乡村振兴战略背景下城郊区域城乡融合发展探索——以长沙市跳马镇为例

张 浩

(湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410125)

1 乡村振兴与城郊区域城乡融合发展

1.1 乡村振兴与城郊区域城乡融合发展的意义

2017 年党的十九大首次提出乡村振兴战略，2018 年中央一号文件指出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，十九届五中全会进一步提出全面实施乡村振兴战略。 习近平总书记强调，“我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡区域发展和收入分配差距较大”。 第七次全国人口普查数据显示，城镇居民可支配收入高达43 834元，而农村居民人均纯收入仅为17 131元[1]。 乡村长期落后于城市的发展格局严重阻碍了我国乡村振兴战略的实施，也使得农业农村现代化的实现面临严峻挑战。由此可知，化解城乡区域发展不平衡的关键在于城乡融合发展，可以促使生产要素和管理理念在城市和乡村之间双向流动，推动构建城乡统一市场。 生产要素的双向流动对农业农村产业兴旺有重要的协助作用，农村地区富余要素可以向城市流动，欠缺要素也可以从城市获得。 管理理念的双向流动可以使乡村管理触及尚未厘清的区域，使得乡村的管理更有效、更先进，达到治理有效的总要求。 道德规范的双向流动可以促使农村地区的各类观念有所进步，达到乡村文明的总要求。 城乡融合机制下的乡村兼具开放性和包容性，既实现资源向外的输送，又广泛吸收有益资源的整合进入[2]。 基于此，以城乡融合促进乡村振兴，对解决城乡发展不平衡和农村发展不充分、不断提升城乡居民民生福祉、实现农业农村现代化具有重要意义。

1.2 城乡融合发展的内涵

城市与乡村作为城乡地域系统的有机组成部分，始终是一个矛盾的有机统一体和不可分割的融合体[3]。 随着我国城市化程度的不断提升，城市的基础设施、公共服务、经济状况、治理水平以及居民生活条件都在稳步提升，相比较而言，农村发展缓慢，使得城乡差距扩大，由此衍生出了很多问题。 从城市角度来说:乡村人口大量无序涌入城市，导致城市环境负荷加大，住房紧张，交通拥堵，公共服务供不应求，就业就学难度加大，污染严重。 同时导致农村“空心化”问题，乡村土地无人耕种，土地撂荒，乡村产业发展缺乏内生动力，妇女儿童留守问题严重。这种不平衡的发展导致农村土地资源浪费、农业的附加功能被忽视、农民主体性缺失，阻碍了乡村振兴的步伐[4]。 随着我国全面建成小康社会目标的实现，由政府输血式扶持解决农村地区发展不充分不平衡的问题已经显露短板，城乡融合发展的理念应运而生。 城乡融合发展的内涵在于农村地区占据发展主动性，在政府的政策支持下，主动寻求发展，强调城乡共存关系，不再允许强城市轻农村的情况发生，打破城乡之间的壁垒，构建城乡发展主体，有效促进各类要素在该主体的流动，首先是人口融合，在城乡融合阶段，城市不再是人们迁移的唯一目的地，城市郊区、农村地区也是人口迁移的新方向；其次是土地利用，农村土地不再被闲置，也不是乡村土地变成城市用地，而是可以发展乡村产业，促使城乡产业协调发展，进而增加乡村居民的内生动力[5]。 城乡之间实现优势互补，推进经济、文化、社会、治理共建机制，促使城乡可持续性发展，走向更为长远的城乡发展道路，解决城乡发展不平衡不充分的问题，防止城乡二元经济结构的形成，缩小发展差距，城乡携手奔赴第二个百年奋斗目标。

1.3 城郊区域城乡融合发展的优势与特点

1.3.1 城郊区域城乡融合发展的优势

城郊区域城乡融合发展的优势在于生产要素和管理理念的双向流动，可以促使二者在经济文化基础建设等方面都有快速发展[6]。 在生产要素方面，人力资本、生产资本等各类资本在二者之间快速流动，产生的拉动效益非常巨大，城市提供充足的工作岗位和各类需求，使农村地区的剩余劳动力以及剩余生产要素可以向城市流动，换取发展需要的经济基础，使农村经济文化发展速度加快，而城市也可以向农村地区扩张，解决大多数城市面临的土地紧缺问题，加快城市的发展速度，先富带后富，共赴富裕路。 抓紧抓实城郊区域城乡融合发展的工作，发挥其巨大优势，可以使乡村振兴战略取得更好更实的进展，可以使共同富裕的社会主义理念更快实现[7]。 在管理理念方面，城市的区位优势使管理理念发展要优于农村地区，二者的融合发展可以更好地将城市管理理念向农村地区流动，农村地区在消化吸收后内化于自身的管理实践，将管理的模式和方式方法逐渐向现代化管理理念发展，逐渐实现农业农村现代化。

1.3.2 城郊区域城乡融合发展的特点

城郊区域城乡融合发展不再是以前政府输血式农村发展模式，而是注重农村地区展现发展主动，寻求发展机会，探索发展方向，农村地区的生产生活方式逐渐向城镇化方向发展，政府给予相对应的财政以及政策支持，发挥城市的带动作用，强调城乡共存、城乡共治、城乡共建的特点，强调城乡要素双向流动的要求，而不是以前农村向城市单方向流动，使农村获得充足的经济基础、人才基础。

2 长沙市跳马镇城乡融合发展现状

2.1 跳马镇基本情况

跳马镇位于长沙市区以南10 千米，距株洲市区12 千米，距湘潭市区18 千米，在区域经济发展当中处于重要的交通枢纽的位置。 目前跳马镇建成有多条主要交通干线，同时涵盖多个公共交通枢纽站点[8]。 目前跳马镇管辖17 个自然村、2 个社区、4 023个村民小组，截至2017 年，人口数量达73 204人，管辖山林土地面积8 508.4公顷，其中生态公益林面积7 842公顷，地貌呈现出丘陵与平原交错的形态，丘陵面积80 平方千米，平均海拔为90 米，属于亚热带季风性湿润气候，全年四季分明，降水丰富，境内有石燕湖和百倍冲水库[9]。 近几年跳马镇加大基础设施建设和公共服务的投入力度，不断地在生态环境保护、资源开发等领域中发力，为区域乡村振兴做好保障工作。

跳马镇建有雨花区环保工业园、雨花区暮云工业园，主要农作物为玉米、水稻、苗木、花卉等，全镇产业以加工制造类企业为主，同时二、三产业的发展也相对发达，目前全市管辖区内工商登记的企业机构共计5 348家，其中包含村集体经济组织14 个、餐饮业518 家(包含住宿、农家乐及休闲山庄)、畜牧业企业16 家、渔业企业11 家、道路运输企业316家、苗木企业1 521家。 在近几年发展过程中，跳马镇通过经济发展区位优势，积极地进行多产业融合发展[10]。

2.2 跳马镇经济层面城乡融合发展现状

长沙市跳马镇，目前户籍人口5 000余人，农业人口4 000余人，常住人口6 000余人，其中不包含流动人口。 由于地区土地租金较贵，农业种养殖成本较高。 因此村集体经济，主要以村组织为单位从事苗木生产工作，同时存在许多农户进城务工来获取其他收入，其中农业分红对村集体成员经济状况的改善有着重要的促进作用。

为了更好地促进本地生物医药产业发展，在财政支持上，长沙市对跳马镇生物医药产业创业创新给予了5 亿元的财政支持，使生物医药加工生产领域中政府支持的比重达4.19%；在政策支持上，设定了国家“千人计划”，受益专家4 人，设置了院士工作站、省级科技企业孵化器等相关机构，有效地促进生物医药产业发展；在产业推进中，跳马镇吸引了返乡创业人员60 余人，带动了产业园区生物医药制造企业10 余家；在配套设施的保障上，生物医药产业园区形成了“七纵十横”的17 条主干线，其中污水处理厂能够处理污水8 万吨/日，建设集中供暖工厂，打造照明绿化工程，引进教育、医疗、金融、中介服务等相关公司机构，吸引优质生物医药企业到产业园区落户，并且引导生物产业向食品、保健领域延伸。 但是跳马镇在整体的生物医药产业打造中，急需高端人才，但是高端人才的引进仍然缺乏。 目前，跳马镇还没有培育出较为成熟的生物医药企业和具有知名度的相关产品，一些生物医药产品的研究仍然处于起步阶段。 2022 年1—2 月跳马镇全社会固定资产投资目标任务为16 738万元，其中产业投资任务10 000万元。 预计1—2 月全镇可完成全社会固定资产投资16 738万元，目标完成率100%；完成产业投资11 800万元，目标完成率118%[11]。

跳马镇为了更好地发展第三产业，促使农村人口的增收，在苗木生产基础上，鼓励一些年纪较轻、学历较高的农户创业，通过职业培训的形式让农户获得更多生产技能，包括电工、焊工、家政服务等相关技能，引导农户在城市务工。 同时还积极完善农户创业的相关支撑，鼓励返乡农户在农村进行创业，从事旅游、农家乐等相关产业活动，同时大力推进各类设施政策建设，为了发展地方经济，引导建立合作社和其他民间组织，对村集体经济进行整体发展，这样使土地实现了集约，能够更好地对土地进行征收，使村集体经济增收21 万元，村民的剩余土地被合理利用，为地区产业化发展做好基础保障。

2.3 跳马镇社会层面城乡融合发展现状

跳马镇在发展过程中，当地的市区政府及直属机构，根据党中央、国务院、省委、省政府的指示，扎实推进巩固脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴建设，进行了村庄发展总规划。 其基本原则是在发展过程中，深入贯彻习近平总书记关于乡村振兴村庄规划的工作要求，认真落实党中央、国务院、省委、省政府的有关决议，按照生态优先、保护优先的原则进行治理，确保生态安全、粮食安全和国土安全的同步进行，坚持规划引领、严格管控的措施，考虑土地的利用效率，结合产业发展的实际情况及人口的区域情况进行规划发展，同时还提出要因地制宜地进行国土空间开发和保护，杜绝“千村一面”的现象，紧抓乡村的文化特色，最后提出了以村民为主导、积极引导村民参与其中，尊重少数民族村民的文化和习俗的工作要求，并且发动群众力量共建乡村规划，积极进行美丽宜居村庄建设，2021 年开展建设20 个，通过市级验收17 个，2022 年计划建设30 个[12]。 在总规划中，到2023 年年底全面完成村庄规划编制和审批工作，结合国土空间规划“一张图”管理要求，规划引导打造特色美丽乡村，积极构建乡村发展战略布局，确保达成村民建房有保障、产业发展空间大、乡村振兴有整治的要求，不断促进人居环境的建设。

3 长沙市跳马镇城乡融合发展的经验与模式

3.1 优势产业先行，多产业协同发展

跳马镇产业发展过程中，积极发挥医疗产业发展的“领头雁”作用，始终围绕中部领先、迈向世界十强的奋斗目标，引进了可孚医疗科技股份有限公司，该企业在财税、外贸、科技等领域中不断发力，在发展中始终坚持党组织战斗堡垒的作用，以坚持高质量党建为基础，引领地区产业发展，使地区在产业发展过程中不断聚焦智能医疗器械和生物医疗的优先产业化发展格局，以医疗产业为基础实施精准施策，不断放大产值，提高效益。 同时跳马镇积极贯彻党中央的政策要求，做到多产业协同发展，做好“质量兴农、绿色助农”工作，构建了一个集产业、生产、经营为一体的联合发展体，努力打造医药产业发展的引领力，为其他产业做好示范作用，更好地适应当下国家对农业战略的发展要求，不断通过政策手段对乡村振兴、产业发展提供更好的政策制度改革，使农业逐渐形成了以供给侧结构性改革为主线的发展模式，以市场需求为导向的销售模式，更好地推进了长沙市雨花区域化发展的集中管理，更好地做到了产业振兴转型的优化升级。

3.2 经济、生态两手抓

跳马镇近年来在经济发展、产业发展、基础建设方面取得了不小的成绩。 但是紧抓经济发展的同时，跳马镇并没有放松生态保护方面工作，积极落实习近平主席提出的“绿水青山就是金山银山”社会主义生态理念，结合乡村振兴战略的生态宜居要求，切实做好生态保护工作，探索促进经济、生态双发展的长久机制，以前牺牲生态换取经济的做法不再可取，经济、生态两手抓才能使区域发展更长远更可持续，跳马镇始终坚持经济吸引人才、生态留住人才的发展理念，做好生态宜居工作，使人民生活工作学习更舒服，提升留下来、做贡献的意愿，形成良好循环，这一方面经验模式值得学习。

4 长沙市跳马镇城乡融合发展存在的问题与原因

4.1 历史遗留问题

历史政策遗留的问题，导致了在村集体经济组织成员中，身份问题存在很大的争议，很多原始户籍人员已外迁但户籍仍在村内，这就使村民在土地的利用上开发不足，村镇也无法充分结合土地的所有权进行合理开发，并且在开发过程中，难以依托土地流转政策和制度进行。 而且在实际操作过程中，操作性和工作行为上仍然实施不到位，这些不到位的因素一方面来源于历史遗留问题，另一方面来源于土地政策实施中存在的市场机制引进不完善问题，无法更好地通过市场化的开发来引入更多的产业。在地区发展过程中，土地流转的工作限制了地区经济的发展，无法更好地结合地区资源来展开有效的产业发展。

4.2 产业发展对生态破坏严重

在地区产业发展过程中，由于地区以医药产业为主导进行发展，医药产业本身是一个高污染行业，很容易导致地区环境上的污染。 例如2007 年发生的鄱阳湖产生大量蓝藻事件对周边环境造成了严重污染[13]。 同时，很多产业在发展的过程中受到环境政策的影响，导致很多污染性企业从原址搬离进入以乡镇为主的地区进行发展，这样就使跳马镇在经济发展中存在很多污染性企业，这些污染性企业在电力消耗、空气污染、排放等方面都会给地方自然环境带来污染，使地方的环保压力不断增大，使产业在发展过程中所形成的向环境友好型的发展转型希望破灭。

4.3 农业可持续发展效能较低

由于长沙市跳马镇属于城乡接合带，该地区传统农田已经被开发利用得非常严重，限制了地区农业的发展，而且在土地政策和第三产业的发展中，政府更多的是以制造产业发展为主导，忽视了农业在发展中的重要性，使得地区农业从业人口、农业土地拥有量等不断下降，对农业可持续发展形成了一定的障碍，无法更好地结合地区的自然条件优势进行农业的大力发展。

5 推进长沙市跳马镇城乡融合发展的对策建议

5.1 户籍制度调整，健全保障体系

在土地流转过程中，要引入市场机制，结合市场产业化发展需求进行土地的适当流转，结合多种模式进行创新，保障土地的流转能为农民增收助力。跳马镇要对土地进行合理的开发和利用，减轻农民生活负担，要加大力度进行户籍制度改革，使户籍制度与土地使用权相结合进行相应的土地流转调整，这样的调整，能够更好地结合地区的实际情况改善发展现状。 同时，在社会保障方面，政府还要积极促使社会保障制度均衡化发展，并且保障水平也要不断提高，使农户受到的社会保障得到改善，在生活中获得医疗、养老、就业的各类保障，使农户可以更好地将手中的土地用于流转，加快地区产业化发展[14]。

5.2 提高产业集群效应

产业形成了集群优势，能够提升整个产业链的核心竞争力。 因此在产业链集群的打造中，要充分结合产业链的特性。 这样，产业集群效应能够有效降低企业在生产中的成本，增加企业的盈利，并且使企业的竞争力得到提升[15]。 结合跳马镇医药产业转型升级情况，要求对药产业的种植、生产、流通进行产业集群的打造，通过生产环节的升级改造提升药品生产的专业化程度，使不同产区结合自身自然条件优势种植专业化中药产品，这样能更好地使产品种植做到因地制宜，使地方政府的政策、资金、人才、信息等方面的资源能够精准投入。

5.3 提高技术投入率

为了更好地助力地区产业化发展，使农业生产获得可持续化发展的保障，地区在农业发展的过程中要紧跟产业发展步伐，不断地对产业生产当中的原材料提供保障。 在种植和生产加工方面要以机械化、标准化为标准，并且建立规范化操作手册，使各类农业产品的清洗、筛选、储存等过程有所保障，这样可以使地区在产业发展中，无论是医药产业和食品加工产业都能够获得相应的原料保障，而且在物流运输存储等环节中，也要进行低温、控湿等技术的投入，使第三产业得到合理的开发和利用。