资金使用效率、效益和效果，为单位提高资金使用绩效提供有力支持。因此，针对财政专项资金，行政事业单位应当积极拓展审计监督的广度与深度，不断加大审计监督力度，这也是行政事业单位财政专项资金审计监督的一个重要发展趋势。

(三)优化社会资源配置和有效利用

财政专项资金的分配和使用，实际上是社会资源配置的重要体现。对行政事业单位所拨付财政专项资金使用进行监督，目的是促进专项资金在特定领域能够发挥更大的作用，以推动特定领域内的各项工作的开展，提高资金资源使用效益。在实际审计过程中，应选择恰当的审计方法，在保证审计监督工作科学有效开展的同时，进一步规范和约束行政事业单位资金使用行为，优化资金配置。应当注意的是，财政专项资金的利用效率，在一定程度上影响着社会资源的配置结构，因此，为了确保社会资源有效使用，提高整体使用效益，就必须合理利用资金，充分发挥其调节经济社会发展方向和保障基本公共服务的作用。

二、行政事业单位财政专项资金管理的问题

(一)专项资金分配缺乏科学性

很多行政事业单位在进行资金分配之前，并没有进行科学合理的预测，甚至缺少对财政专项领域内的工作及其未来发展进行调查，只是简单地根据上一年度的预算执行进行计算得出，这种事前分析方式得出结论可靠性有所不足，导致资金分配缺乏科学的依据，预算资金计划与实际的资金需求差异较大，只能在预算执行过程中对资金使用计划进行调整，极大地影响财政专项资金的使用效率，甚至导致大量的资金被浪费，未能有效发挥专项资金应有的作用。从笔者几次实施的专项资金使用情况调查来看，普遍存在资金配置分散、重点不突出、在专项资金中列支工作经费、评价标准不统一；有的资金按预算拨付后因无法合规支出而被退回；设置的部分子项目脱离实际情况；部分项目所设置的管理程序亟需优化和调整；资金违规使用问题频出等，无法做到集中力量做大事的作用，不仅影响财政专项资金的使用效率，造成财政专项资金浪费。在这一过程中，国家又没有对财政专项资金的预算编制做出详细的规定，在预算编制的过程中是由各个单位独立进行，预算编制的质量缺乏有效的监督，在某种程度上导致的资金分配不合理的原因。

(二)专项资金使用缺乏有效的监督机制

从当前一些专项资金监督法律法规和政策制定来看，这些制度发挥的作用非常有限，并未建立贯穿资金使用全过程的评估机制，虽制定责任追究机制但落实不到位，“谁用钱，谁负责”的管理机制缺位，再加上审计监督工作开展的时效性不足，奖惩力度薄弱。一方面，单位虽紧跟上级部门要求制定有关财政专项资金使用的规章制度，但却并未在制度中就资金使用形式和监督做出详细规定，未明确分类标准、未制定奖罚制度、未建立督查问责机制，只是规定资金的使用的基本原则，有的项目未建立相应台账档案，对资金使用的具体操作流程缺乏明确的规定，甚至一些行政事业单位并没有就财政专项资金设立独立的账户，未进行专账核算，将财政专项资金合并到其他账户中进行管理，这种情况下不可避免地会出现资金被挪用风险，也给审计工作带来困难，无法区分财政专项资金与其他资金之间的使用，混乱的账目支出，导致违法占用、私自挪用、虚假配套风险加大。另一方面，在实际管理过程中，财务人员更多的是按照单位的各项要求进行资金的支付与管理活动，至于财政专项资金使用是否科学合理，他们无权进行干预或监督，当然也不具备具体领域内的评价能力，这种情况下在专项资金使用过程中，采购单价虚高或者是专项资金被挪用，违规行为不能得到及时有效的遏制。

(三)专项资金预算编制与实际执行不匹配

在行政事业单位的资金管理中，预算编制和执行是两项工作，负责预算编制的人员，实际上并不负责预算的最终执行。所以，出现预算编制与执行不匹配也就在所难免，在财政专项资金的预算编制和使用的过程中也是如此。在财政专项资金的预算资金支出进度上，与项目的实际进度不一致，部分项目是财政拨付时间等因素的影响，在资金没有实际到位的情况下，项目前期经费在经常性经费中进行列支，导致实际的预算计划与预算执行情况就出现了偏差。项目跨度越长，这一问题也就越突出。这是因为预算编制的过程中，实际上是根据原有的市场调查或者是项目认识进行。比如说预算计划编制的时间为2020 年，当时某种设备的价格是10 万元，计划于2022 年采购，但是采购时候的价格上涨到了12 万元，价格上涨了20%，这种情况下一般按照新价格完成采购，结果就是采购价格与预算计划的价格不一致，导致实际执行超过了预算计划。行政事业单位在财政资金管理工作中，相关管理责任人管理绩效也没有通过绩效考核进行约束，即便是出现了预算超支、超标的问题，他们也不会受到惩处，相关责任人很难主动地对预算计划的执行进行有效的管理，主动管理控制的意识欠缺，缺乏必要的责任心。预算编制重视程度不足，不管是预算编制还是执行都会受到很大的负面影响。

三、加强行政事业单位财政专项资金管理的对策建议

(一)通过预算管理强化专项资金的管控能力

1.增强预算编制的科学性

对各单位而言，预算编制工作的科学开展与落实，既是财政专项资金管理高效有序实施的重要前提，又是审计监督的重要内容，要完善行政事业单位预算管理工作，通过审计工作中分析和评价预算管理制度执行情况，客观评价预算编制工作开展的有效性。一方面，单位应提高对制度体系建设的重视程度，建立健全预算管理制度，在制度中就预算编制的内容与流程做出详细说明，针对财政专项资金使用项目，必须先组织专家学者进行可行性论证，在可行性论证的前提之下进行预算编制调查，以论证结果和预算编制调查为基础进行编制，确保编制工作科学展开；应当注意的是，在预算编制环节，行政事业单位应遵循在“立足当下、适度超前和依据充分”原则基础上，尤其是跨度比较大的项目，对预算资金进行合理的配置，确保预算资金安排与实际需求保持一致性。另一方面，在审计工作中，既要求行政事业单位提供会计核算的相关原始凭证和资料，也要求针对预算编制提供相应的原始工作记录，比如说专家学者的科学性论证过程及其结果，包括相关视频资料、专家学者的发言等等，也包括前期预算调查的组织实施的资料，涵盖视频资料和图片资料等等，审计单位可以通过这些原始资料对预算编制过程进行监督，确保预算编制足够按照上述程序和要求进行，才能保证预算编制的科学性和合理性。

2.推动项目预算与项目进度的深度融合

行政事业单位财政专项资金的使用要以项目价值的最大化为目标，以专项预算为基础，强化现金流管理，重视绩效考核手段的应用。在预算资金的执行上要建立一个动态化的预算执行分析机制，定期对预算方案的贯彻执行进行动态分析，了解预算偏差形成的原因，并提出相应的改进措施。在审计工作中，要将预算执行的刚性作为审计监督的主要内容，对照预算资金执行的相关制度和流程，对预算执行过程进行审计监督。重点放在预算变更上，相关单位应及时提供详尽的变更依据，为单位建立一个动态化的财政专项资金管理体系夯实基础。

(二)强化行政事业单位财政专项资金全过程审计能力

1.建立健全专项资金审计管理的工作机制

要想做好行政事业单位财政专项资金的审计工作，必须健全行政事业单位财政专项资金审计的相关工作机制，尤其是审计监督机制，依托先进技术实现对专项资金使用全过程的动态化监管。一方面，针对重大专项资金项目，需要将定期抽查、中期审计和项目成绩有效地结合起来，实现审计工作的提前介入，这样既可以让审计人员更加客观全面的了解被申请项目的实际状况，也可以利用前期的审计监督及时发现项目专项资金使用环节中所存在的不足与缺陷，深究原因，在此基础上，提出相应的改进和完善的要求，进一步增强行政事业单位财政专项资金管理的重视程度，达到防微杜渐的效果。另一方面，通过前期的审计活动可以积累审计材料，为项目的最终审计提供有力的数据资料支持，同时也能够有效地确保审计监督活动的连续性，通过连续的审计活动强化审计监督的能力和效果，也能够通过连续的审计活动，更加客观地反应出被审计事业单位的真实专项资金的使用情况。

2.要加大对项目决算审计的力度

行政事业单位的财务专项经费一般都是与国民经济和社会发展密切相关的民生和基础设施建设领域的重点建设项目，与国民经济和社会发展、人民群众切身利益紧密相关，只有切实保障这些财政专项资金用于这些重点建设领域，才能保障相关工作的顺利进行。审计单位和工作人员要充分认识到审计监督对行政事业单位专项资金使用效益的影响，在思想上重视起行政事业单位财政专项资金的审计监督工作。一方面，要克服行政事业单位财政专项资金审计工作中的各项困难与不足，严格贯彻国家审计管理方面的法律法规和地方政府的相关规定，在遵守审计工作程序和流程的情况下对行政事业单位财政专项资金的使用情况进行审核评价。另一方面，针对审计工作中发现的违法违规行为，要积极出具审计报告进行披露，提出合理建议，并向本级政府及上级主管部门报告，审计结果在向社会公开的同时，也需要向被审计的行政事业单位做出详细的说明，涉及违纪违法案件的，需要将详细材料按照规定移交给纪检监察部门和公安机关。

3.针对财政专项资金使用提出合理建议

开展长期的审计工作，审计部门对行政事业单位专项资金使用的规范性和合理性有自己的认识和理解，在审计工作中，应当就单位财政专项资金使用情况进行全面分析与评价，站在审计工作的角度针对财政专项资金管理及使用过程中存在的不足，项目建设和实施过程中存在的不足，对项目的可行性方案、预算编制及执行、项目责任队伍的建设及岗位职责的设计等提出相应的意见，提出一些合理化的建议，为单位优化和调整后续资金使用方案提供依据，助力单位不断提高财政专项资金管理水平，提升资金使用效益，逐渐达成项目预期目标。

(三)构建权责匹配的监督激励机制

1.构建权责匹配的监督机制

负责财政专项资金管理工作职工的工作理念和专业能力，直接影响着行政事业单位财政专项资金管理成效，因此，在具体运行过程中，行政事业单位应提高对内部宣讲和教育培训的重视程度，积极展开职业道德素养提升活动，引导相关职工不断增强责任意识，提高重视程度，掌握更加先进的工作方式与手段，使其能够严格按照法律法规和本单位的各项规定，规范化开展各项工作。一方面，实施专职化管理，明确具体的责任机构及责任人员，不能单纯地依靠财务管理部门进行管理，有必要的情况下应该成立一个专门的管理小组，具体负责专项资金的管理工作，负责审核财政专项支出并进行控制等。另一方面，在监督价值的建设上，需要在明确岗位工作职责的基础上，将财政专项资金管理工作纳入绩效考核指标体系，通过绩效考核对相关责任人的履职进行考核监督；同时，要将财政专项资金的使用作为内部控制的主要对象，利用内部控制对专项资金的使用和管理工作进行监督，确保相关部门和责任人，能够严格按照规定的标准和要求做好资金管理和使用工作。

2.考核内容和奖惩

在针对财政专项资金管理和使用的绩效考核工作中，不能只是针对专项资金的使用进度作为考核的内容，也应该将相关工作人员的履职情况、专项资金所起到的经济、社会等综合效益、专项资金的使用效率、合法合规性等作为绩效考核重要内容，只有这样才能利用绩效考核调动相关责任人员的专项资金管理的主观能动性。另外，绩效考核结果需要有对应的奖惩机制才能发挥其应用的作用，对在财政专项资金管理中表现比较突出，专项资金的使用取得了较高的“双益”的项目，应给予项目负责人、职工相应的激励措施，不能仅局限于物质奖励，恰当的精神激励能够取得比物质激励更好的激励效果，只有这样才能激发出他们的工作积极性和主动性。反之，对经济等综合效益欠佳的财政专项资金，应给予一定处罚。

四、结束语

综上所述，财政专项资金管理是行政事业单位资金管理体系的重要组成部分，专项资金主要用于专项工程建设项目或特定工作内容，在新时期背景下人们对于专项资金审计监督的重视程度与日俱增。因此，在单位专项资金使用过程中，必须不断加大监管力度，建立全过程监督机制，明晰各方责、权、利，严格落实问责追责，对项目资金使用及相关责任人员进行全面的审计监督，只有这样才能确保财政专项资金的使用达到预期的目标。