城市更新行动计划的认知与编制思路探索——基于北京、天津、广州的比较研究

文 露，范凌云

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

我国城镇化进入中后期，面临城市结构转型、功能完善、空间优化以及城市品质提升等众多发展要求，2020 年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出实施城市更新行动的决定[1]，随后住建部明确提出在全国选取21 个城市（区）开展城市更新试点工作。总体来说，城市更新的主要目标已然由城市的拆旧建新转变为人居环境改善的新过程，城市更新是一个综合治理过程，需要遵守市场规律，强调其公共政策属性。城市更新行动计划将秉持这一认知，探索不同地域2.0版城市更新[1]。

1 城市更新行动计划编制的基本情况

1.1 城市更新存在的问题

总体而言，目前项目导向的城市更新模式取得了一定的成效，但也面临系统性不足、碎片化分割、趋利性投入等困境，亟需解决整体统筹难、落地实施难、赋能提质难、权益协调难等现实问题。具体而言，第一，城市更新目标维度单一，城市更新已不再是以往局限于城市美化、危房改造、低效用地利用等短期建设项目，而是具有多元目标的城市综合治理手段[2]，目前关于城市更新行动制度的研究主要针对更新模式总结,或是更新辅助政策[3]、更新组织模式[4]、城市更新项目管理等某一方面的讨论,系统性研究较少[5]，单一维度目标使得城市更新行动呈现出浅表性与局限性。第二，多元主体参与机制不健全，城市更新需要多元参与、多主体合作，但目前不同群体利益协调模式、决策平台的构建与组织管理架构等依旧不完善。第三，更新项目“挑肥拣瘦”，单一的城市更新项目与城市宏观目标之间没有得到有效链接，出现开发意向单位从地块角度制定的开发建设方案与现有法定规划相冲突的现状，且这种单一化碎片化的更新模式往往与城市更新内容的整体性产生冲突，例如城市更新过程中给排水、交通等市政设施问题是不能通过单个项目的更新得到解决的，城市整体统筹不足[6]。第四，城市更新工作中各部门各自为政，部门纵向传导尚可但横向统筹不足，改造沟通常常是鸡同鸭讲，甚至会有权责不明的状况。

目前已经编制完成并发布行动计划的包括北京、天津、广州等一线城市，并逐步扩展到区级层面，包括北京海淀区、门头沟区，上海长宁区等，其目的是进一步传导落实市级行动计划任务，深化与细化城市更新工作，突出主要问题，细化操作步骤，为各区城市更新具体工作的落实提供针对性、精细化的指导。其余试点城市如青岛、重庆、成都等正在开展计划编制工作。

1.2 城市更新行动计划的内涵与特征

1.2.1 城市更新行动计划的内涵

“在管理学中，‘计划’具有两重含义，其一是计划工作，是指根据内外条件的分析，提出接下来一段时间内要达到的目标以及实现途径；其二是计划形式，是指用文字和指标等形式所表述的组织以及组织内不同部门和不同成员，在未来一定时期内关于行动方向、内容和方式安排的管理文件”[7]。对应到城市更新行动计划的内涵，其一是计划工作，城市更新行动计划是旧城更新未来3—4 年的发展任务，需确定行动的预测、假设及实施条件，设置整体目标、部门目标与年度目标；需明确工作要求，行动的理由、意义及重要性，再选择合适的途径，制定拟采用的战略；需要明确的资源调配，安排计划时间表；需明晰指导部门沟通与工作实施的政策陈述说明书、明确组织结构、空间层次以及各项工作程序。其二是计划形式，明确各级政府行动，城市更新行动计划就是要明确改造更新过程中所有涉及到的任务分工，指导未来各阶段的旧城更新行动方向。城市更新行动计划是实施行动的纲领、是各部门的实操手册，是上位政策与法规的具体落实，是对城市更新工作中各类更新内容、各类空间、各种部门工作进行整体统筹。对于城市来说，行动计划是城市向高质量发展转型的抓手，推动城市更新行动高效运转。

1.2.2 城市更新行动计划的特征

新时期城市更新面临新的要求与挑战，城市更新行动计划是为解决旧城更新存在问题、更好推进城市更新工作而设，深入分析发现其具有统筹性、有序性、针对性、实操性等特征。整体统筹城市更新情况、有序指导城市更新工作，针对性的解决城市更新过程中面临的问题、精确指导城市更新工作落地。

（1）统筹性。

城市更新是涉及多学科交叉的复杂工程[8]。城市更新行动计划具有统筹性，体现在空间统筹、时间统筹、工作部门统筹等。空间统筹指建立整体更新与个体项目的关系、全域与片区的关系，通盘考虑区域状况，明确城市整体更新格局，助推区域功能转换，使城市新的功能区相互有效链接，协同作用提升城市能级。时间统筹指整体把控城市更新时序。工作部门统筹指统筹工作主体，组织上协调各部门工作。形成更新工作纵向传导与横向部门协调的交互格局，除了原本上下级部门之间的交流，行动计划有助于形成同级部门之间的联动。

（2）有序性。

城市更新是和城市发展应运而生、相伴而行的活动，是一项持续性、长期性的工作，需要有序推进。有序性具体包括目标有序、空间有序、组织有序，根据城市整体更新工作要求设置阶段目标，分区域按照目标进度监管引导城市更新工作，明确重点片区先行示范，并逐步确定不同区域工作方向与更新时序，引导不同工作阶段相关的工作主体有序组织城市更新工作，总控城市更新的进程与步骤。

（3）针对性。

城市更新内容面广量大，城市更新行动计划的针对性体现在问题针对性、策略针对性、地域针对性。以问题为导向，针对性的策略重点解决城市更新过程中遇到的问题，结合城市内部不同区域的地域特性，地制定因地制宜城市更新行动计划，达到适应城市新发展要求的目标。

（4）实操性。

城市更新存在部分内容难落地、改造计划与实施结果不尽相同等问题。城市更新行动计划的实操性是指以计划的形式安排城市更新活动，并随时监督与指导，内容的计划性、形式的系统性与组织的有序性使得城市更新工作具有实操性和可操作性，高效指导更新行动的实施与落地。

2 城市更新行动计划编制思路比较

北京、广州、天津作为一线城市，具有大城市发展的共性，城市发展已由增量建设转为存量发展及增量结构调整并重的新阶段,其发展经验全国领先。另一方面、北京、广州、天津等一线城市城市更新目标更综合、研究内容更多、问题典型性更高、权责关系更复杂、改造更新要求更高、策略与标准更规范、建设实施标准更严格，研究其计划内容与策略重点能对全国其它城市起到引领示范作用。

2.1 城市更新行动计划编制背景的差异

北京、广州、天津等三个城市基础情况具有明显的差异，北京背景复杂，首都的地位使其用地变动倍受掣肘[9]，见表1。其一，北京存在大量央产和军产老旧小区，产权复杂，协调难度较大；其二，国企存量土地规模大，缺乏有效退出机制；其三，各区城市更新工作推动落实差异较大；其四改造种类多，产权关系复杂。广州各区之间发展进度严重失衡，城市更新宏观统筹难，城市地块更新层次不齐，“补漏洞”的行为难以达到有效平衡。其一，各区旧改项目数量、规模和进度上的严重失衡，过度房地产化的区域与落后的城中村同时存在；其二，“老城区以微改造为主”的政策叫停了老旧住宅的全面改造，政策机制之间互相影响，缺乏对应承接，成效不持续；其三，存在大拆大建问题；其四中心城区的“容积率”和“拆建比”难以确定；其四，各区发展状况差异较大，全面改造的选定标准难确定；其五“老城区，新活力”定义模糊，城中村量大面广，全面改造经济压力大。天津作为老牌工业基地，又因前期更新工作落后太多，还未形成成熟的城市更新趋向。其一，各区主导产业、发展方向等差异较大，城市更新工作难以统筹；其二，市区两级政府、金融融资渠道等仍旧未打通，企业没有明确的实操路径去参与城市更新；其三，忽视项目经济利益，固定投资冗余，财政压力大；其四，待更新工业资产丰厚，缺乏良性引导，产生大量伪工业基地。

表1 北京、广州、天津城市更新现状问题

2.2 城市更新行动计划异同

2.2.1 城市更新行动计划的共性

如图1 所示，城市更新行动计划具有一些共同特征。第一，逻辑框架与文本形式相似。均以“问题—目标—总体格局—主要任务”这个逻辑展开，采用政策性文本的形式。第二，反思存量时代对空间环境的过度影响，行动计划中均将政策供给、资金运营等作为主要着力点[10]。第三，行动保障措施相似。因为面临的问题相似，所以其城市更新行动计划行动策略具有一定的相似性，如同样提出部门协同、政策辅助引导、多元资金保障的行动措施。

图1 城市更新行动计划框架分析

2.2.2 城市更新行动计划的差异

（1）概念性的指引纲领。

《天津城市更新行动计划》（以下简称《天津计划》），文件中整体逻辑为“背景与形势分析—总体要求及原则明晰—任务与策略确定”三个阶段，文件内容注重概念性，是“蓝图式”的计划，注重内容的完整性。在具体内容方面，《天津计划》中只对城市发展大背景进行分析，未涉及旧有城市更新实施情况的总结；未对项目进行单独分类，而是基于现有行政片区，将城市划分为中心城区与外围区域，不同区域又从城市功能提升、人居环境提升、生态建设提升、城市品质提升、安全韧性提升等多个方面分别进行任务目标与发展方向的说明，天津行动计划并未涉及到具体的实施模式、保障手段等。

（2）可实操的行动指引。

北京与广州的行动计划大致是以“目标原则—任务明确—实施手段—保障措施”的逻辑展开，是一个行动的操作守则，注重问题针对性及可操作性。但其内容分析深度不同，北京城市更新类型确定，对项目按类型做简要介绍之后便以解决资金问题、土地问题等展开研究，广州因更新地块量大面广，所以需要将项目名称、行政区所属、更新地块名称、用地面积、改造方式、年度目标等详细信息以及项目空间落位等进行全盘统筹，二者的区别是，北京强调计划性的宏观引导，广州更强调全域要素的统筹，见表2。

表2 城市更新行动计划内容比较

整体来说，行动计划有两种类型，或注重宏观引导，或注重操作指引。北京城市更新行动计划注重实施的整体统筹，明确权责划分，制定明确的政策清单是其最大的特色。广州从本市城市更新遇到的问题出发，以完善旧有城市更新行为、全盘梳理项目并设置落地计划为主要目标，注重对城市更新行动的全面统筹与明确。天津则从全面推进城市更新这个大背景出发，在行动计划中更加注重区域特性，采用分区针对性引导的原则，追求空间整体的把控，讲究因地制宜分区施策。

2.3 城市更新行动计划编制问题总结

2.3.1 基础评估不充分

现状问题的明确是保证城市更新行动计划有针对性、实操性的前提与基础。部分城市更新行动计划零星的说明了一些基础性评估内容与结果，但整体需要系统分析，总结问题。如北京城市更新行动计划未单独体现具体的现状情况；天津计划更重视城市更新宏观背景，对既有更新状况的说明较少；广州进行了现状基础的总结，但是不够全面。

2.3.2 更新内容不全面

整体来说更新内容不全面，更新重点仍旧以空间置换，物质空间改造为主，但对城市“软环境”的更新内容涉及较少，且缺乏具体的实施内容引导与策略规范。现有的城市更新行动计划明确界定了更新的内容，但多元参与机制的构建、城市更新融资模式的确定、土地产权划定等具体内容还是处于探索阶段[11]。

2.3.3 计划体系不健全

现有更新行动计划均以3—4 年为期，明确提出了整体目标，但是部分城市未对计划进行更进一步的划分，中间分期目标的设置以及计划清单设置均不健全，没有设置中间期限节点[12]，对更新状况进度把控不够，部分城市虽以清单的方式明确列出所有更新项目，但并未按照项目类型进行梳理，内容散乱，不成体系。

2.3.4 保障政策不完善

多地城市更新行动计划均明确了保障性政策的总体框架，但具体内容和工作机制仍旧未细化，城市更新行动离不开市区之间工作的衔接，目前行动计划并未做明确的说明，按照不同类型项目配备针对性政策的方式还未成型，甚至一些城市行动计划中提出的实施策略本身不系统。城市更新行动计划中未对多方参与城市更新所需的政策配套、规划技术标准给予足够的重视[4]，均未明确提出关于多元参与机制的政策规范，城市更新实施需要政策的辅助，各类更新项目的相关的权责划分、土地政策、资金平衡措施政策等均不狗明确。

3 城市更新行动计划编制的建议

《计划》的定位是集工作要求、规范标准、支持政策、组织方案为一体的行动计划，强调整体性，注重内容的全覆盖；要求文字表达规范、精准、凝练、“接地气”；突出有序性，满足计划的指引性等功能。

3.1 全要素计划内容

如图2 所示，城市更新行动计划内容繁冗，需要体系化的流程指引，包括基础评估、目标定位、任务确定、实施策略、监督管理、经验总结等多个环节。其一是基础评估，因为内容复杂，对于现状的全面整理与深入研判很有必要，最有效的手段就是构建一个城市更新基础评价体系，包括现有情况的评估、取得的成效、采取的手段、遇到的问题，以及相关主体行为隐患、变化趋势分析、确定将要面临的挑战等，做到精确把握。其二是构建问题导向、总体目标和分期目标为指引的行动逻辑。行动计划需要目标引领，行动目标整体需满足流程合法性、计划合理性、措施可行性、冲突可控性。以问题为导向，在目标设置过程中，需要明确更新计划的工作价值观、工作原则、指导思想等。其次要明确更新单元划分、更新类型，明确改造方式、责任主体，绘制空间落位图，最后设置年度计划与总体计划，全局把控更新工作。其三是简易高效的实施保障，建立专项审批机制与项目实施动态监督机制，全面覆盖基础评估、问题总结、目标统筹、项目实施等多项环节，及时跟进总结项目经验。其四是规划内容的完善性，城市更新内容包括社会、经济、运营、管理、建设实施等多个层面的复合巨系统，构建城市更新示范项目库，为城市更新工作提供全面系统的智慧指引。

图2 城市更新行动计划内容体系图

3.2 全层级编制模式

城市更新地块要素复杂，机械化或统一的编制方式不能满足现有要求，行动计划编制过程中应根据地块的复杂程度与具体要求，分级分区采取合适的编制手段，权责下放，避免更新大目标的逐级变质问题。如图3所示，对于规模较大、区域差异较大的城市在整体行动计划的限定之下宜采用分区编制的模式，分区或按照要素类型制定更新行动计划，形成城市更新行动计划系统，做到全盘与局部兼顾。各分区的发展方向与城市整体发展方向协调，并建立分区引导的行动机制。如主城区注重城市品质提升，以改善人居环境、功能服务引领、市政设施高效运行为主要目标，打造具有活力的城市中心区。产业园区的改造则以园区治理盘活、腾笼换鸟、提质升级为主。对于片区单元较小，权责关系简单的区域，可按照上位要求，采用整体编制的方式单独进行编制。但大多数情况，城市更新都是多要素的复杂过程，可采用统分结合的编制手段，在城市层面宏观确定区域发展要求及导向之后，分区细化城市更新行动任务，综合进行城市更新统筹。

图3 城市更新行动计划编制模式

3.3 全方位组织协调

国土空间规划强调资源整合，城市更新行动计划的编制权力却属于住建部，行动计划的地位与定位仍旧不够清晰，再者城市更新工作繁冗复杂，更需要多元高效的统筹方式。其一是与现行规划的有效衔接，为此广州与深圳分别建立了“1+3+N”以及“1+N”的规划编制体系，完善城市更新行动与城市更新总体规划、专项改造规划及片区详细规划的衔接，将城市更新计划融入法定的规划体系；其二是加强各部门之间的分工衔接，部分城市更新工作组织权责交错，事权不明，比如老旧小区更新过程中均存在因物业管理与市政专业经营单位权属不清而导致小区部分工作无人担责、改造效率低下等问题，需要建立完善的全层级组织管理模式，比如理清市区两级组织及城市更新相关部门之间的事权划分，做好工作的对接与任务的传递，建立多元协调机制，落实政府对城市更新相关事务的领导、统筹、指导、监督的责任，坚持公共利益优先，为社会资本提供有吸引力的投资模式。

3.4 全领域政策支持

建立系统的更新实施保障机制，这是行动计划顺利推行的关键支撑。实施保障机制包括完善的政策体系保障、高效运行的组织保障、一以贯之的技术支持、稳定投入的资金保障等四个方面。其一是构建完善的政策体系，包括方案联合审查的规划编制制度、事权下放的组织管理政策、司法调处的实施引导政策等，明确多部门协同、空间时序划分、司法调节等工作的规范与程序，切忌贪大求全，政策需要细化，政策的制定需要落实到具体的操作步骤、参考标准、规划审核等层面。结合现有关于城市更新的实施经验，还需注重更新政策的解读与宣传，制定简明易懂的工作手册与操作指南，避免基层人员出现不清楚、不会用的情况，导致政策的实施效果与预想背道而驰。其二是高效运行的组织保障，包括多元参与的社会协同机制，即构建专门的参与平台及工作代表小组，专门针对城市更新工作、设立完整的组织体系，简化程序，划定各类项目中不同主体的参与方式、参与程度、权责属性等，对于要素复杂的区域来说，城市更新还需要有效的政策整合手段，保证政策高效性。第三是一以贯之的技术支持，通过总结整理所有项目，形成分类整理的项目库，为新项目提供体系化的技术指引，为行动提供全周期、全维度的技术支持。包括城市更新行动计划编制技术、行动计划的实施技术、行动计划实施效果评价技术等。第四是稳定的资金保障，政府在计划之初安排专项资金，确定资金筹措方式，采用PPP、BOT 等多元参与模式，鼓励社会资本参与，并明确参与机制，在年末实行资金使用情况摸查，收回使用情况不理想的区的财政资金，优先保障重点片区及完成情况较好的区域。主体的多元化,内容多维化,技术多样化，共同助力城市更新行动顺利施行。