究竟何谓教育治理①——一种教育治理研究的反思

许 航，孙绵涛

（1.辽宁工程技术大学，辽宁 葫芦岛 125105；2.浙江外国语学院，浙江 杭州 310023）

一、究竟何谓教育治理：研究缘由

21 世纪初，我国学术界开始对教育治理进行研究。［1］这一时期的教育治理研究，主要是以公共管理对治理的理解为依据的。而在专门从事教育治理研究后，研究者萌生了一种想法——能否先从源头上弄清什么是治理，再来开展教育治理的研究，即先不以公共管理中对治理的理解为依据来研究教育治理，而是在弄清治理原意的基础上研究公共管理中对治理的理解，然后再来研究什么是教育治理。

在查阅中国和西方有关研究治理原意的文献后发现，治理的原意与有些学者对公共管理中治理的理解存在差异。这一发现使我们产生疑问：以往研究者对公共管理中治理的理解是否有道理？建立在对公共管理中治理的理解基础上，对教育治理进行理解是否经得起推敲？本研究对以往的教育治理研究进行反思，即在分析建立基于公共管理对治理理解基础上的教育治理是否合理的过程中，回答究竟何谓教育治理。由于研究者以往对教育治理的研究与其他学者关于教育治理的研究是同步的，所以本研究对教育治理研究的反思，也会涉及对同期其他学者对教育治理研究所进行的反思，思考这些研究是基于对治理怎样的理解来进行教育治理研究的，这种理解与治理的原意是什么关系，进而从更广泛的意义上反思以往教育治理的研究，从更一般的意义上回答究竟何谓教育治理。

在对以往教育治理研究的文献进行梳理后，本研究发现西方研究教育治理半个世纪［2］和中国研究教育治理20 多年以来［3］，对教育治理的研究主要包括什么是教育治理和如何进行教育治理两个方面，还未涉及对以往教育治理的含义进行反思。如有学者对2018年以来教育治理的研究进行了分析，发现这段时间教育治理的研究主要集中在教育治理基础理论、教育治理现代化、高等教育治理、职业教育治理等四个领域。［4］对教育治理进行反思性研究，一般是要研究过去教育治理研究了什么，这里主要研究过去人们对教育治理的含义是如何认识的。只有对教育治理进行反思性研究，才有可能更好地从理论上理解教育治理，从而在实践上搞好教育治理。

这里要说明的是，对教育治理进行反思，除了要对教育治理中的治理进行反思外，还要反思教育治理中的另一因素——教育。本研究先对教育治理中的治理进行反思，再对教育治理进行反思的主要原因是：研究者和大多数学者一样，对教育治理含义的理解主要是依据对治理原意的理解或对公共管理中对治理的理解来阐发的，这样，弄清治理的原意就成了反思教育治理的前提或基础。另外，在弄清治理的原意后再对教育治理进行反思，其中也自然包含了教育的因素，因为教育治理是教育中的治理，人们对教育治理的理解和本研究对这种理解的反思当然也是不可能离开教育这一因素的。

二、究竟何谓教育治理：研究过程

反思教育治理研究，主要是反思以往对教育治理含义的研究，目的在于弄清究竟何谓教育治理。一般的思路是从以往教育治理研究中对教育治理的理解入手，分析这些理解是否有道理。然而，判断教育治理的理解是否有道理，其前提是要弄清治理的原意。所以，在反思以往人们是如何认识教育治理时，要首先明确这些认识是怎样理解治理原意的。而要弄清治理的原意，就要弄清中国和西方治理的原意，并将治理的原意与以往人们在理解教育治理时对治理的认识进行对比，弄清它们二者之间的关系，从而弄清究竟何谓治理与教育治理。

为了更好地按这一思路进行研究，需要通过如下步骤展开：第一步，先弄清中国和西方治理的原意，以及公共管理中治理的原意，因为以往人们对教育治理含义的理解基本上是建立在对公共管理中治理理解的基础上的。第二步，对以往治理含义的研究进行反思，并将这一含义与中西方及公共管理领域中治理的原意进行对比，分析这些对治理的认识是否反映了治理的原意和公共管理中对治理的理解。第三步，对以往教育治理的研究进行反思，分析这些对教育治理的理解是建立在对治理怎样的理解的基础上的，这种对治理的理解是否反映了治理的原意和公共管理中对治理的理解，并在此基础上回答究竟什么是教育治理。采取这种思路的主要原因是，治理的原意是理解教育治理的基础或前提，对公共管理中治理的原意进行研究，判断这种原意的理解是否有道理，也要以治理的原意为标准。有了治理原意这一基础和标准，就能更好地对以往治理和教育治理的理解进行反思，从而有利于更好地弄清究竟何谓教育治理。

（一）中国和西方治理的原意

1.中国治理的原意

《说文解字》仅指出“治”是一个水名，而没有对“治”的意思作进一步说明。［5］为进一步解释“治”的意思，《东方治理学》指出“治”就是“治水”，“治水”就是“治理”，而“治理”水，不能用堵的办法，要做好“疏导”。［6］分析以上两部文献的解释可以发现，“治理”由“治”和“治水”发展而来，“治水”即“治理”，其原意是“疏导”。

《辞源》上也只有对“治”字的解释。“治”有7种意思，其中第一种与本研究直接有关，即将“治”解释为“管理、疏理”。［7］由于“疏导”和“疏理”的意思相近，为前后论述的方便，以下以“疏导”来代表“疏理”，那么《辞源》中对“治”字的解释可以理解为“管理、疏导”两方面的意思。

《辞海》中也只有对“治”的解释，包括6 种意思，其中与本研究直接有关的是第一种，将“治”解释为“治理、管理”［8］，也就是将治理和管理作为不同的意思来看待的。对于这种解释可否这样来理解，即管理是通过比较硬的“管”的方式达到“理”，而治理是通过比较软的“疏导”方式来达到“理”。如果这种理解有道理，那么《辞海》中所指的治理也是“疏导”的意思。［9］这种理解在前文《说文解字》和《东方治理学》两部文献中将“治”解释为“治水”和“治理”，将“治理”解释为“疏导”的逻辑中得到了印证。因此《辞海》中所说的“治”也包括“疏导、管理”两方面的意思。

《汉语大词典》对“治理”有4种理解，其中第一种也是最主要的理解是“管理和整治”。［10］在这种理解中，“管理”和“整治”的意思大体相近，而且“整治”中有“管理”，“管理”中有“整治”，为了说明问题的简便，以下就以“管理”代表“整治”，那么《汉语大词典》中关于治理的解释，主要是指“管理”一个方面的意思。

《管理学大辞典》将治理解释为：“个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”［11］这种解释把治理理解为对公共事务的管理，管理通过持续调和的过程促使冲突或不同利益的各方采取联合行动。可以明显地看出，这里对治理的理解包括了管理和调和、联合两方面的意思。而使不同利益或冲突的各方做到调和及联合是需要疏导的，因此《管理学大辞典》上所解释的治理，实际上也有“管理和疏导”的意思。

由上述文献对治理的解释可以看出，中国治理的原意有“疏导”“疏导和管理”“管理”“管理和疏导”四种理解。在这些理解中，虽然有“疏导”和“管理”的理解，但是研究者发现治理的意思主要体现在“管理和疏导”两个方面。因为治理最初的原意是“疏导”，《汉语大词典》又将治理解释为“管理”，这种解释可以看作是对治理“疏导”原意的补充。而且《辞源》《辞海》《管理学大辞典》这三部辞典都是以“管理、疏导”两方面的意思来解释治理，而《管理学大辞典》中对治理的解释更值得重视。因为这一辞典是专门对管理及与管理相近的词语进行解释的辞典，对治理的解释的参照系比较全面，既综合了中国语境下治理“疏导”和“管理”两方面的意思，也继承了中国语境下治理“管理和疏导”的意思，还有可能借鉴了西方语境下治理的原意。《管理学大辞典》之所以认为治理的原意主要体现在“管理和疏导”两个方面，主要是因为辞典的编者一方面受到中国传统治理文化和管理文化的影响，另一方面也吸收了学界对公共治理的研究的各种成果。

2.西方治理的原意

按照《牛津简明英语词典》（Concise Oxford English Dictionary）中对治理原意的解释，英语国家使用的治理（governance）的概念源于“govern”一词，这一词来自古希腊语“kubernan”、古典拉丁文“gubernare”和古法语“governer”［12］，它们都含有“驾驶、操纵、控制、统治和引导、指引”两方面的意思。［13］在这两方面的意思中，“驾驶、操纵、控制、统治”这几个词表达的意思比较相近，且都与“管理”相关联；“引导、指引”这两个词表达的意思也比较相近且与“疏导”相关联，为了表述的简洁性和文章前后表达的一致性，以下将“驾驶、操纵、控制和统治”用“管理”来表述，将“引导、指引”以“疏导”来表述，这样西方治理的原意就可以概括地表达为“管理和疏导”两方面的意思。让-皮埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）教授在其著作中详细论述了这一原意的演变过程。最初，在中世纪治理兼有“管理和疏导”两方面的意思，后来在法国一段时期内治理主要只有“管理或统治”一方面的意思。但在新兴国家美国，治理则继续被人们以“管理和疏导”两方面的意思来使用。随后，治理这个词在美国和欧洲的一些国家开始流行。在20 世纪90年代公共治理兴起后，治理这个词开始在该领域被广泛使用。［14］由上述研究发现：西方治理的原意经历了长时间的演变发展过程，虽然个别国家短时间出现过治理只有“管理或统治”一方面的意思的情况，但从总体来看，治理的原意具有比较清晰的“管理和疏导”两方面的意思。

3.公共管理中治理的原意

本研究对西方有关研究文献进行梳理后发现，对治理有代表性的理解主要有五种。第一种是由詹姆斯N.罗西瑙（James N.Rosenau）提出的，他认为治理是规制空隙之间的制度设置，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。［15］第二种是格里·斯托克（Gerry Stoker）提出的，治理所强调的统治机制并非基于政府的权威和制裁。它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，并且要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动来发挥作用。［16］第三种是1995 年全球治理委员会将治理定义为或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。认为治理是一种使不同或相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。［17］第四种是奥斯特罗姆（Ostrom）所代表的制度分析流派提出的多中心治理理论。与单中心（政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理）相反，多中心治理涉及多元决策主体，包括中央政府、地方政府、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人等，并且这些主体在一定规则约束下，以多种方式共同对公共事务进行管理。这种模式强调国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，多元协同，形成了一个至少包含双向，甚至是多维的管理流程。［18］第五种是一些学者和国际组织提出的“善治”概念——使公共利益最大化的社会管理过程，它强调政府与公民间的高效合作和公民的主动参与，以推进管理的民主化。［19］

上述治理的理解有五个方面的特点：第一，在治理的主体方面，从强调制度和程序扩大到强调政府及其他公、私、个人组织及个人；第二，在治理的方法方面，从单一的制度治理转变为更加注重调解、联合、民主和多元治理；第三，在治理的内容方面，不仅涉及对治理主体的治理，也包括对治理主体及公共事务的治理；第四，在治理的目的方面，从调解冲突，扩大到实现各方共同管理公共事务，多元协作，推进实现公共利益最大化；第五，在治理与管理的关系方面，治理也是一种管理，但更强调组织间、组织与个人间的调解、联动及其过程，旨在运用多元形式，以多方共赢和利益最大化为目的来共同管理公共事务。［20］

由上述对治理原意和公共管理领域治理的理解的分析可以发现，二者对治理的理解都包括“管理、疏导”之意，而公共管理领域的理解更多地体现了该领域对治理的具体运用，更为具体和细化。从表面来看，公共管理中的治理好像强调的是调解、联合、民主、多元等内容（由于这几个词的意思相近并与疏导有关，且调解、联合、民主、多元需要采用疏导的方式才能奏效，为上下文论述的方便，以下将这些内容以疏导来代表），但治理是在公共管理兴起后才被运用的，因此不可能完全脱离管理来谈治理。只不过在公共管理中，更多谈的是如何通过疏导来搞好管理，也就是如何在主体、方式、内容及目的等方面做好疏导来搞好管理。基于上述分析可知，治理旨在更好地管理，管理也不仅仅指控制或管控，而是指采用调解、合作、民主、多元等疏导的方式来取得利益最大化。可以说，以往人们对治理的理解不够准确，才会将治理和管理当作对立的概念来理解与使用。

（二）对以往治理认识的反思

文献检索发现，以往中国学者们对治理主要有四种理解，每种理解又用若干方式来加以说明，限于篇幅，以下对每种理解只举一例或两例来加以说明。

第一种方式是运用两种比较的方法说明治理不同于管理和统治。一种方法是从传统的政治（行政）与公共治理对比的角度说明什么是治理。有学者指出以往所理解的管理就是支配，而治理的基本含义是多方参与，强调在国家治理和社会治理中兼顾多方利益。治理不是一个规则，也不意味着一种制度或权力，它是一个按照规则、规律行事的过程，它强调各方在制度持续的相互作用下，更好地调和不同利益与诉求，在这个过程当中发挥治理的效能。［21］另一种方法是通过辨析“治理”与其相近词语的含义，来明晰“治理”的概念。有学者将治理与统治进行比较后提出：首先，治理是开放、多元主体行为，而统治是封闭、单一主体行为，治理意味着政府与社会、市场关系的重构；其次，治理运行依靠的是共同的价值、目标及规则，而统治依靠的是权力与制裁等手段；最后，与统治的指令、强制和服从不同，治理的基本方式和运行机制是协同、合作与互动。治理意味着二元对立可调和、多元利益可共享，而统治意味着在冲突、对立的两极只能作非此即彼的选择。［22］

第二种方式虽然没有强调治理和管理不同，而是直接对治理进行阐释，但也是从管理与治理有别的角度来对治理进行解释。这种方式从要素和过程两个角度来说明管理与治理的不同。从要素分析的角度来说明治理的含义，如有学者认为治理不是单一主体的统治和管理，而是由多元主体共同参与的民主化管理。［23］还有学者指出，当前人们对治理的理解主要包括以下几个方面：一是多主体协同，主体之间形成伙伴关系；二是各级公共权力的网络化，不存在绝对的核心权力层；三是扩大协商程序，统筹规划和处理与环境的关系；四是公共服务具有正当性，主体基于自发和公益的原则参与并推动公共目的的达成；五是众多主体以法治为基础发展紧密的相互关系。［24］从过程的角度来说明治理的含义，如有学者认为，治理意味着过程、协调及持续的互动。［25］另有学者认为从内涵的角度来分析，治理超越了传统“管理”的视域，实施主体从单一转向多元，权力来源从间接授权转向直接用权，运作过程从单向输出转向互动协同。［26］

第三种方式认为治理与管理是有联系的，只不过治理是管理的高级形态“善治”。有学者站在政治学视角，认为治理是不同于管理的一种“善”的管理形态，治理即政治管理的改善过程，包括建设管理制度体系、改进公共事务处理方式等。也有学者站在国家治理的视角提出，治理强调政府权力转移、社会及公众的参与。［27］还有学者认为治理只是管理的一种高级形态，是管理现代化的一种具体体现，治理的根本特征是民主化，即便法治化也只是次要特征，其典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。［28］

第四种方式认为治理就是管理，认为治国理政就是管理国家的方式、方法、途径和能力。为了从源头上弄清治理的含义，持这一观点的学者先后考察了如下几个方面：一是考察了西方治理的原意，指出英文中比“governance”出现更早的是“govern”，源自法文“gouverne”或意大利文“governo”，其含义是管理、控制和统治某个事物或实体（包括国家）的行为和方式。二是考察了治理的汉语的原意，认为“治理”一词古已有之，其含义与英文的“govern”对应，指的是“管理”“统治”。三是考察了治理在西方的演变过程得出英文“governance”与中文“治理”的原意是统治和政府管理，是公共管理的方式、方法、途径、能力，并认为我们党和国家提出的治理体系和治理能力现代化的理论，就是这种治理。［29］

以上四种看法，要么把治理理解为“管控、统治”等“管理”的一面［30］，要么把治理理解为“平等协调、多元共治”等“疏导”的一面，都没有全面把握治理的原意和公共管理领域对治理理解的原意。

（三）对以往教育治理含义的理解

1.从要素的角度来说明教育治理的含义

包含要素列举和要素互动两种方式。第一种以要素列举的方式来阐释教育治理有如下角度：一是从教育治理内容要素的角度［31］，二是从教育治理定义核心观点的角度［32］，三是从教育治理所涉及的几个方面的角度［33］，四是从教育治理核心内容的角度［34］，五是从关系、内容和范畴三个方面的角度。［35］为节省文章的篇幅，下面只举例来说明教育治理的含义（以下在说明教育治理含义时，采用同样的方式处理）。如从教育治理内容要素的角度来说明对教育治理的理解，认为教育治理内容要素应包括七个方面：一是教育者和受教育者教育权的保障和实现；二是限制公权力、保障私权利的充分实现；三是需要政府、社会、学校、家庭等各方面的支持与合作；四是教育效果的检测、评估和方法改进；五是需要更大的文化空间和时间跨度；六是需要教育系统内部的相互协调和内、外部的有效联接；七是双向度的参与。［36］

第二种以要素互动的方式来阐释教育治理，这种方式有如下角度：一是从国家与教育之间的互动角度［37］，二是从各个要素之间互动的角度［38］，三是从教育治理各主体之间互动的角度［39］，四是从多元主体互动的角度［40］，五是从教育治理主体制度安排的角度［41］。下面从国家与教育之间的互动的角度来具体说明，如有学者认为教育治理是国家与教育之间互动关系的调整，国家对待教育不再是家长式的包办管理模式，并且有更多外部的社会组织参与到教育治理中。［42］

2.从形态的角度来理解教育治理的含义

包含四类观点，第一类认为教育治理是一种过程，第二类认为教育治理是一种活动，第三类认为教育治理是一种方式，第四类认为教育治理是一种格局。

第一类分别从推动教育发展［43］、调解［44］、善治目标［45］、共同管理公共事务［46］、协调互动［47］、教育行动［48］、制度安排［49］等七种视角，分别阐述了教育治理的含义。如从共同管理公共事务的视角，有学者认为教育治理就是多元主体共同管理教育公共事务的方式的总和，是使各种教育公共机构、个人和教育私人机构等相互冲突的或不同的利益得以调和并联合行动的持续的过程。［50］还有学者认为教育治理是指多元教育治理主体，以不同形式持续互动，共同管理教育公共事务，实现多元主体“协同治理”格局的过程。［51］

第二类认为教育治理是一种活动，并从教育治理在经济社会形态中的演进［52］和以教育制度为工具［53］两种视角对这一观点进行了阐释。如从教育治理在经济社会形态中的演进来说，有学者认为教育治理就是传统的管理的基本理念、思维、方式、行为等在经济社会等诸多领域繁杂化进程中的形态演进活动，其核心在于秉持善治理念，形成的教育多元主体共治的行为架构。［54］

第三类认为教育治理是一种方式，并从区别于教育管理的方式［55］、现代技术手段和管理方式［56］，以及教育管理高级形态等［57］三个角度对这一观点进行了说明。如从现代技术手段和管理方式的角度，有学者认为教育治理是在构建政府、学校、社会多元共治关系的基础上，运用现代技术手段和管理方式，统筹各治理主体并发挥其能动性，使各级各类教育创新协调全面发展，实现教育现代化的一种新型教育行政方式。［58］

第四类认为教育治理是一种格局，这类观点有三种看法，即教育治理是由政府、社会和学校三大主体统一互补的格局［59］，由多中心协调共治的格局［60］，和广泛参与的格局。［61］以教育治理是政府、社会和学校三大主体统一互补的格局为例，有学者认为治理体系呈现出“多元化”与“现代化”特质，即将多方参与的治理理念引入教育领域，构建与国家治理方式转型相适应的，由政府、社会和学校三大主体统一互补的教育治理格局。［62］

3.从性质的角度来阐释教育治理

包括五种方式：第一是从实质的角度来阐释教育治理［63］，第二是从本质的角度来阐释教育治理［64］，第三是从道德本义的角度阐释教育治理［65］，第四是从典型特征的角度阐释教育治理［66］，第五是从教育治理核心的角度阐释教育治理。［67］如从本质的角度，有学者认为教育治理的本质是能够更好地指导学习者学会学习，从而促进指导者与学习者的共同发展，实现个人“人性的解放”和社会“生产力的提升”。［68］

（四）对当下教育治理含义的反思

上述三个方面用不同的形式或从不同的角度阐述了对教育治理的不同观点，通过分析发现这些观点具有三个方面的特征。

第一个特征，这些对教育治理的理解基本上是从治理与管理是有区别的角度来说明什么是教育治理的。这些理解强调的是教育治理中的民主、平等、协调和多元共治。如“政府实现职能的转变”“政府、学校、市场、社会等多元管理”“教育治理的典型特征是多元主体参与的共同治理”“教育治理是对传统教育管理模式的扬弃，突出特点是主体的多元化，核心在于协调各主体的利益关系，目的在于实现教育的善治”“构建由政府、社会和学校三大主体统一互补的教育治理格局”和“教育治理的实质就是强调多元利益主体对教育内部事务的共同治理”等观点，都体现出教育治理的平等协调、多元共治的特征。可以说，对教育治理的理解，如果只重视治理原意中平等协调、多元共治等疏导的一面，而忽略管理的一面是不完整的。如果只注重管理、控制的一面，而忽视平等协调、多元共治等疏导的一面，同样也是不完整的。另外，根据前面对治理含义理解的分析可知，学者们对教育治理强调疏导的一面，可能与当下人们把治理理解为疏导有关。为此，理解教育治理，要注意避免受到对治理片面理解的影响，要兼顾治理原意中管理和疏导两个方面，这样才有可能全面理解教育治理的含义。

第二个特征，对教育治理的理解基本上是从教育治理活动这一层面来说明什么是教育治理的。如教育治理是一种过程，是一种活动，是一种方式，是一种格局，教育治理各要素的互动等，这些基本上是教育治理活动；教育治理要素指的是教育治理活动中政府、学校、市场、社会等多元主体，管理手段多样化，各主体之间的自愿、平等与合作，以及教育事务等，这些基本上属于教育治理活动的内容；探讨推动教育发展，调解，善治目标，共同管理公共事务，协调互动，教育行动，制度安排等，这些基本上是从教育治理活动手段的角度来分析教育治理的。至于教育治理的性质，主要是阐述教育治理活动或教育治理活动的主体、内容、手段或方法体现出来的性质。从教育治理活动这一个层面来理解教育治理是可以的，但这种把教育治理主要归结为教育治理活动是不完整的。因为教育治理是一种现象，教育治理活动只是教育治理现象的一部分。

第三个特征，以往所理解的教育治理的主体主要是教育治理活动中的主体，这些主体主要是政府、学校、社会和市场，至于对教育治理理解中其他内容、方法或手段，以及教育治理所体现出的性质，主要是教育治理活动的主体治理的内容，教育治理活动主体所使用的方法或手段；教育治理性质则是通过教育治理活动的主体本身所具有的性质和其活动所具有的性质所体现出来的。比如有研究提出，教育治理的实质是对教育事务的共同治理，这是教育治理“善”的价值目标实现的路径依赖。这是因为教育治理活动主体有对教育事务的共同治理和“善治”这种价值目标的追求，所以才会体现出这种教育治理的实质。在理解教育治理时，将教育治理的主体仅仅理解为教育治理活动的主体是不够的，因为教育治理是一种现象，教育治理活动只是教育治理现象的一个层面，教育治理的主体不仅仅是教育治理活动的主体，也是其他教育治理层面的主体。

三、究竟何谓教育治理：研究结论

（一）研究发现的结论

第一，治理的原意包括管控、统治等管理和平等协调、多元共治等疏导两个方面的内容，全面理解治理的原意应包括这两个方面的内容，将治理理解为管理或疏导都是对治理的片面理解。第二，公共管理中对治理的理解与治理的原意基本相同，也包括管控、统治等管理和平等协调、多元共治等疏导两方面的内容。认为公共管理中的治理只是强调平等协调、多元共治等疏导的观点与公共管理中治理的原意是不相符的。第三，学者们多数认为治理是平等协调、多元共治等疏导的意思，也有学者认为治理就是管控、统治等管理的意思，这两种对治理的理解都没有全面把握治理的内容。第四，以往学者们对教育治理的理解呈现三个特征：一是学者们一般把教育治理理解为平等协调、多元共治等疏导一个方面的内容，是受把治理单纯理解为平等协调、多元共治等疏导的影响所致，而这种理解与治理的原意和公共管理中治理的原意是不相符的；二是将教育治理理解为教育治理活动，没有认识到教育治理活动只是教育治理现象中一个层面的内容，不能只将教育治理理解为教育治理活动，还应包括其他范畴；三是将教育治理的主体理解为教育治理活动的主体，没有意识到教育治理的主体应是整个教育治理的主体而不是一个方面教育治理的主体。

（二）定义教育治理的方法论

通过以上研究，能够推论出定义教育治理的方法论。第一，治理的原意是认识教育治理的基础或前提，因此定义教育治理，必须使教育治理中的治理符合治理的原意。第二，由于教育治理的含义一般是基于公共管理对治理的理解的，因此必须根据公共管理对治理理解的原意来定义教育治理。第三，因为对教育治理的理解是建立在对治理原意理解的基础上的，而治理的原意是管控、统治等管理和平等协调和多元共治等疏导两个方面内容，所以教育治理的定义必须兼顾这两方面的内容。第四，由于教育治理活动是教育治理现象的一部分，所以不能单纯以教育治理活动为对象来定义教育治理，而应以教育治理现象作为对象来定义。第五，教育治理的主体与教育治理活动的主体是不同的，教育治理活动的主体只是教育治理主体的一部分，所以定义教育治理时，应以教育治理的主体作为教育治理的主体，而不是以教育治理活动的主体作为教育治理的主体。

（三）教育治理的定义及其分析

根据上面分析的定义教育治理的方法论，现可以运用形式逻辑属加种差的方法将教育治理定义为：教育治理是教育治理的主体在法治的基础上，运用控制、统治等管理的方法和平等协调、多元共治等疏导的方法，理顺参与治理各方的关系，调动参与治理各方的积极性，共同完成教育组织目标或任务的一种现象。可以说这一定义是符合定义教育治理五个方法论的：第一，这一定义符合治理的原意，包括管理和疏导两个方面的内容。第二，这一定义也符合公共管理中治理的原义。第三，这一定义所说的教育治理本身就包含了管控、统治等管理和平等协调、多元共治等疏导两方面的内容。第四，这一定义中认为教育治理是一种现象，即教育治理现象，而不是教育治理活动，如果我们运用马克思历史唯物主义物质实践活动为第一性的原理对教育治理现象进行分析就会发现，教育治理现象是由教育治理活动、教育治理体制、教育治理机制和教育治理观念四个范畴所组成的体系，［69］而教育治理活动只是教育治理四个范畴的其中之一，因此不能用教育治理活动这一个范畴来取代其他三个范畴。第五，这一定义清晰地指明教育治理的主体不是教育治理活动的主体而是教育治理的主体。学校、政府、社会和市场不仅是教育治理活动的主体，还是教育治理体制、教育治理机制和教育治理观念的主体。教育治理要建立在“在法治的基础上，理顺参与治理各方的关系，调动参与治理各方的积极性，共同完成教育组织目标或任务”，这是教育治理本身所应有的内容，是教育治理题中应有之义。教育治理的主体只有在法治的基础上，做到管理与疏导相结合，理顺参与治理各方的关系，调动参与治理各方的积极性，共同完成教育组织目标或任务才能搞好教育治理。