国家治理视域下环境行政公益诉讼的社会化拓展

薛艳华

自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题以来,(1)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第39页。包括生态环境治理体系在内的国家治理体系,在实践探索中发生了全面且深刻的变革。探索建立检察公益诉讼制度是此进程中的具体举措,作为其组成部分的检察环境行政公益诉讼更是整体环境治理体系中的重要一环。然而,检察机关垄断诉权的“国家化”(2)此处“国家化”是指在环境行政公益诉讼中,检察机关是国家治理中国家主体(包括国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关等)的代表,体现了我国国家治理具有在党的领导下,以国家为主导的治理特性。环境行政公益诉讼制度,与“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”存在内在抵牾,客观上极大限制了环境行政公益诉讼制度的治理效能。本文将环境行政公益诉讼置于国家治理的新蕴意中,在剖析上述问题成因的基础上,证成环境行政公益诉讼的社会化拓展是建立现代环境治理体系的关键环节,厘清环境行政公益诉讼社会化拓展的可行模式,提出实现环境公益诉讼社会化拓展的具体方案,以期构建“国家主导、社会参与”的环境行政公益诉讼制度。

一、问题缘起

自2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关公益诉讼制度”的要求后,检察机关于2015年7月正式开始检察公益诉讼改革的试点。伴随着检察机关职能的转型及两年多卓有成效的尝试,2017年修订的《行政诉讼法》正式授予检察机关环境行政公益诉权。2018年3月最高人民法院、最高人民检察院联合颁布的司法解释对检察环境行政公益诉讼制度加以细化与完善。至此,我国建立起了以检察机关为唯一原告主体、受案范围、审理程序等较为具体的环境行政公益诉讼规则,检察环境行政公益诉讼基本框架得以落地。(表1)

表1 检察环境行政公益诉讼的规范性文件规定

检察环境行政公益诉讼是以国家公权力的代表——检察机关作为唯一主体来实现环境公共利益的国家内在化,(3)参见陈杭平:《公益诉讼“国家化”反思》,载《中国社会科学报》2018年8月29日,第5版。是一种具有国家治理功效的司法创新机制。不可否认,赋予检察机关环境行政公益诉权、法定调查权(4)参见最高人民检察院颁布的《实施办法》第33条规定。等具有显著“国家化”的治理表征,有其天然优势。但是,自《行政诉讼法》修改至今,检察环境行政公益诉讼实施近6年,改革实践暴露出检察环境公益诉讼民行比例失衡(5)2018年至2022年全国检察机关办理的394 894件生态环境和资源保护领域公益诉讼案件中,提起诉讼24 202件,其中提起行政公益诉讼2 236件,约占9.2%;提起民事公益诉讼21 966件,约占90.8%。参见最高检发布《生态环境和资源保护检察白皮书(2018—2022)》,载最高人民检察院网,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml,2023年7月25日访问。、检察机关“支持性”(6)以笔者所参与大运河流域生态环境公益诉讼案为例,该案件是2021年6月最高人民检察院运用卫星遥感技术检测到大运河流域4条涉水问题线索,层转至苏州市检察机关办理。历时531天的大运河流域生态环境治理工作最终得以结案,这离不开各级检察机关、相关政府部门的通力协作。但这种自上而下支持型移办案件更多是权力或政策推动案件,并非常态环境行政公益诉讼案件。参见闫晶晶、张安娜、葛杭:《整治531天后,听证员:可以结案!——大运河流域生态环境公益诉讼案公开听证会侧记》,载《检察日报》2022年11月14日,第2版。与“选择性”(7)选择性办案是检察机关在约束条件下选择理性的资源配置方式和最有利的法律执行,是一种策略性地支配资源投入之行为。如在环境资源类案件中,检察机关则倾向性选择案件简单、行为危害性小、影响力有限、涉案当事人弱势等特征的案件,存在“趋易避难”“避重就轻”的倾向。参见李文姝:《放松管制抑或行政恣意——选择性执法规制的初步观察》,载《西南政法大学学报》2020年第1期,第21页;覃慧:《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》,载《行政法学研究》2019年第3期,第91-93页。办案等诸多问题,行政机关违法履职或不履职造成环境公共利益受损的现象却没有明显改观。(8)参见练育强:《争论与共识:中国行政公益诉讼本土化探索》,载《政治与法律》2019年第7期,第148页。此类问题及客观现象,在一定程度上反映了环境行政公益诉讼“国家化”治理效能的局限性。

从环境行政公益诉讼制度的局部视角出发,前述问题源自“国家化”路径对环境行政公益诉讼制度功能实现的制约。环境行政公益诉讼制度的功能,定位为通过诉讼程序直接实现对环境行政机关权力的监督,进而通过矫正行政机关违法行使职权行为或者不作为行为,最终实现对于环境公共利益的维护。在此过程中,通过监督重塑行政行为或协助行政创造的合法性(9)参见侯继虎:《客观法秩序维护模式:行政事实行为可诉的理论基础》,载《江苏警官学院学报》2012年第5期,第29页。、维护客观法秩序是直接目的和前提,而对于环境公共利益的救济保护则是最终目的和结果。在检察环境行政公益诉讼的框架下,系法律监督机关通过审判机关主导的诉讼程序,对于环境行政机关的监督,其属于不同类型权力之间的监督与制约,本质上是宪法框架下不同类型国家机关之间的内部监督。然而,监督体系的有效运行,需要内部监督和外部监督的共同作用,在外部监督缺失或不足的情况下,内部监督可能会因为失去外部监督的驱动和保障趋于失效。(10)参见刘志坚、宋晓玲:《政府公务员行政责任价值论》,载《西北师大学报(社会科学版)》2013年第3期。在原文中作者指出在行政机关内部的运行过程中,公务员自身遵守职责的动力属于内部动力,而公务员行政责任属于外部责任。公务员行政责任有助于强化公务自身遵守并积极履行职责的相关要求。正是环境行政公益诉讼“国家化”路径下外部监督的缺失,直接制约了以对行政机关权力行使的有效监督为基础的环境行政公益诉讼制度功能的实现。

从构建现代环境治理体系的整体视角出发,前述问题的根源在于内生于“国家化”路径与现代环境治理体系内在结构存在抵牾。2020年3月3日,中办、国办印发《关于构建现代环境治理体系的意见》(以下简称《意见》),确立了“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”的重要任务。其中“更好动员社会组织和公众共同参与”是完成此重要任务的有力支撑,而“环境治理全民行动体系”更是现代环境治理体系的有机组成部分。(11)参见中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,载中国政府网,https://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm,2023年10月2日访问。社会组织和公众的参与作为现代环境治理体系中不可或缺的一环,不仅是治理体系宏观结构层面的关键模块,也是治理体系中各类具体制度机制运行的重要环节。具体到现有检察机关垄断诉权的环境行政公益诉讼制度,一方面,阻断了社会组织和公众作为原告提起诉讼的路径,使得《意见》中提出的“引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动”(12)参见中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,载中国政府网,https://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm,2023年10月2日访问。的关键任务难以全面落实;另一方面,亦未对相关主体在诉讼中知情权、参与权、监督权的行使与保障予以明确。可见,现有环境行政公益诉讼制度,并未对社会组织和公众的参与予以足够重视。

综上所述,“国家化”路径下的检察环境行政公益诉讼制度,既与环境行政公益诉讼制度的功能定位存在冲突,又与现代环境治理体系的内在结构存在抵牾,致使检察环境行政公益诉讼制度的治理效能并未达到预期。

二、环境行政公益诉讼社会化拓展的理论证成

如前所述,环境行政公益诉讼“国家化”局限性之存在,并非完全基于检察环境行政公益诉讼制度设计和实施层面之不足,而是源于检察机关这一公主体的权力属性及自上而下的外生压力治理路径下,整体环境行政公益诉讼制度的结构性缺陷所致。在国家治理现代化的总目标下,多元治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。引入社会组织和公众参与诉讼,实现环境行政公益诉讼的社会化拓展,不仅与国家治理中多元治理意蕴相契合,更能与检察环境行政公益诉讼形成良好的互动,解决现有环境行政公益诉讼制度的结构性缺陷,实现环境治理效能的提升。

(一)多元治理是国家治理体系和治理能力现代化的题中要义

自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”后,(13)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社2013年版,第39页。党的十九届四中全会提出要继续推进国家治理体系和治理能力现代化。党的二十大报告明确指出“基本实现国家治理体系和治理能力现代化,是我国到2035年国家发展的总体目标之一”。应该说,新的时代对国家治理现代化提出新意蕴和目标。(14)参见马雪松、程凯:《国家纵向治理体系建设的责任意蕴、制度优势及治理效能》,载《探索》2022年第6期,第109页。所谓国家治理是指“在理性政府建设和现代国家构建的基础上,通过政府、市场、社会之间的分工协作,实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动或过程。”(15)薛澜、张帆、武沐瑶:《国家治理体系与治理能力研究:回顾与前瞻》,载《公共管理学报》2015年第3期,第3页。它提倡国家治理既不能仅仅依赖国家,也不能像西方国家那样以社会公民为中心,而是要求社会公共事务及公共利益的增进既要以国家为主导,同时塑造市场主体、社会公众共同参与公共事务与社会问题治理的多元共治格局。换言之,多元治理是国家治理体系和治理能力现代化的意蕴阐释,更加强调国家与社会之间的通力合作。它要求各方主体共同参与到国家治理中来,形成相互监督、相互制衡的权力(利)网状结构,彰显国家治理过程中的民主化之特征。(16)一般而言,国家治理现代化包括了民主化、标准化、法治化、协调化等核心特征。参见俞可平:《推进国家治理体系和治理能力现代化》,载《前线》2014年第1期;俞可平:《标准化是治理现代化的基石》,载《人民论坛》2015年第31期;张文显:《法治与国家治理现代化》,载《中国法学》2014年第4期;徐勇、吕楠:《热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话》,载《当代世界与社会主义》2014年第1期。新时代国家治理之道是不同社会主体的角色、地位、功能与行为方式的变革,是以多元主体互动、合作、制衡为基础的良好治理主体结构。多元治理更像是一种家长式、自主式、合作式等治理类型的综合体,是国家治理过程中充分调动各主体广泛参与与深入互动的新治理模式。概言之,我国国家治理体系和治理能力现代化要求在党的领导下,以国家为主导且注重市场、社会各治理主体参与公共事务的有效治理。由此,推动社会公众这一主体参与治理是国家治理体系与国家治理能力现代化的应有之义,“唯有不断提升国家以外的其他社会主体的治理能力,削弱各种社会治理主体对国家的依赖惯性,各社会治理主体间才能形成良好的协作和合作关系,进而形成一种协同效应,才能达到理想的治理效果。”(17)熊光清、蔡正道:《中国国家治理体系和治理能力现代化的内涵及目的——从现代化进程角度的考察》,载《学习与探索》2022年第8期,第61页。

(二)环境行政公益诉讼社会化拓展是实现环境多元治理的重要途径

环境治理作为国家治理的重要组成部分,理应在国家治理现代化中予以回应。为此,党的十九大报告明确指出“加强生态文明体制改革,建设美丽中国……着力解决突出环境问题……构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”随后,中办、国办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》进一步强调“明晰政府、企业、公众等各类主体权责,畅通参与渠道,形成全社会共同推进环境治理的良好格局。”党的二十大报告则进一步提出“完善公益诉讼制度。”由此可见,公众参与环境治理,尤其通过参与公益诉讼这一治理机制,对于环境行政合法合理运行具有重要意义,也是国家治理视域下实现多元治理的重要途径。公众事实上已经不再是国家环境治理过程中被动的旁观者。在国家治理现代化的时代背景下,公众可通过网络、媒体等途径关注到我国不断爆发的环境问题,时刻监督环境行政机关和环境破坏者。当环境行政机关不作为或违法作为之时,公众可以通过多种途径向国家倾诉其利益主张以及对环境行政机关的期望,乃至通过启动诉权对环境行政行为加以纠正。

通过环境行政公益诉讼的社会化拓展,吸纳公众参与环境行政公益诉讼,一方面,能够使公众基于自身的利益追求与价值选择,通过司法途径向政治国家表达利益主张,为其参与环境治理提供了合法的途径。(18)参见肖建国:《民事公益诉讼的基本模式研究——以中美德三国为中心的比较法考察》,载《中国法学》2007年第5期,第129页。另一方面,国家也通过环境行政公益诉讼,以较低的社会成本获得社会公众对环境行政行为的反馈意见,及时督促行政部门对自身行为进行实时调整,进而对环境行政行为予以修正,维护环境法律秩序。最终,环境行政公益诉讼成为多元治理之下公众与国家沟通的媒介,在一定程度实现二者的融通,形成相互监督与制衡的权力(利)的网状治理结构,为公众参与环境治理提供重要途径。

就现行环境治理法律体系而言,对环境行政公权力的监督路径有二:一是国家公权力机关的内部监督体制即公权监督,其主要包括上级政府对下级政府、同级权力机关对政府的常规性、持续性监督与约束,以及监察机关、检察机关、审判机关针对个案的监督与约束;二是外部公众监督体制即私权监督,即《宪法》第41条赋予公民以批评、建议、申诉、检举以及控告等方式来实现对环境行政权力的监督与约束。正如上文所述,对于环境行政权力的监督而言,检察机关的公权监督存在内生困境而易导致自我失灵或功效存疑;而环境公益诉讼公众参与的缺失则导致私权监督的弱化或配置失衡。

由此,公众参与环境行政公益诉讼,恰恰能够弥补上述之不足:一方面,公权监督的失灵可通过公众参与环境公益诉讼的方式,建立起以诉讼为手段的私权监督,以补充公权监督之罅隙;另一方面,公众参与环境行政公益诉讼,直接强化了外部公众监督权,其本质上是“权利制约权力”的运行模式,是私权对公权的监督。总之,通过社会化拓展的路径,实现公众参与环境行政公益诉讼,系权利与权力平衡模式中强化私权监督的重要表现,能够起到补充和配合环境公益诉讼“国家化”之效,(19)参见唐绍均、王国平:《社会组织提起环境行政公益诉讼的证成与型构》,载《内蒙古社会科学》2023年第1期,第111页。形成“国家-社会”共同参与环境治理的网状治理结构。正如有学者所言:“在法治化的国家治理体系下,只要私主体行使权利符合公众的期待,就可能成为治理的中心,这也符合现代民主治理过程将政府独占责任部分地转让给社会的演变趋势。”(20)杜辉:《环境公共治理与环境法的更新》,中国社会科学出版社2018年版,第131页。

(三)环境行政公益诉讼社会化拓展是提升环境治理效能的必然选择

多元治理蕴含着多元治理主体间相互协作,共同实现环境治理效能最大化。在生态环境治理领域中,环境行政公益诉讼这一治理机制既要发挥检察机关作为主导治理主体的作用和优势,同时也要让社会公众这一治理主体共同参与环境社会公共事务,实现环境利益最大化。(21)参见陈海嵩:《环保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,载《法学评论》2017年第3期,第176-178页。首先,相较公权监督下的检察环境行政公益诉讼,若公众提起环境行政公益诉讼,属于私权范畴,其诉权行使则无须受限于如公权力之上的诸多羁绊,以及烦琐的内部程序,完全基于自身的启动意愿,运用起来更为灵活、及时、便利。这种“民告官”模式的社会公众与“官告官”模式的检察机关相较,公众的角色及职能更为简单明确,更符合传统行政诉讼模式。实际上,早在2015年改革试点前,我国公民或有关组织(团体)投身环境行政公益诉讼案例屡见不鲜。(22)例如2000年的严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案、2001年的施建辉与顾大松诉南京市规划局行政许可违法案、2002年的陈法庆诉杭州市余杭区环保局行政不作为案、2003年的金奎喜诉杭州市规划局行政许可违法案、2009年的中华环保联合会诉贵州省清镇市国土局不依法履行职责案、2013年中华环保联合会诉国家海洋局批准康菲石油公司复产违法案等。这些案件法院多以不具备法定原告资格为由裁定驳回起诉,只有个别案件实现了裁判方式上的突破。但它们是公众参与环境行政公益诉讼的缩影,并为公众参与环境行政公益诉讼奠定了良好的实践基础。如此,内生动力下的公众参与环境行政公益诉讼能够与外生压力下检察环境行政公益诉讼形成良好的互动,共同促进环境行政公益诉讼治理效能最大化。虽然公众相较检察机关在经济实力、专业能力等方面存在弱势,但公众主体的参与使得起诉主体从“一元化”到“多元化”,主体的多元化能够避免公权机构所存在的“规制俘获”或“权力寻租”问题,(23)参见陈承堂:《公益诉讼起诉资格研究》,载《当代法学》2015年第2期,第82页。同时能够提供更为丰富、更新更及时的案件来源。美国的公民诉讼制度对此作了很好的诠释:“美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每个污染源,而了解该污染源的公民或环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者。”(24)别涛主编:《环境公益诉讼》,法律出版社2007年版,第94页。

同时,通过公众参与环境行政公益诉讼这一治理机制,也能够发挥司法能动性对公众环境权利的保障,使审判机关与检察机关在“国家为主导”的治理主体层面形成关联性,共同促进环境治理效能最大化。公众环境权利的实现与救济离不开充分发挥司法能动性。司法能动性核心在于,司法部门在除考虑法律规则所产生的法律效果外,还应考虑社会影响、伦理道德等因素所产生的社会效果,以实现法律效果与社会效果的统一。这就要求当法律规定与社会现实存在间隙时,发挥司法能动性与创造性,弥补法律与现实的空白,引导、推动公众参与环境治理,并以公众的利益诉求为导向不断重塑其角色与功能定位。法律所调整的社会关系,随着社会经济的发展而不断变化。当立法或行政机关无法满足新型权利实现时,公众就求助于法院的裁判,由此产生权利的连带效应,权利在司法救济的环境下生生不息;反之,权利的实现与救济总是以受挫与失败告终,权利可能最终被窒息。(25)参见李湘刚:《诉权理论与公民诉权》,载《求索》2011年第2期,第163页。通过环境行政公益诉讼的社会化拓展,使公众参与环境行政公益诉讼,能更好地促进司法能动性的发挥,满足法治社会中环境权利生成与保障的必要条件。

三、环境行政公益诉讼社会化拓展的现实障碍

环境公益诉讼是通过“监督监督者”实现环境公益的司法救济,最终达成环境治理之功效。(26)参见黄锡生、谢玲:《环境公益诉讼制度的类型界分与功能定位》,载《现代法学》2015年第6期,第110-113页。环境行政公益诉讼制度的核心功能在于通过诉讼程序实现对行政权力的监督,以保障行政权力行使的合法、正当、有效。社会组织和公众参与环境行政公益诉讼,系通过行使《环境保护法》第53条所确立的环境保护监督权,实现对于环境行政机关权力行使的监督。根据《环境保护法》第57、58条的规定,环境保护监督权的行使包括公众(公民、法人和其他组织)行使举报权的间接路径和社会组织行使公益诉讼起诉权的直接路径。在现有制度框架下,间接路径和直接路径的实现均存在不同程度的障碍,在推进环境行政公益诉讼社会化拓展的过程中,需要在把握现代环境治理体系的整体要求和环境行政公益诉讼内在功能的基础上,精准定位上述路径的现实障碍。

(一)环境行政公益诉讼社会化拓展间接路径的现实障碍

在间接路径下,社会组织和公众可通过向检察机关提供案件线索、提供证据等举报权的具体行使方式参与到检察环境行政公益诉讼中。根据现行检察机关提起环境行政公益诉讼的内部规则规定,提起检察环境行政公益诉讼程序如下:报批立案→登记→制作《立案决定书》→调查取证→集体讨论形成处理意见→形成审核意见→报检察长批准(必要时提请检察委员会讨论决定)→向涉案行政机关提出检察建议(不被采纳)→提起诉讼。在此程序框架下,可通过对现有检察公益诉讼规范的优化和补充,明确要求检察机关应当接受社会组织和公众针对环境行政机关违法行为提供的案件线索、证据,并向提供线索的社会组织和公众及时反馈案件处理情况,以此广泛吸纳社会组织和公众参与到检察环境行政公益诉讼中。通过相关主体为检察机关提供线索和证据的方式,以间接路径实现环境行政公益诉讼的社会化拓展,提升检察机关在环境行政公益诉讼中行为的合理性,促进检察公益诉讼制度治理效能的提升。

但需要注意的是,若检察机关在上述程序中并未采纳社会组织和公众提供的相关线索和证据,相关主体只能通过人大监督等间接渠道寻求进一步监督和救济,无法实现对于相关行政行为的直接监督。由此可见,在检察环境行政公益诉讼的框架内,通过社会组织和公众行使举报权参与诉讼程序的间接路径,以实现环境行政公益诉讼的社会化拓展,并未改变现有检察环境行政公益诉讼的基本结构,仅能在有限的范围内实现制度治理效能的提升,无法根本解决现有框架下因外部监督缺失导致的环境行政公益诉讼制度效能不足的问题。

(二)环境行政公益诉讼社会化拓展直接路径的现实障碍

结合世界各国以行政机关为追诉对象的环境公益诉讼实践,社会组织和公众均能够以原告身份进入诉讼程序。但结合《环境保护法》第58条、《意见》等环境保护领域的法律、政策文件的规定,以及我国相对成熟的环境民事公益诉讼实践情况来看:一方面,现有法律、政策文件均确认了社会组织提起公益诉讼的权利,且未明确将诉讼类型限制在民事公益诉讼领域,但尚未出现关于公众个人提起公益诉讼的规定或表述,欲将公众个人纳入直接路径中存在较为明显的障碍。另一方面,在现有环境民事公益诉讼实践中,符合资格的社会组织在推进环境民事公益诉讼的进程中暴露出较为明显的能力不足现象,如将公众个人纳入直接路径,其所能发挥的作用也将极其有限。笔者认为,在直接路径下,将启动环境行政公益诉讼程序的原告主体,限制于符合条件的社会组织,更有利于在现有条件下以直接路径实现环境行政公益诉讼的社会化拓展。

在直接路径下,符合条件的社会组织通过向人民法院提起环境行政公益诉讼的方式,进而实现对于环境行政机关权力行使的监督。一方面,通过直接路径确认社会组织诉权,实质上是在现有内部监督体系的基础上,构建了对环境行政机关的外部监督体系,通过有效的外部监督能够补强环境行政公益诉讼的制度效能。在符合起诉条件的前提下法院不得拒绝启动诉讼程序,社会组织可以通过起诉直接启动监督程序实现外部监督。同时,司法程序可以激励当事人提供相关案件信息,并通过原被告之间的“对抗”和“沟通”还原事实真相,(27)参见陈海嵩:《生态环境治理现代化中的国家权力分工》,载《政法论丛》2021年第5期,第100页。更好地提升对于环境行政机关监督的正当性和有效性。另一方面,直接路径系对社会组织提起环境行政公益诉讼诉权的确认,公众诉权是公民权利的自然延伸,历经了从“何权利可以提起诉讼”到“为何可以提起诉讼”再到“任何人可以自主决定是否提起诉讼”的发展轨迹。(28)参见夏勇:《人权概念起源》,中国政法大学出版社2003年版,第132页。其折射出诉讼从审判本位到诉权本位的演进,更是司法权对公众环境权利保障的重要进步体现。

通过上述分析,明确社会组织向人民法院提起环境行政公益诉讼的正当性和有效性,并不能直接消除直接路径所面临的障碍。首先,确认社会组织提起环境行政公益诉讼的权利,面临行政诉讼原告资格规定的挑战。关于行政诉讼原告资格问题,经历了“合法权益标准”到“法律上利害关系标准”再到“利害关系标准”的资格标准演变。(29)1989年《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。2014年修正的《行政诉讼法》第25条第1款规定,行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。现行的“利害关系标准”要求原告与被诉行为间具有利害关系,但是“利害关系”的认定标准十分模糊。从法律规定的字面理解,似乎意味着原告只要证明自己事实上受到侵害即可提起诉讼,无须证明其主张的权益是否为法律所明文规定保护。尽管如此扩大化地解释该标准,仍无法得出社会组织享有提起环境行政公益诉讼的原告主体资格的结论。《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等环境单行法一般规定任何公民和单位对污染和破坏环境者有权进行检举或控告。那么,是否控告权的表现形式之一包括了向人民法院提起诉讼呢?有学者认为该规定赋予了公民和单位控告权,并认为检举和控告的方式可以为“向法院提起诉讼”。(30)参见金瑞林:《环境法学》,北京大学出版社2002年版,第151页。从文义解释理解,控告具有模糊性,不能直接认定公众为维护环境公共利益而提起诉讼的法律依据。

其次,即使以上推论能够得出社会组织具有提出环境行政公益诉讼之主体资格,但是公众提起环境行政公益诉讼时仍然面临制度障碍,我国行政诉讼法一直贯彻“行政诉讼是主观诉讼”的观点,原告只有维护自己的合法权益才能向法院提起诉讼,为维护环境公共利益而提起行政公益诉讼的“客观诉讼”无法满足现行诉讼法所确立的原告资格标准。(31)根据日本学者樱井敬子、桥本博之古的观点,罗马时代以侵害利益的公私差异为划分标准,对私益诉讼与公益诉讼加以区分。大陆法系国家在罗马法的基础上,将其进一步发展为主观诉讼和客观诉讼两种诉讼类型。所谓的主观诉讼是指以保护公民个人的权利与利益为目的的诉讼;而客观诉讼则是指以维护客观的法律秩序和确保行政活动的适法性,即纯粹为了维护公共利益而提起的诉讼,与原告个人的权益无关。虽侵害环境公共利益的行政行为最终可能导致环境私益的受损,从而使公民个人权益受损。但是由于环境利益损害滞后性决定了损害往往不能及时得以发现,具有较长的潜伏期。这就需要进行预防性救济,与环境行政公益诉讼之目的相契合,但与现行诉讼法难以调和。

最后,直接拓展路径的效果亦受行政诉讼可诉范围的影响。2014年修订的《行政诉讼法》将过往条文中的“具体行政行为”改为“行政行为”,结束了长期以来以具体行政行为为行政诉讼可诉范围逻辑起点的历史,消除了从法律规范层面界定具体行政行为内涵的窘境,成为修法的最大亮点。(32)参见章志远:《新〈行政诉讼法〉实施对行政行为理论的发展》,载《政治与法律》2016年第1期,第3页。但审视《行政诉讼法》有关可诉范围之规定,总则篇第2条概括式规定行政行为,可对行政行为作出宽泛意义上的解释与理解(33)在对修订《行政诉讼法》行政行为的解读中,以王万华为代表的学者认为行政行为的范围应尽可能将实践中存在的对公民、法人和其他组织权益产生影响的行政权力表现形态涵盖其中,最大限度接近对公民权利的司法无遗漏保护,行政行为包括但不限于受案范围逐项列举的情形,事实行为、重大决策行为、规范性法律文件也包含其中。参见王万华:《新行政诉讼法中“行政行为”辨析——兼论我国应加快制定行政程序法》,载《国家检察官学院学报》2015年第4期,第3页。;分则篇第12、13条通过肯定性及否定性列举式明确规定了纳入司法审查范畴的行政行为,依旧沿袭以“具体行政行为”为审查基础的惯例,将抽象行政行为排除在可诉范围外,从而形成了总则篇广义界定与分则篇的狭义定位不一致的情形。实际上,抽象行政行为相较而言对于环境公共利益的损害概率更高。只有对抽象行政行为的合法性展开审查,才能更好地判断具体行政行为的合法性。相比之,2000年颁布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条对可诉范围则摒弃了《行政诉讼法》肯定性列举方式,将可诉范围重点落脚在“行政行为”上,并加之否定性列举方式明晰不可诉范围,概括式加否定性的列举方式为行政诉讼可诉范围留有余地,亦为抽象行政行为进入司法审查提供了可能性。应该说,该司法解释客观上扩大了受案范围,使损害环境公共利益的行政行为纳入可诉范围成为可能,且不必区别抽象行政行为或具体行政行为,更符合环境行政公益诉讼的要求。同样2014年修订的《环境保护法》第58条明确规定符合法定条件的社会组织对于污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为可提起诉讼。但从文义上解释,该条款既未明确规定可诉行为的行为属性(民事行为抑或行政行为),更勿言具体行政行为抑或抽象行政行为。这就为社会组织提起环境行政公益诉讼,并对行政行为可作更为宽泛的解释留有空间。概言之,《行政诉讼法》将具体可诉范围仍限制在具体行政行为上,较之司法解释及《环境保护法》不无遗憾,不协调性使环境行政公益诉讼的受案范围不免陷入困境。

四、国家治理视域下环境行政公益诉讼社会化拓展的实现方案

为契合国家环境治理的客观发展需要,实现环境行政公益诉讼功能的最优化:一方面,应当通过间接社会化路径,进一步提升检察环境公益诉讼制度自身的治理效能;另一方面,应当通过直接社会化路径,确认符合资格的社会组织提起环境行政公益诉讼的权利,实现检察机关与社会组织提起的环境行政公益诉讼双管齐下格局。鉴于,间接社会化路径的实现方案系《环境保护法》信息公开与公众参与制度在检察环境行政公益诉讼制度中的具体展开,且在前文论述中对核心内容已有说明,在此,下文将主要围绕直接路径下涉及原告资格标准、诉权行使序位、可诉范围规则等方面的具体方案进行阐述。

(一)确认社会组织提起环境行政公益诉讼的主体资格

环境公益诉讼应是一种以环境行政公益诉讼为主线,以国家为主导、社会公众共同参与的具有国家治理功效的机制。为此,需在立法层面确立公众环境行政公益诉讼制度。具体而言,在程序法上应进一步完善《行政诉讼法》及其司法解释,赋予公民个人、有关社会组织(团体)为维护环境公共利益而提起的客观诉讼的权利;在实体法上通过对《大气污染防治法》《水污染防治法》等单行法修订,将特定的环境行政行为纳入环境行政公益诉讼范畴之中,实现实体法对程序法之补充。

要由社会组织以自己的名义直接向人民法院提起环境行政公益诉讼的方式参与环境管理、监督等治理事务中,维护环境公共利益,那么必须赋予其起诉资格。对于现行诉讼法“利害关系标准”的解释,笔者认为“利害关系”通常可有直接与间接之分,又有已经发生利害关系和可能发生利害关系之分。任何损害环境公共利益的行政行为实际上或多或少都可能与公民或者社会组织(团体)存在某种形式上的利益关联性。为此,有学者提出根据“方圆法则”划定利害关系人范围。其中“方圆”范围的确定,国家可以颁布具体的指导规范,行政机关在个案中结合当地的地理位置,综合考虑风向、水流、天气、气候等因素,得出利益可能受到直接影响的空间范围。在此基础上,通过立法解决利益代表的选择机制。(34)参见徐以祥:《公众参与权利的二元性区分》,载《中南大学学报(社会科学版)》2018年第2期,第70页。从现代国际环境行政诉讼法原告资格不断放松的趋势来看,严格、狭义的起诉主体资格标准已不符合公共利益的现实需求,亦与现代法治主义原则背道而驰。如在美国环境审判案件中,法院对诉讼资格的审查是质量上的而非数量上的,只要原告受到“可以辨认的轻微的事实上的损害”,就足以确定其具有诉讼资格,而不论这种损害多么间接,因果关系多么微弱。(35)参见[美]R.W.芬德利、D.A.法贝尔:《美国环境法简论》,程正康等译,中国环境科学出版社1986年版,第2页。因此,笔者认为采取“不利影响”作为社会组织环境行政公益诉讼起诉资格标准最为妥当。对于公民而言,这个“不利影响”程度不论是严重的还是轻微的,“利”是法定的利益还是反射利益,直接的还是间接的,只要原告遭受了“不利影响”即具有可诉性。(36)参见黄学贤、王太高:《行政公益诉讼研究》,中国政法大学出版社2008年版,第146页。对于社会组织而言,该“不利影响”则可解释为与其成立宗旨相违背等。

在这样宽泛的起诉资格标准下,赋予并保障社会组织环境行政公益诉权是否会造成滥诉进而浪费司法资源呢?这其实是多虑的,因为社会组织(团体)作为理性经济人会基于人力、物力和精力因素而决定是否行使诉权。因此,赋予社会组织环境行政公益诉权并不会造成滥诉,反而会激励更多公众关注环境公共利益,成为对环境行政权力监督与环境治理的“第三方强有力的外在社会力量”。归结起来,社会组织享有起诉权应满足以下条件:首先,应该受到该行政行为的“不利影响”;其次,这种影响可以合理地归因于环境行政机关的行政行为;最后,诉求能够为法院判决所救济。

(二)理顺“国家化与社会化”治理主体构造的环境行政公益诉权位序

目前,在我国环境行政公益诉讼的立法与实践中,以检察机关提起环境行政公益诉讼为唯一方式。究其原因,与2015年起国家大力推动的检察机关提起公益诉讼的系列政策密切相关。但是这种以检察机关为主导的环境行政公益诉讼却可能使检察监督权与独立的审判权产生冲突的概率与频率增加。(37)参见梁春艳:《我国环境公益诉讼的模式选择》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期,第48页。检察机关在提起环境行政公益诉讼实践中亦存在案件来源单一、诉讼请求不全面、二审抗诉不明晰等困境。(38)这些困境的存在一定程度上说明了我国环境行政公诉制度的不完备,检察机关在环境行政诉讼中的当事人与法律监督者角色的不统一性及定位不清晰,因此无法达到环境行政公益诉讼功能最优化。参见李艳芳、吴凯杰:《论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位》,载《中国人民大学学报》2016年第2期;朱全宝:《检察机关提起环境行政公益诉讼:试点检视与制度完善》,载《法学杂志》2017年第8期。这就需要发挥社会公众的监督力量,与检察机关通力合作共同促进环境行政机关依法行政,构建完备的环境行政公益诉讼,实现环境治理效能最大化。据此,就可能出现社会公众与检察机关两主体行使诉权的竞合及角色定位问题。他们之间对于诉权之行使的顺序如何规定?当一方已然行使环境行政公益诉权时,另一方是否可以作为诉权的支持者或监督者呢?面对行政机关背后的强大公权力,似乎“官告官”模式的力量抗衡显然要优于“民告官”模式,因而是否检察机关行使诉权更能行之有效地保护受损的环境公共利益呢?

环境行政公益诉讼应包括由国家授权的检察机关公民个体或有关社会组织(团体)提起的这两种形式。二者在诉权的行使上具有一定区别。作为国家法定监督机关的检察机关在环境行政公益诉讼中对行政行为进行监督,是依法履职之行为,某种程度上具有强行性,一旦起诉不具有任意撤诉权;而公民个人或有关社会组织(团体)对损害环境公共利益的行政机关的行政行为以诉讼的方式依法追究其责任的公益诉讼,更多体现为一种权利,因而具有更多的任意性,一般不对撤诉权做过多限制。这就要求对不同主体行使诉权时设计不同的制度规则。

关于二者竞合问题,笔者认为公民或有关社会组织(团体)可以扮演“私人检察总长”(39)私人检察总长理论源自美国,旨在制止官吏的违法行为,最初应用于相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类行政公益诉讼。而后被应用于环境保护领域,作为环境公益诉讼起诉主体扩张的重要理论。参见蔡虹、梁远:《也论行政公益诉讼》,载《法学评论》2002年第3期,第100页。的角色,应该与检察机关处于同等地位,都是对行政机关环境权力的制衡与监督,都有权对行政机关提起环境行政公益诉讼。2018年2月颁布的《司法解释》及2015年12月通过的《实施办法》均未明确公民、法人或其他社会组织与检察机关谁具有诉权的优先性,仅规定前者在没有直接利害关系无法提起诉讼时,可由检察机关提起诉讼。这似乎意味着只要公民或有关组织(团体)有法可依提起诉讼,那么其与检察机关处于同一起诉顺位,甚至更具优先性。当公民或有关社会组织(团体)提起环境行政公益诉讼时,检察机关因其具备的专业性、司法权威性及诉讼能力等优势可以通过为其提供法律咨询、协助调查等方式予以支持,并监督环境行政公益诉讼诉求之实现。

(三)拓展环境行政公益诉讼可诉范围

立法缺失并未阻碍社会公众提起环境行政公益诉讼在司法实践中“试水”。(40)例如从2009年贵州清镇市百花湖风景区烂尾楼事件到2011年康菲油田重大海洋污染责任事故事件再到2014年石家庄市民李贵欣诉石家庄环保局空气污染案,都在不断践行公众提起环境行政公益诉讼。前文所述,笔者认为环境行政公益诉讼可诉范围应进行适当扩充,根据行政行为的不同形式可作如下区分。

其一,具体环境行政行为。它又可细分为环境行政不作为与环境违法行政作为。前者表现为如对环保行政机关未履行“三同时”制度及环境影响评价制度监管职责的行为等;后者则如环保行政机关违法审批排污许可、不当作出行政规划等行为。(41)参见韩德强:《环境司法审判:区域性理论与实践探索》,中国环境出版社2015年版,第73页。其中,环境行政不作为是环境行政公益诉讼最主要的受案范围。(42)参见秦鹏、何建祥:《检察环境行政公益诉讼受案范围的实证分析》,载《浙江工商大学学报》2018年第4期,第15页。目前,关于环境行政不作为的审查基准,学界和实践部门存在“行为标准说”“结果标准说”和“复合标准说”之分歧。“行为标准说”认为对行政机关是否履行法定职责应坚持行为标准而非结果标准,并从制度逻辑、制度效用边际约束、制度负面效应等角度予以阐释。(43)参见刘超:《环境行政公益诉讼诉前程序省思》,载《法学》2018年第1期,第121-122页。“结果标准说”认为违法行为是否停止、生态环境损害是否恢复等与环境公益效果相关联的结果是判断环境不作为的审查基准,即以结果为导向,行为过程在所不问。(44)参见王清军:《作为治理工具的生态环境考评——基于水环境考评制度而展开》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期,第33页。“复合标准说”认为既要对行政行为进行审查,也要对行政不作为是否被纠正,环境损害的后果或状态是否得以恢复或消除进行结果审查,进而判断行政机关是否全面履职。(45)参见谢玲、车恒科:《环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”认定的三重纬度》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2022年第4期,第35页。

笔者比较赞同“复合标准说”,即“行为+结果”相结合的综合审查基准。“行为标准说”易导致行政机关过度关注可量化、可固化的监管手段,从而保障行为合法性;“结果标准说”则是一种功能主义路径的判断基准,易引导行政机关为达成所谓的“结果”,而进行可能导致公益受损之协议或采取运动式治理措施,甚至采取“一刀切”手段。(46)参见王清军:《环境行政公益诉讼中行政不作为的审查基准》,载《清华法学》2020年第2期,第140-141页。“复合标准说”则是对上述两种判断基准的全面、综合判断,避免单一性判断标准的局限性,又为各种判断标准的适用留有存在和发展的空间。此外,鉴于环境行政公益诉讼的主要功能在于通过监督行政机关实现对于环境公共利益的维护,而非直接着眼于对受损利益的救济和填补,因此针对具体环境行政行为提出的诉讼请求应当与现有检察环境行政公益诉讼实践保持一致。

其二,抽象环境行政行为。它是指行政机关针对非特定主体制定的、对以后发生法律效力并具有反复适用效力的环境规范性文件的行为。(47)参见王珂瑾:《行政公益诉讼制度研究》,山东大学出版社2009年版,第220页。抽象环境行政行为虽未被现行诉讼法所接受,但其针对的不特定、广泛的公众恰恰符合环境公共利益受益群体的不特定性与广泛性,直接影响环境公共利益,因此应该纳入审查范围。大量规范空间通常是由行政机关通过制定行政法规、规章或其他规范性文件或抽象行政决定加以填补。这种行政机关自主塑造的规范空间具有宽泛性与部门偏好性,司法程序的介入恰是弥补立法与执法之间鸿沟的优化路径。正如有学者提倡“行政公益诉讼的机理乃是通过矫正行政违法来救济公共利益,法律监督权的监督对象应包括具有普遍约束力的行政决定及规范性文件在内的所有行政领域。”(48)参见梁鸿飞:《检察公益诉讼:法理检视与改革前瞻》,载《法制与社会发展》2019年第5期,第128页。在此需要指出三点:一是该处抽象环境行政行为仅包括规章以下的规范性文件,规章、行政法规的行政立法行为属“立法活动”不宜由法院进行审查,避免司法权对立法权的过度干涉。二是对于环境标准尤其是污染物排放标准应作为司法审查的重点对象。环境法具体制度的实施须以环境标准的有效适用作为检验标准。(49)董正爱、袁明:《环境健康风险视域下环境标准的理性反思与规范》,载《北京理工大学学报(社会科学版)》2021年第1期,第138页。由此,环境标准尤其是污染物排放标准是审查环境行政机关执法及公民、法人、其他组织守法的重要标尺,其重要性不言而喻。三是对抽象环境行政行为尽量进行独立审查,且不能因环境具体行政行为的合法性影响或判断抽象环境行政行为的合法。