人民币国际化十五年的政策构建：内容框架、目标取向与优化建议

黄闻达，孙章杰

（昆明理工大学 管理与经济学院，昆明 650093）

人民币国际化始于2009 年，它经历了2009—2014 年的启动与快速发展阶段、2015—2017 年的平稳发展阶段及2018 年至今的快速发展阶段。它的形成与发展是一个市场自然形成与政府政策导向相结合的过程，既有市场力量的助推，也有国家政策的引导，人民币国际化的推进是政府供给与市场需求共同作用的结果。[1]

目前，大部分学者主要关注人民币国际化的策略和市场化影响因素的研究，缺乏对人民币国际化推进的政策构建的全面梳理和系统研究。陆长荣和丁剑平指出，目前人民币国际化的政策研究需要深化。[2]在人民币国际化的发展步入十五周年之际，这些年来我国陆续出台了哪些推进人民币国际化的政策？这些政策构建的背后有着怎样的目标与意图？当下如何在政策层面继续稳慎推进人民币国际化？这样的系统性梳理和释读无疑具有重要意义。基于此，我们试图以2009 年以来的关键性事件、重要政策文件为线索，整体性梳理十五年来人民币国际化的政策构建情况。

人民币国际化的政策构建指的就是政府为促进人民币国际化的发展而出台的带有引导、调节和支持作用的系列政策与措施，它旨在有效规避美元体系诱发的系统性货币金融风险，寻求更广货币职能和更大地理空间的拓展并创建以中国为核心的全球资本控制体系。[1]

人民币国际化的政策构建涉及三个维度：一是政策的顶层设计过程中的指导思想或目标取向；二是保障实行的基本制度；三是政策实施的具体举措。本文对近十五年的政策文献作整体性的归纳、分析和贯通性的解读，以厘清人民币国际化的政策构建的内容框架、目标取向，进而提出未来人民币国际化政策优化的应然选择。

一、人民币国际化十五年政策构建的内容框架

近十五年人民币国际化在跨境贸易结算、跨境投资融资、人民币清算配套建设及国际合作机制的政策构建方面成效显著，它基本上构建了较为完整的跨境人民币使用政策框架，从而为人民币扩大国际使用创造了的较好条件。

（一）推出系列贸易投资结算政策，构建了经常项目下人民币跨境使用的基础性政策框架

1. 跨境贸易结算试点政策的渐进式推广有助于人民币结算功能的实现

首先，跨境贸易结算试点政策开启了人民币的国际化。2008 年广东、长三角及港澳地区、广西和云南与东盟的货物贸易试点开始启动，2009年正式在上海和广东开展跨境贸易试点，同年《跨境贸易人民币结算试点管理办法》的实施标志着人民币开始向结算货币发展，人民币走上国际化道路。

其次，随着试点政策的继续推进，人民币结算地区与业务范围进一步扩增。到2010 年人民币结算试点范围扩大到全国20 多个省市并在全球推广，试点业务扩展为所有经常项目，试点企业扩大为试点区域内的进出口经营企业，2011 年试点进一步推广至全国，跨境结算的业务范围由货物贸易发展到服务贸易，2012 年又扩增到出口货物贸易及全国的进出口经营企业。

再次，试点政策进一步完善，由跨境贸易向跨境投融资、新业态等领域拓展。2018 年跨境人民币结算范围由贸易发展到投资，并于2019 年在18 个自贸区开展更高水平贸易投资便利化试点。此后，跨境投融资、交易结算等基础性制度进一步走向完善；2023 年继续出台相关文件进一步为贸易投资便利化创造良好环境。

最后，资金池政策的推行完善了人民币跨境融资管理体系。2009 年开始制定外币资金池的政策文件，它于2012 年在上海试点；2013 年人民币购售业务开始了宏观审慎管理，不再对额度进行限制；2014 年跨境人民币资金池的运行细则出台、2017 年为提升融资效率该政策进一步被优化；2019 年开始对本外币资金池实施一体化管理，并于2021 年在深圳、北京两地开展第一批试点，2022 年增至上海、广东等8 个地区。这些政策为跨国公司的人民币跨境收支业务提供了便利，并完善了跨境资本流动管理体系。

2. 跨境直接投资人民币结算试点政策的实施，助推了资本项目可兑换的发展进程

跨境直接投资人民币结算主要分为人民币境外直接投资结算政策试点和人民币境内直接投资结算政策试点。

首先是ODI 政策试点的推行。2010 年新疆的跨境直接投资人民币结算试点开启，第二年温州的个人境外直接投资试点开启，随后全国各试点地区的银行和企业可进行人民币境外直接投资（简称人民币ODI）。ODI 政策试点助推了人民币国际化逐步迈向资本项目可兑换的发展进程。

其次是FDI 政策试点的推行。2011 年外商直接投资人民币结算业务（简称人民币FDI）的试点开启，2012 年该政策得到了细化。2013 年开始该结算业务拓展到了外商对境内金融机构的人民币投资。

另外，前海的跨境人民币贷款以及昆山实验区的个人跨境人民币业务都在逐步走向便利化。

总之，这些政策的推动使人民币国际化逐渐从过去单一的贸易结算逐步转向了跨境贸易结算、跨境直接投融资结算的发展与融合，并覆盖了经常项目下的集中收付、跨境贸易与融资、跨境贷款与放款、本外币一体化资金池、跨境电子商务等多个人民币跨境使用领域，它们为人民币国际化奠定了初始性的根基，形成了基于经常项目下的人民币跨境使用的基础性政策框架。表1 是近十五年来经常项目下人民币跨境结算政策的演进情况。

表1 经常项目下的人民币跨境结算政策演进

（二）推出系列在岸与离岸金融市场互联互通政策，构建了资本项目下多元化的人民币跨境投融资政策体系

经过近十五年发展，人民币国际化的政策推进逐渐从经常项下贸易结算扩大到资本项下投融资。它涉及了股票基金市场和债券市场的进一步对外开放。

1. 股票债券市场的互联互通政策

沪港通、深港通、债券通、沪伦通和跨境理财通等政策措施先后稳步推进，由此逐步实现了人民币国际化进程中在岸与离岸市场的互联互通。

首先是沪港通、深港通的政策试点。2014 年沪港通的试点标志着股票市场双向开放的开始，2016 年深港通开通，2018 年上述两种开放机制进一步得到了完善。2022 年交易型开放式基金（ETF）被纳入沪港通，随后深港ETF 也开始互通。

其次是债券通的实施推行。2017 年债券通北向通的开通标志着境内银行间债券市场开始对境外机构投资者开放。2021 年南向通的开通标志着大陆机构投资者开始有机会对境外债券进行投资。这样境外资金跨境流入、境内资金跨境流出都获得了专门的渠道，中国债券市场也逐步走向了双向开放。

再次是沪伦通和跨境理财通的试点。2019 年沪伦通开启、2020 年开始试点跨境理财通，粤港澳大湾区金融市场也逐步走向了双向开放。

2. 证券投资政策推动人民币的输入与输出

证券投资的开放也是反映人民币国际化程度的一个重要指标。

首先是QDII 的政策试点及RQDII 机制的推出。2007 年设立了合格境内机构投资者（QDII）机制，方便开展对境外的证券投资。在此基础上为推动人民币“走出去”，2014 年推出RQDII 机制，2018 年对这种机制进一步做出了规范，并细化了境外投资产品、信息报送和宏观审慎管理等事项，这些政策举措为人民币“走出去”拓宽了渠道。

其次是QFII 机制的推出及RQFII 政策的试点。为方便参与对境内的证券投资，2003 年设立了合格境外机构投资者（QFII）机制，并于2006年形成了具体的政策制度安排。2010 年开始我国债券市场可以由QFII 投资，且2012 年我国银行间债券市场也可以由QFII 投资。另外，2011 年在QFII 政策机制的基础上发展出了RQFII 机制，即人民币合格境外机构投资者，该政策2012 年开始试点，2013 年试点的机构范围和投资比例做出调整并放宽了相关限制，2018 年RQFII 政策再次进行了完善。由此QFII 和RQFII 都获得进入中国银行间债券市场的机会，这些政策举措为境外人民币的“回流”开辟了渠道。

最后，QFII 和RQFII 的整合放宽了境内投资限制。2019 年后QFII 和RQFII 的投资额度限制被取消，这标志着我国资本项目放开的步伐再次加快，金融市场的开放在向纵深宽广的方向迈进；2020 年QFII 和RQFII 得到了整合，境外投资者的准入条件与投资范围再次放宽，大大提高了他们境内金融投资的便利性。

上述多元化的跨境投资融资政策举措为境内市场主体的国际市场融资以及境外主体对我国金融市场的投资提供了便利，大大拓展和丰富了人民币的出境和回流通道，强化了人民币跨境投融资货币功能，完善了跨境资金使用的制度安排，推动了人民币国际化和区域化，使人民币进一步突破了结算式的跨境使用框架而逐步成为国际投融资货币，形成了基于资本项目下多元化的跨境投融资政策体系。表2 是十五年来资本项目下人民币跨境投融资政策的演进情况。

表2 资本项目下的人民币跨境投融资政策演进

（三）推行人民币汇率市场化及外汇业务改革政策，成为人民币跨境使用政策体系的重要进展

1. 人民币汇率机制的不断完善，有助于推动贸易投资中人民币使用

2010 年我国的人民币汇率开始以一篮子货币为参照实施动态调节，它从此走向了波动正常化。2011 年香港推出离岸人民币即期汇率价和2014 年银行间外汇市场形成不经美元套算的直接汇率，标志着我国货币汇率发生重大变革。2016年提出要逐步建立基于市场供求的“双向浮动、有弹性”的汇率运行机制，这成为后来汇率改革的基本指针。

2. 外汇业务改革政策为境外机构入市提供了便利，拓展了人民币合作空间及其交易功能

2012 年央行开始推动金融机构人民币衍生品业务的发展，2015 年起央行准许境外机构参与境内银行间债券市场和银行间外汇市场，并于2016 年细化了境外机构入市的操作流程。2017年中国银行间外汇市场的境外投资者进一步放开，它不再只是境外央行。外汇市场放开的同时，也逐步形成自律化管理，2016 年成立的全国外汇市场自律机制组织及后来的银行跨境人民币业务规范，推动了“他律”与“自律”管理相结合，外汇市场自律管理体系基本形成。2022 年银行境外人民币和外汇贷款业务开始实施统一管理。

以上改革举措为境外机构入市提供了便利，它拓展了人民币的国际合作空间，为人民币交易功能的实现提供了制度保障。表3 是近十五年人民币汇率和外汇政策的演进情况。

表3 人民币汇率和外汇业务政策的演进

（四）建立人民币清算中心、清算网络、国际合作及监管机制，为人民币跨境业务政策的实施构建了配套性的制度环境

离岸人民币中心的设立，方便了人民币跨境结算。离岸人民币市场的推进，有助于境外企业的人民币投融资问题的解决，它成为人民币国际化的一种重要技术方案。

中银香港较早开展人民币清算业务，并于2022 年签署了常备互换协议；在市场及政策的推动下发展出香港、新加坡、伦敦、法兰克福、纽约等多个离岸人民币中心。这些方便了境外人民币交易和人民币跨境贸易结算，成为人民币国际化进程中的一条特别路线。上海金融中心及其他金融区的建设，为中国发展跨境人民币业务提供了便利。

加强国际金融中心及金融区建设的政策规划与推动。2009 年的19 号文提出把上海建设成国际金融中心，2021 年8 月《上海国际金融中心建设“十四五”规划》加快了国际金融中心建设的步伐，上海成为自由贸易试验区金融开放创新试点区域，助力资本和人民币“走出去”；2018 年广西被列为面向东盟的金融开放门户。这些举措为金融市场的双向开放提供了制度保障。

人民币跨境支付清算系统的建成与完善，提高了业务效率。2012 年人民币跨境支付系统（CIPS）建设开始启动，一期的建成实现了实时全额结算，解决了结算的时限与额度问题；二期的建成实现了对全球金融市场的覆盖，解决了结算的区域隔断问题。另外还建成了二代RCPMIS，推动了宏观审慎管理。

国际合作机制的加强，为人民币国际化提供了配套体系与发展机遇。通过货币互换解决海外人民币不足的问题，稳步有序地扩大人民币货币互换的范围，有助于发挥和提升人民币国际储备职能，截至2021 年末，央行签署的双边本币互换协议已累计40 个国家和地区。亚投行、“一带一路”、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等国际合作机制的加强，推动了人民币国际化的配套体系建设。表4 是十五年来人民币清算行、清算网络及国际合作机制的政策演进情况。

表4 人民币清算行、清算网络及国际合作机制的政策演进

通过对上述2009 年以来人民币国际化进程中的关键性事件及重要政策文件的整体性归纳、梳理，我们可以发现：在人民币国际化十五年的历史进程中，我国比较系统地构建了经常项目下跨境人民币结算业务和资本项目下跨境人民币投融资业务等两个基础性政策机制，并配套性地实施了外汇、汇率机制的改革、人民币清算中心及国际合作机制等外围性的政策构建，从而形成了便利化的人民币跨境使用政策体系。

二、人民币国际化十五年政策构建的目标取向

人民币国际化十五年的政策构建是国家重大战略规划和市场需求的结果，更是政府对于人民币国际化认识的不断深化与推进，它在政策构建的战略性、策略性及具体的目标定位方面都有着鲜明的指向，对其进行探索，可以更好地理清上述政策构建的内容框架并进一步推动人民币国际化。

（一）在战略性上，它契合了不同时期国家的重大发展规划

人民币国际化是服务我国经济社会发展和国家重大发展战略的重要组成部分，“十二五”规划提出，“扩大人民币跨境使用，逐步实现人民币资本项目可兑换”；“十三五”规划提出，“有序实现人民币资本项目可兑换，提高可兑换、可自由使用程度，稳步推进人民币国际化，推进人民币资本走出去”；“十四五”规划提出，“稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系”。正是基于国家经济与社会发展规划的指引与推动，才构建起跨境人民币结算和投融资业务等基础性政策及汇率、清算网络、国际合作等相关配套性机制，形成较为完整的人民币跨境使用政策体系。

人民币国际化也是我国和平崛起的国家发展战略和“一带一路”倡议的重要构成部分。美国次贷危机发生之后中国开启了跨境人民币结算业务进程，随后向贸易结算货币、国际投资及储备货币、离岸信贷及债券货币、外汇交易货币转换，这些政策、举措助推了人民币国际化。“一带一路”将推动货币国际化，为构筑中国金融战略纵深发展提供新的路径，成为人民币国际化的新支点。[3]丝路基金和亚洲基础设施投资银行的设立、系列双边货币互换协议的签订等等，有助于推动人民币的优先使用、扩大跨境结算比例、促进人民币国际化。

（二）在策略性上，它对不同阶段人民币国际化目标实施了有序的引领

人民币国际化的政策构建，体现了不同阶段人民币国际化目标及对风险特征的把控。整体的政策从“跨境贸易结算试点”的结算货币职能开始起步，到后来正式提出“人民币国际化”；从纳入SDR 成为储备货币，再到大宗商品以人民币计价，这些呈现的是人民币贸易计价与投资交易职能的均衡演进。人民币清算中心机制的建设、跨境支付体系的完善和货币互换政策机制的发展等，有助于推动人民币跨境结算方面的货币职能的发挥，而金融市场的互联互通政策的试点与推广，汇率机制的政策变革等，有助于推动人民币在跨境投融资方面的投资货币职能的发挥。

资本账户的开放面临着不可预估的风险，为减少或规避风险，人民币国际化政策的推进常常是先试点后推广。从行业选择到金额逐渐扩大，经历了不断的试点与推广。在减少证券投资限制方面，QFII、QDII、RQFII 和沪港通等政策的实施，从机构选择、品种选择到金额的逐步扩大，也经历了类似的过程。[4]资本账户开放政策的实施特别注重“合理”的时机和顺序，如优先放开QFII、QDII、沪港通和深港通等直接投资及股权类证券投资的限制，债券类投资的限制后面才逐步解除，优先对资本流入限制逐步放松和解除，再进行流出限制的放松和解除，这些措施都有序保障了资本双向开放的稳妥性与安全性。

（三）在目标定位上，它以市场化推动为主导，从贸易向金融领域拓展

人民币国际化往往通过市场来选择，但是政策可以引导，可以创造更好的条件，但终究不能为市场代劳。[5]2013 年出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系；“十四五”规划提出人民币国际化要以坚持“市场驱动”和“企业自主选择”为主，2019 年12 月20 日，央行总结了人民币国际化十周年的成就，认为它在于始终坚持适应市场需求，服务实体经济。

人民币国际化的政策构建，目标定位上呈现出从贸易向金融领域演进的变迁路径。人民币国际化由最初的贸易渠道逐步向金融渠道发展，由最初的跨境贸易人民币结算逐步转向外国直接投资FDI、证券投资和银行贷款等各类跨境资本流动的人民币收付。在金融领域，先有沪港通、深港通上线，后又发展出债券通、沪伦通、跨境理财通等，实现了中国股票、债券市场与国际市场的互通，从而最终促成了中国资本项目下的有序的市场化开放；在证券投资领域，先引入QFII 和QDII 机制，以此为过渡再培育出RQFII 和RQDII 政策机制予以推行，再发展到2019 年取消QFII 和RQFII 的投资额度限制等，这些在人民币国际化过程中市场化的主导和推动特别明显，最终促成了人民币国际化的三大转变：从政策驱动向市场驱动的转变，人民币进出境的渠道从经常项目为主向资本项目为主的转变，从离岸市场先行发展向在岸与离岸的互动、整合与协同发展的转变。[6]

三、进一步优化人民币国际化政策的建议

未来政策优化的关键在于进一步消除相关障碍，做好监管，优化政策框架并探索中国政策模式。

第一，继续完善好市场选择的相关制度环境。国际社会对人民币的接受程度主要由市场力量决定，而市场力量的决定因素在于构建一个具有充分流动性、广度和深度的国内金融市场。[7]因而，顶层政策设计需要注意“政策层面对人民币国际化不再设计路线，更多让市场选择”。[8]可完善基础设施，破除体制阻碍，为“市场选择”提供良好制度环境。

第二，构建更有效率的人民币国际化监管机制。风险防范和金融开放是人民币国际化的两个重要支柱，以“审慎监管”为宗旨构建更有效率的人民币国际化监管机制是未来的关键点。可立足于金融市场进一步开放的现实需求进行统筹整合，尤其要兼顾好发展和安全，保证人民币国际化的有效衔接和深度融合，形成部门金融职能定位清晰、人民币国际化政策内容有机统一的监督体系；并完善人民币国际化的政策保障体系和动态进化的监管机制。

第三，进一步优化好跨境人民币政策框架。人民币国际化本质上是一个通过市场驱动形成开放式的经济金融体系的过程。政府的政策设计作用在于促成各种经济和金融条件的形成，因而还需继续完善人民币跨境业务的政策框架，以进一步开放金融市场，夯实人民币国际化的基础。完善市场化的利率和汇率调控手段，优化和推进这些改革能为人民币国际化创造更好的制度环境；以全球视野有序推进金融市场双向开放，完善多边和双边的对外合作机制及金融合作机制，形成政府政策支持、以企业为主体的区域性经济发展合作体系。

第四，探索中国特色的人民币国际化政策构建模式。李永宁等学者指出对中国基本国情了解不够深入，对人民币国际化路径设计不够科学，导致人民币国际化十年政策的超前，故而国际化进程缓慢。[8]刘建丰、潘英丽等提出要实施“有保有压”的具有中国特色的货币国际化推进战略。[9]“稳慎推进人民币国际化”应多结合中国的具体国情，作出适时适度的、更有效率的政策规划与设计，努力探索中国特色的人民币国际化政策构建模式。