中小学课后服务政策网络结构、执行困境和治理路径*

范晓东 秦理想 张警之

(山西师范大学教育科学学院 山西 太原 030031)

一、引言

中小学课后服务重构了学生课后时空,是解决“三点半难题”和减轻家长负担的有效举措。2017年3月,教育部办公厅印发《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》(以下简称《意见》)指出,要发挥课后服务的看护辅导功能,帮助家长解决放学后学生监管真空期问题,增强教育服务能力;2021年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”),对课后服务的目标、内容、渠道和形式提出了新要求。当前中小学课后服务工作处于提质增效阶段,需要完成由基础的看护辅导作用向综合的育人作用的迭代升级,逐步实现促使学生校外学习回归校园、规范校外培训机构有序发展、促进学校素质教育落实、纾解家庭教育压力和满足学生多元发展需要的政策目标,但在课后服务政策执行过程中存在强制与自愿偏差、规制与多样化难题、动力与能力不足、责任与合力缺位、长时与效率局限等困境[1],阻碍着课后服务政策目标的达成。

国内学界对中小学课后服务的研究萌发于发达国家课后托管的经验介绍[2],始于课后照顾的需要分析与政府责任的探讨[3],发展繁荣于应然状态的设想建构和现实情境的描绘剖析。具体来说,学界主要从三个方面展开本土课后服务研究:第一是介绍世界各国的课后服务经验,包括横向层面的国家间服务状况的对比与纵向层面课后服务的经验启示。第二是基于政策文本的归纳梳理,阐释课后服务价值导向[4]、回溯课后服务发展历程[5],比较不同省份之间课后服务政策的异同[6],探寻制约政策价值释放的核心要素,并提出课后服务政策优化的可能方向[7]。第三是通过理论透视与调查分析等方式揭示课后服务工作实施过程中所面临的困境,其中义务教育学校和教师在课后服务中的应为与可为之间的鸿沟始终是关注的焦点[8-9],学生负担能否减轻、校外培训机构能否引入、课后公平能否实现[10]等问题得到了持续的讨论,针对这些现实挑战,学者们试图从理论层面探求课后服务发展的破解之策。

事实上,中小学课后服务政策执行已经呈现出明显的网状结构,各利益行为主体通过资源交换和持续的互动博弈形成了政策网络。但从研究内容上看,已有研究缺少对课后服务政策利益相关主体的互动关系和结构的关注;从研究视角来看,缺乏运用政策过程理论分析课后服务政策执行的过程。因此,本文基于政策网络理论的视角,阐述课后服务利益主体和网络结构,分析课后服务政策行为主体之间的利益博弈关系,揭示课后服务政策执行困境,探求破解之策,寻求课后服务的治理路径,以期对提升中小学课后服务政策执行效果有所助益。

二、中小学课后服务政策网络结构与主体分析

(一)政策网络理论及其适切性

1977年,英国学者卡赞斯坦在《权力与财富》中首次提出“政策网络”一词,将其界定为“公私行动者之间的关系模式”[11]。本森认为政策网络是指一群或复杂的组织因资源相互依赖而形成的组织集群或联合体[12]。随后政策网络用于隐喻在公共资源和利益权威性分配中各相关者的一种相互依赖关系[13]120。1992年,英国学者马什和罗兹在吸收和整合了组织间合作理论与资源依赖理论精髓的基础上构建了罗德斯模型,将政策网络分析框架建立在了权力相互依赖的基础之上。依据罗兹的观点,政策网络包括以下三个典型特征:第一,政策网络中的主体具有多元性与相互依赖性,政策网络中的行为主体包括组织的或个人的,涉及到公、私与民间志愿部门三者之间的相互依赖,为了实现政策目标,各行为主体必须交换资源;第二,政策网络中主体行为受到制度的影响;第三,政策网络是一种过程,是各政策主体之间相互影响与相互作用的动态过程[13]120。

在众多政策网络理论中罗兹的罗德斯模型即“政策网络分类理论”最为经典。罗兹依据政策网络成员之间的整合程度、资源分配、利益相关性、成员类型等因素将政策网络划分为五种类型,即“政策社群、府际网络、专业网络、生产者网络、议题网络”[14]。政策社群主要是指掌握最高决策权力的组织和个人,由中央层面的政府部门和立法机构组成,具有成员数量有限,各自权力均衡的特点;府际网络是以地方政府为中心的网络,囊括了复杂的利益聚合,具有广泛的横向联系,主要目标是实现网络的有效管理;专业网络是以提供智力支持的专业组织和个人联结而成的网络;生产者网络由提供公共服务和项目产品的公私多元行动主体组成;议题网络是与某一政策问题具有利害关系或对某一政策问题感兴趣的参与者[15]58。罗德斯模型展示了一个从紧密整合的政策共同体到松散的问题网络构成的网络连续统一体[15]58,使政策网络从概念转变为一套规范的政策过程理论分析范式,将政策网络上升到治理层面,打破了以国家为中心的科层制的传统政策分析模式,将政策研究对象扩大到了涉及各种社会主体的跨组织社会关系网络,提高了政策过程理论的解释力[16]。随着我国教育管理向教育治理的不断转变,强调政府主导下的多元主体的协同共治,因此运用政策网络理论分析我国的教育政策执行具有适切性。

中小学课后服务作为一项综合性的课后教育延伸服务,涉及政府的管理权、学校的办学自主权、教师的休息权、社会参与权及家长的监护权的交叉与嵌套[17]。在设计政策方案时,需要运用教育学、法律学、社会学、心理学、管理学和安全学等多学科知识,对政治、经济、技术、社会心理等方面的执行可行性进行论证[18];在政策执行的过程中,需要纵向央地衔接、横向府际联动、公私部门配合协调;在寻求治理路径时,需要将课后服务置于政府、学校、市场、社会教育机构等多主体的利益网络中进行全面的考量。政策网络理论作为一种描述和解释长期动态涉及复杂网络和互动关系的政策过程的分析手段和治理范式[19],抓住了价值、利益和信息等关键要素,适合分析中小学课后服务这种涉及跨领域、多层次、多主体协同合作的系统工程。政策网络理论强调透过政策主体的互动和结构关系来理解政策执行[13]120,能够为人们分析中小学课后服务政策执行提供更加细致和全面的分析视角,有利于人们更加深入地了解课后服务政策执行状况。

(二)中小学课后服务政策网络结构

为了提升政策网络理论对课后服务政策执行的解释力,对政策网络分类模型在课后服务政策具体应用中做出了适应性调整,中小学课后服务政策利益主体的网络结构如图1所示。其中,“政策社群”是指国务院、教育部、财政部等中央政府及相关职能部门;“府际网络”的行动者包括地方政府及其相关职能机构,在课后服务政策执行过程中起着上传下达的作用;“专业网络”主要指与课后服务政策相联系的专家学者、高等院校、研究机构、人大代表和政协委员等智囊团;“生产者网络”包括义务教育学校、校外公益机构等政策的具体实施者,具有较强的流动性;“议题网络”包括学生、家长和新闻媒体等成员,具有结构松散、成员范围广泛的特点。多元行动者之间需要进行持续互动与资源的交换,以促成自身利益的实现和课后服务政策目标的达成。

图1 中小学课后服务政策利益主体网络结构

(三)中小学课后服务政策网络中的利益主体

中小学课后服务政策网络中的利益主体包括中央政府、人大代表、政协委员、专家学者、地方政府、义务教育学校、中小学教师、学生、家长以及新闻媒体等,下面对各利益主体在课后服务政策网络中的地位作用和资源禀赋等因素进行分析。

政策社群中的中央政府和相关职能部门是课后服务政策的制定者和规划者,具有高度的权威和最为丰富的资源,始终代表着国家、民族与公众利益,承担着解决民生问题、维护教育公平、落实立德树人、促进社会和谐发展等职责。在与地方政府的关系上,中央政府需要对地方政府进行领导和监督,掌握课后服务的发展方向。

府际网络中的地方政府是课后服务政策的指挥者和动员者,在资源占有方面仅次于中央政府,需要在学习领会中央精神的基础上细化课后服务政策、制定发展规划、统筹协调资源、创新实施方案并定期对供给主体进行检查指导,以确保课后服务政策的切实推进。然而政策执行的过程中通常会坚持地方利益优先的原则。

专业网络中的专家学者和人大代表等是课后服务政策的建议者和发声者,具有深厚的专业素养、理性的思维态度和特殊的话语权。不仅可以从学理层面剖析课后服务政策的问题,为政府部门决策提出高屋建瓴的建议;而且能够通过提交议案和发表学术论文等方式为弱势群体发声,促进课后服务政策的修订和完善。

生产者网络中的义务教育学校和校外公益机构是课后服务的生产者和提供者,其政策目标是提供弹性、多样、个性化的课后教育服务,促进学生全面发展。其中,义务教育学校作为课后服务执行主体,需要提供师资、课程、管理和设施等资源;校外公益机构是学校课后服务的补充力量,主要包括少年宫、校外活动场所和校外教育培训等机构。二者之间的合作,经常需要政府牵线搭桥。

议题网络中的学生和家长是课后服务的需求者和体验者。虽然家长和学生在网络结构中处于边缘位置,但作为课后服务的对象,具有课后服务质量的投票权、发言权和评价权,需要积极参与到课后服务活动之中,表达自身的利益诉求,主动为义务教育学校课后服务的实施建言献策,才能够获得更为优质的服务。

三、政策网络视角下中小学课后服务政策执行困境

依据政策网络理论,网络行动主体之间的利益互动与博弈过程影响着政策执行效果。在中小学课后服务政策执行中,网络主体的博弈较为复杂,既涉及不同政策网络行动者之间的博弈,也包含同一网络内部不同主体之间的博弈。正是多元主体之间的博弈结果直接决定着课后服务政策执行效果,也形塑着课后服务政策执行困境。

(一)中央政府与地方政府层级间衔接不畅,易产生政策执行损耗

中央政府和地方政府处于课后服务政策网络的核心位置,二者之间的博弈困境主要表征为上下层级权责关系失衡,纵向层级之间衔接不畅。

中共中央、国务院与教育部基于政治理性的立场,从国家整体利益出发进行战略决策,发布了《意见》、“双减”等政策文件,致力于发挥课后服务的效用,优化教育生态环境,促进教育资源的供给侧结构性改革。然而,国家对课后服务治理采取的是渐进式改革模式,这使中央政府很难做到从“需求侧"对课后服务精准施策,导致制度供给和制度需求间的落差[20]。中小学课后服务政策顶层设计仍需进一步完善,中央政府与地方政府在经费保障和运行机制等方面的权责不明,“双减”政策中课后服务的目标和手段的相对模糊,只是粗轮廓地规定了满足学生多样化需要,给地方政府留下了很大的自由裁量的空间,有利于各级政府进行课后服务政策创新。与此同时,课后服务专项的监督问责机制还不健全、配套政策供给不足给地方政策执行带来一定的困难和消极的变通空间,例如,“双减"政策文件中规定“课后服务不能满足部分学生发展兴趣特长等特殊需要的,可适当引进非学科类校外培训机构参与课后服务”。有些地方官员就会钻空子,为了个人物质利益和地方局部利益与校外培训机构合谋,在课后服务政策执行中出现类似于江苏省查处的“内外勾结,监管失职”的违规案例。

省市县地方政府作为课后服务政策执行的主体,原则上会按照中央政府的意愿落实中小学课后服务政策要求,但地方政府具有“比较利益人”特性,在政策执行过程中以追求地方利益最大化为目的。自2017年中小学课后服务政策执行以来,地方政府已经形成了特定的实践逻辑和政策路径,而“双减”政策的推进与其他网络主体的价值观念和短期需要相冲突,课后服务政策的长效落实需要巨额的财政投入和组织资源,容易激化地方政府与其他行为主体的矛盾。由于我国教育发展不均衡的事实客观存在,为了缓解与其他网络主体的张力,减少地方课后服务财政支出,欠发达地区的省市政府不可避免地会采取保守性思维推进课后服务,很难积极主动进行政策创新,在课后服务经费管理方面尤为突出。有调查显示,在51所省(市/县)教育机关网站中,政策文件未具体说明课后服务经费保障条款的占比为37%,县一级的教育行政部门经费保障政策空缺占比更是高达68%[21],可见县、乡政府并没有层层细化课后服务实施细则,课后服务工作举步维艰。与此相反,经济发达地区的课后服务经费在稳定性和充足性等方面都能够得到保证,区域资源占有和支付能力的差异直接造成了区域间课后服务质量差距,容易成为扩大城乡和区域教育不均的新的潜在动力源[22],不利于课后教育公平的实现。

(二)政府部门内部关系碎片化,导致政策执行低效

部门关系碎片化是指在教育政策执行过程中政府部门之间缺乏必要的沟通与协调,导致教育政策执行出现效率不高的现象[23]。具体来说就是中小学课后服务政策在其制定和执行的过程中,教师的绩效工资考核和收费问题涉及教育、财政、人力资源、发展改革、机构编制等职能单位,安全管理涉及公安、应急、卫健等多个部门。一方面,各部门之间相互独立,信息共享和资源交换存在不足,难以实现跨部门合作,难免出现教育部门一家主管、孤军作战,其他部门不能够及时跟进的现象。有研究发现,在检索到的有关课后服务的57份相关文件中,由教育行政部门单独发出的文件占比40.4%,24.5%的文件由地方政府办公厅单独发出,由教育行政部门、发改委等多部门联合发出文件份额为35.1%[24]。另一方面,课后服务涉及部门之间责任分工相对模糊,职责存在交叉,部门之间缺乏有效的联动,在政策执行中很容易采用分解式思维推行课后服务政策,会出现像日本的文部科学省和厚生劳动省两个部门之间推诿搪塞、左右各异、相互掣肘的现象[25],造成课后服务政策执行效率不高和资源浪费等问题。

(三)政府部门与中小学校之间多重矛盾叠加,致使政策执行乏力

在课后服务政策网络中,政府机构与中小学校分别起着主导和主体的作用,二者在互相博弈的过程中存在着利益、条件、价值和认知等多重冲突和矛盾,增加了课后服务政策执行的复杂性,导致课后服务政策执行乏力。

1.政府政策工具不够丰富。以对政策目标对象所产生的影响为依据,可以将政策工具划分为命令、激励、能力建设、系统变化等几种基本类型[26]。政府机构在推行课后服务政策的过程中主要采取命令型政策工具,强制中小学校执行课后服务政策,不注重对激励型和能力建设型政策工具的使用,没有充分考虑每所学校的学情和师情,缺乏适当的补偿、智力和人力资源投资等方面的支持。在层层压力体制下,在校教师作为课后服务政策的主力军,放学后的工作时间又延长了2小时左右,工作内容转变为开展个性的作业辅导和多种文体、艺术和社团等活动,特别是乡村学校的音体美方面的教师相对短缺,校外专业师资引进途径还不够畅通,中小学课后服务培训也不成熟,校内文化课教师只能根据自身的经验探索服务内容,面临着工作负担加重、课程能力不足、服务成就感弱化和育人的完满意义感失落等多方面的问题[27],在此情景下校内教师参与课后服务的主动性不强。同时,欠发达地区的财政资源和政策依据不足,课后服务中教师的报酬较低,在职称评审、评优评先中也没能享受到相应的政策倾斜,教师的休息权和劳动报酬权受到损害,付出和回报不成正比,内心的不平衡感加剧,会通过无声抗议的方式表达内心的不满,对课后服务政策存在隐性排斥。如果义务教育学校不能够安抚好教师情绪,课后服务与课内教学就难以实现有效平衡和动态衔接,课后服务甚至会冲击到学校的正常教学秩序。为了自身的生存发展,义务教育学校在政策执行中就会采取权宜之计,在服务时间和资源配置等方面与地方政府讨价还价,不断寻找政府、教师、自身之间的最佳利益平衡点。

2.义务教育学校政策执行力不足。中小学校是课后服务政策执行的关键,但其权力和信息资源非常有限,师资力量也较为薄弱,课后服务资金相对匮乏,很难调动社会资源。许多地区政府部门的统筹协调机制也不健全,虽然鼓励学校、社会和市场等多元主体积极参与到课后服务活动中,但课后服务作为一项特殊的教育服务产品,成本回收能力有待提升。由于激励措施并不完善,校外公益机构和活动场所参与课后服务意识淡薄,稳定性也不能够得到保障。校外培训机构与学校存在着竞争关系,其营利性特点不可避免地与学校课后服务的公益性特征冲突,校外力量与课后服务的资质条件、质量管理、评价退出机制等方面的制度规定不够详尽,复杂的流程和较低的投资回报率也使校外培训机构望而却步,学校也担心校外培训机构存在变相招生的问题,很难与之联合开展课后服务。总体来看课后服务生产者网络相对封闭,各行动主体之间相互关联性较小,不能够发挥协同效应以实现教育资源的有效配置。学校作为课后服务的主要责任主体,其所占据的资源非常有限;同时课后服务内容和形式的多样性决定了它的政策规定很难细致,政府层面还没有形成操作规范、实施指南和评价标准[28],所以中小学校在实施课后服务政策的过程中常常处于“有心无力”和“不知所措”的状态。

3.政府部门与家长之间的观念难以统一。观念作为行为的先导,利益是政策执行的根本,二者在政策网络中起着联结作用。政府部门为了凝聚课后服务政策共识,通过多种手段宣传课后服务政策的积极价值,以增加整个社会对政策的认同,但却对政策给各主体带来的短期消极影响存而不论,容易引起供给主体和公众的不信任[29]。并且自古以来形成的“学而优则仕”和“读书改变命运”的文化观念植根于公众的头脑之中,家长期望借助教育投资使学生在高考中脱颖而出,获取较高等级的教育文凭和与之相配的就业岗位,从而实现孩子的阶层跃迁。“不能输在起跑线上”的片面教育观使部分学子从小学一路通往大学的文凭之路在初始教育积累阶段就充满了激烈竞争的火药味[30],形成了家庭间的“剧场效应”。虽然对于学校来说课后服务的价值主要是致力于丰富学生的课外生活,满足学生的全面发展需要,但是面临着中高考的压力,学校也无法摆脱短视化、功利性教育观念的桎梏。为了满足社会教育诉求和上级的奖评,不少学校会替代性执行课后服务政策,利用课后服务的时间变相补课,直接背离了丰富学生课外生活的政策目标。总之,在现有政策网络环境的裹挟下,学校、校外培训机构和家长等网络行动者在利益诉求上存在互补关系,会在获取优异的考试成绩和提高学生升学率的共同目标下缔结成联盟,过度强调教育的社会功能,而忽视了教育的个体个性化功能,与政府部门的价值观念和利益诉求产生矛盾冲突,形成博弈结构,导致课后服务政策失真失效。

(四)中小学校与家长及学生之间缺乏良性互动,阻碍政策落实落地

中小学校与家长及学生处于课后服务政策链条的末端,在相互作用的过程中存在着明显的价值分歧和观念分化,家长与学生的参与不足,进一步阻碍了课后服务政策实效的发挥。

1.家长与学校之间价值冲突。中小学课后服务政策处于家校责任的交叉地带,在《意见》正式颁布后,有的家长就以“学校功能论”观点为基础,提出应该由学校为学生提供免费且优质的课后服务,学校基于“责任边界说”的理论阐明自身开展课后服务所面临的资源风险和管理挑战,教师也借助于“道德绑架论”的主张表达了收取成本费用、明确安全责任主体、成立专门师资队伍的服务期望[31]。然而现有的政策没有对课后服务的产品属性和家校监管责任做出明确的划分。一方面,虽然政策规定学校可以向家长收取适当的费用,但是并没有客观统一的标准,家长容易对课后服务费用产生不满,国家正在着力治理学校教育乱收费行为,在此情景下学校收费多少存在两难境况;另一方面,课后服务活动延长了学生的在校时间,保障学生安全是课后服务政策红线,避免出现学生安全事故,减少家校纠纷是学校和教师的首要追求。有的学校会过于强调安全问题而忽视了育人功能,会减少学生课后服务中的多样化学习和室外活动机会,将服务内容窄化为作业辅导和自主实践活动,服务空间局限在教室之内,浅表化执行课后服务政策。“双减”政策要求减少学生的作业量,小学阶段的学生自主学习能力相对较弱,特别是低年级学生,往往无法合理安排时间,在完成作业之后往往无事可做,造成时间的浪费;自入学到服务时间结束学生都被固定在座位之上,长此以往容易引起学生的身心疲惫和厌学情绪。

2.家长群体内部的观念分化。家长群体涉及范围广泛,其所在社会阶层和家庭类型存在差别,所以在群体内部也存在着利益分化和价值冲突。双职工家庭与单亲家庭对服务时间要求不同,学困生和学优生在服务内容的需求上迥然相异。受功利主义价值观所驱使的家长将课后服务等同于学业补习,希望借此使学生的成绩更上一层楼;与之观念相反的家长认为课后服务工作开展导致学生在校时间过长、晚饭时间过晚、亲子时间缩短,不利于学生身心健康发展,希望学校可以取消课后服务工作。家长利用网络形式宣传这一观点,借助舆论的力量给学校施压。这些矛盾的政策认知和家长群体之间的争执使学校陷入两难的境地,分层分类的管理和服务进一步加大了学校的挑战度,无形中阻碍了课后服务政策落实落地。

3.家长和学生的服务诉求不被重视。家长和学生在政策网络结构中处于边缘位置,缺乏相应的利益表达渠道和话语权,很少有与政府和学校平等协商及对话的机会,其知情权、参与权、建议权等得不到有效保障。一方面,中小学校在开展课后服务活动前可能会遵照政策要求调研家长和学生的需求,但政策实施后很少向家长反馈建议,学校是否根据调研情况进行服务调整也值得怀疑,家长的利益表达受限,在收费标准的问题上往往是心存芥蒂,容易对学校课后服务工作产生偏见;另一方面,有些学校在课后服务的管理过程中,没有充分尊重家长和学生的意愿,直接无视政策文件中所规定的自愿参与的原则要求,强制全体学生都必须参与学校所提供的课后服务活动。较为焦虑的家长顾及到学校和教师的权威,放学后让学生先参与课后服务活动,结束后又联系私教对学生进行“一对一辅导”,于是家长又需要负担高额的教育经费,对学生而言课后时间更是苦不堪言。

四、中小学课后服务政策执行困境的原因

中小学课后服务政策执行过程中主体间存在的多重冲突,既受到网络环境和文化传统等因素影响,也受到课后服务政策本身和执行主体等因素制约。更为具体来说是由于课后服务政策的法律规范缺少、公共价值缺乏、条件保障不足等因素相互作用而导致课后服务政策执行困境的形成。

(一)课后服务政策本身存在不足

政策本身的科学性、合理性和可行性是政策有效执行的前提和基础。但课后服务政策本身在权威性和系统性方面存在一定局限,具体表现为缺少法律规范、课后服务配套政策不完善。法律能够有效地规范政策网络主体的行为,提高公共政策的权威性,对课后服务的发展起着关键作用,但目前国家层面并没有关于课后服务的专门的法律法规。《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》没有对课后服务的属性和内容做出规定,国家的中长期教育改革和发展规划纲要也并未重视课后服务问题。课后服务政策仅具有行政规定,尚未上升到法律层面,政策权威性不够。课后服务政策主体行为缺乏法律的有效约束,课后服务保障制度也缺乏强有力的依据,缺少对组织服务、资源协调、质量监管等方面的系统设计[32],影响到了课后服务政策的统筹推进。同时现有的政策并没有对课后服务是否属于准公共产品进行说明,在校外教育机构引入和教育收费的规定方面较为模糊,表现为“鼓励”和“适当”,政策规定对各主体的政策约束力比较弱,为政策主体变通执行提供了空间。

(二)课后服务政策执行环境复杂

任何政策执行都无法脱离其所处的社会环境,课后服务政策所处社会环境较为复杂,增加了政策执行难度。一方面,随着经济社会的发展,对劳动力的要求越来越高,生存性资源竞争激烈,学历在个体阶层跃迁中的作用不断强化,同时人们功利化倾向愈发明显,教育商业化、资本化有增不减,教育的工具价值也深入人心,整个社会的教育竞争愈演愈烈,且现有的评价导向还没有彻底发生扭转,“唯分数、唯升学、唯文凭”的痼疾依旧存在,这些因素影响到了政策主体对课后服务的发展价值认同,导致主体对政策认识偏颇,为课后服务政策执行主体替代式执行提供了社会土壤。另一方面,我国治理规模庞大,区域发展存在较大差异,城乡、区域和校际之间教育资源配置不均衡,课后服务政策存在制定的统一性和执行的灵活性悖论,国家层面的课后服务政策难以兼顾地区差异,在课后服务政策制定过程中多考虑的是城市地区“三点半难题”的现实情况,缺少对乡村地区的关注,目前乡村地区课后服务政策规定存在空白,短期内教育差距难以消除,课后服务政策适应性较低,导致政策执行形式化问题突出。

(三)课后服务政策执行机制不健全

课后服务政策执行作为典型的委托代理模式,受压力型体制与行政包发路径依赖的影响,课后服务政策逐级代理的过程中会出现权力配置失衡,底端代理人权、责、利分离,政策信息传播力不足。具体来说,自中央、省市、县镇等纵向层级部门间的共事权划分模糊[21],权力明显倾向于中央与地方政府,但是课后服务责任下移,彼此之间权责脱节,基层政府与学校动力不足,从根本上导致政策资源难以保障。同时,课后服务政策实施时间相对较短,各层级主体政策执行时间存在延迟,且政策具有柔性特征,课后服务政策评估机制尚未建立,课后服务政策闭环存在缺陷,评估主体和方法不明,并未形成完善的监督体系,政策实施信息不能够有效反馈,导致课后服务政策制定主体不能及时获取政策目标的达成情况,政策执行主体对是否存在偏差缺乏意识,课后服务目标主体对政策实施效果不能够直观感知,课后服务政策执行偏离预期而不能及时纠正。

五、中小学课后服务政策的治理路径

要化解课后服务政策执行过程中的主体矛盾与困境,需要树立网络化治理思维,健全“政校家社”协同参与机制,完善课后服务法律法规,进行动态监督和互动协商,加强对主体政策价值引领,共同打造课后服务供给共同体。

(一)建立“政校家社”网络节点有效连接,完善课后服务法律法规

网络节点即参与政策网络的行动者,依照网络节点治理能力高低可以分为核心网络节点和普通网络节点,各网络节点主要通过权力配置、资源分享、信息流动等方式形成网络纽带,相互联结。政策网络理论强调多元主体的参与和政府主导,重视信息的有效传递和网络的开放程度[33]。在课后服务政策网络中,专业网络作为沟通中央政府和服务群体的桥梁与中介,虽然与其他行为主体的利益博弈并不明显,但由于参与不足,无法为政策社群充分发挥下情上达和上情下传的作用,难以实现信息由中心到边缘再到中心的循环传递,阻碍了课后服务政策的完善和创新。因此,应该加强中央政府主导,专业网络为核心,多主体参与,促进信息有效传递,特别是要促进中央政府与地方政府之间的信息沟通,以便中央政府及时完善课后服务法律法规和配套政策,地方各层级政府尽快出台政策实施细则,及时对政策执行中存在的问题和难点做出回应。

由政策社群与专业网络成员联合,成立课后服务专项调查组,深入到一线进行调研,全面了解各省、市、县中小学课后服务政策执行的基本情况、特色亮点和不足之处。以此为依据,及时更新中小学课后服务政策,弥补中小学课后服务的法律空白,适时在教育法中添加补充课后服务的内容,澄清中小学课后服务的价值取向和属性定位,采用法治的方式厘清政府、学校、教师、家长等主体权责关系;同时对课后服务的发展规划、运行机制、经费管理、教师队伍建设等方面给予政策保障,加强国家层面的宏观引导,提高课后服务政策的科学性和系统性,增强课后服务政策的权威性和解释力。具体来说,可以按照课后服务价值取向划分为课后看护与课后发展服务,分别归属于基本公共服务产品和准公共服务产品,分层分类做出政策设计,课后看护可以由学校承担责任,中央政府与地方政府按照一定比例共同承担服务费用,课后发展服务可以向家长收取适当费用[28]。同时省级政府可以成立中小学课后服务创新小组,广泛邀请省内外科研机构和高等院校的专家学者参与其中,形成人员相对稳定、专业结构合理、人员数量适中的专家咨询团队[29]。团队成员通过课题研究、内参咨询、座谈会议等方式为地方政府优化课后服务政策设计、改进工作机制、破解问题瓶颈、建立评价指标、凝练模式特色等提供智力支持。在进行课后服务政策改进和设计的过程中应该统筹考虑城乡、区域、学段因素,分层分类治理,规范课后服务收费管理,做好地区课后服务政策方向性引导。发达地区的省级政府可以进一步加大课后服务政策创新,欠发达地区政府要特别关注课后服务政策实施公平的问题。市、县政府需要深入解读课后服务政策文件,充分领会政策精神实质,层层细化课后服务政策文件,建立可行的课后服务政策目标,明确地区课后服务政策收费标准,因地制宜地制定课后服务政策实施细则,形成“一县一案”,为义务教育学校课后服务政策执行提供指导。同时加大课后服务政策宣传,为课后服务政策执行营造良好的政策环境。

政策网络的开放程度与公共利益的实现程度和资源依赖程度紧密关联[34],即权力资源配置、资金分布和信息公开程度越均衡,政策网络的开放程度越高。因此,一是应该畅通议题网络的利益表达渠道,赋予家长和学生平等对话的权利。政府应该联合专家学者等进行课后服务听证会,开展大规模调查,通过问卷调查、走访调研等多种形式了解家长和学生对于课后服务的需求,公众对于课后服务政策的看法和建议,获取反馈信息,为政策修订提供参考。二是中央政府应该建立政策主体交界面,要列举出课后服务工作具体任务分配,设置课后服务责任清单和专项基金,简化层级间合作程序,处理好分权与制衡的关系,给予地方政府适当的自主权限,畅通反馈渠道,加强上下层级合作衔接。同时要坚持补偿性原则,给予弱势地区和群体一定政策、资金和设备的倾斜,尽可能缩小区域教育差距。三是地方政府尽可能实现课后服务的信息公开,为地方政府之间的交流学习提供机会,相互借鉴课后服务实施经验,吸取政策实施失败的教训。同时实行一对一的帮扶机制,对于课后服务政策执行受阻地区给予支持,实现区域课后服务治理成效的协同提升。

(二)健全课后服务评价标准和绩效评估制度,强化课后服务督导评估

问责机制和监督制度是政策执行的有效保障和重要环节。评价体系是治理的指挥棒,在调控政策实施方向、衡量政策执行成效方面发挥着重要作用。应该完善课后服务问责机制,搭建监测平台,开展循证评估,为课后服务政策执行保驾护航。

需要将课后服务政策执行情况纳入对地方各级政府履行教育职责的评价。2021年7月,国务院教育督导委员会办公室制定了《2021年对省级人民政府履行教育职责的评价方案》,已将“双减”纳入对省级政府履行教育职责评价。当前迫切需要建立中小学课后服务评价标准和绩效评估制度,形成由党委领导,教育部门为主体,联合纪检、司法、工商、公安等多方力量联合而成的督导队伍,定期对地方各级政府的课后服务政策执行理念、力度、结果进行检查指导,加大课后服务隐性投机行为的治理,分解政策执行过程中的利益联盟,限制各行为主体间的非规范性合作,提高惩戒的概率,加大对违规校外培训机构的惩罚和打击,缩减课后服务政策的消极执行空间。同时在进行绩效评估的过程中,对于课后服务政策执行成效显著的政府和机构进行肯定和激励,提高其政策创新的积极性,鼓励其发挥典型示范作用,传播课后服务案例经验,助推课后服务政策横向扩散。

政府部门应该充分利用大数据和智能技术,开发中小学课后服务数据平台,搭建监测预警机制,对中小学课后服务实施情况进行动态监测,提高监测的针对性和系统性。首先,国家应该出台课后服务信息公开制度,要求学校与政府对课后服务资源的使用和分配情况进行公布,提高课后服务信息的透明化程度。其次,要求学校在监测平台中录入课后服务的师资队伍、内容形式、服务时间、经费使用等相关信息,并上传到政府部门的数据库之中,由专门的负责人进行监管,统计课后服务相关信息,进行问题检查。一方面,方便家长和公众了解课后服务信息,进行实时监测和信息反馈;另一方面,政府部门发现问题应该及时进行处理,保证监测的时效性。设置课后服务需求征集和意见反馈入口,在平台上向家长和学生发放电子问卷,公布监督举报电话,了解家长和学生服务需求,使公众能够在平台及时反映问题,扩展课后服务的监督渠道。同时新闻媒体应该承担责任,积极反映公众的需求,敢于公布课后服务的舆情事件,对违规机构进行曝光。政府部门、社会公众和新闻媒体联合起来,形成对课后服务政策执行情况的全方位监督。

开展课后服务循证评估,为义务教育学校提供实施标准和方向,减少学校治理的迷茫和疑惑。美国、澳大利亚等西方发达国家已经形成比较成熟的循证评估模式,有效提升了政府管理效率和供给主体服务质量。我们可以借鉴发达国家课后服务循证评估经验,尽快建立评价指标、设置课后服务循证数据库、发布课后服务实施指南,对评估主体、服务环境、教师资质、培训要求、材料准备、活动实施、服务效果做出要求。由政府、高校、第三方专业机构联合开展评估,全面了解学校课后服务对学生学业发展、社会交往、技能提升等方面的影响,综合考察课后服务政策执行效益,减少学校替代性执行课后服务政策的机会,也为政府的管理和决策提供参考。同时应该对校长和教师的课后服务政策执行力进行培训,提高其对政策文本和评价指标的理解能力,特别是要注重对校长政策解读能力的培养,促进学校精准施策,使学生享受更加优质的服务。

(三)加强利益主体间沟通协调,凝聚课后服务政策共识

有效的协调机制能够调和主体间的利益冲突,促进行动者建立信任关系、形成协同理念和共同奋斗目标,是凝聚政策合力的重要手段。应该促进各主体进行充分的沟通交流,加强课后服务政策公共价值引领,回应主体利益诉求,促进多元主体在频繁的互动中形成聚合网络和认知共同体,凝聚课后服务政策共识。

加强教育部门与其他行政机构之间的沟通和协调。首先,教育部作为课后服务政策执行的总舵手,应该高位统筹,上下联动、左右联通,主动与财政、人力资源等各部门进行合作沟通,厘清各行政机构的权责关系,明确各部门的职能任务,减少各部门之间的责任推诿,促使各部门相互配合、协同共治。其次,地方政府应该从各个行政部门抽调人员,成立课后服务工作专项小组,实施常态化交流,通过开展会议和工作报告等形式总结部门课后服务工作的成效和面临的问题,共同提出整改方案和工作计划。中小学课后服务政策作为一项教育政策,以立德树人为旨归,具有教育的特殊性。因此,教育行政部门要加大对其他部门的教育价值引领,促进各行政部门在课后服务行动的过程中遵循教育规律,根据制度规定进行规范管理,不断提升自身的治理能力,努力实现以教育行政部门为主轴的核心型合作到各部门全面参与的深化型合作的转变[35]。

要注重政府内部与外部成员的沟通和观念整合。协调的前提是平等地参与和对话,政府在发挥主导作用的同时,也要认识到自身服务者的角色身份,在课后服务政策的制定、解释、实施、反馈各个阶段要广开言路,强化课后服务政策公共价值引领,与多元主体平等对话,倾听课后服务利益相关者的真实心声,通过利益引导、表达、约束和补偿等手段,弥合多元主体价值分歧,提高多元行动者对课后服务政策的价值认同,提升主体间的理解信任,促进多元主体形成合作关系。

一是在政策制定阶段,要设置意见征求环节。可以通过座谈会、问卷调查、走访调研、电话访谈等多种方式了解学校、校外培训机构、家长和学生等多元主体的利益诉求和主张,同时各地区课后服务协会要发挥组织力量,积极地替弱势群体发声,保障参与主体的知情权和建议权。政策方案要体现民意,获得公众的信任。

二是在政策的解释环节,灵活运用多种解释技巧和沟通策略。可以通过发布会、记者会和网站公告等方式进行课后服务政策文本的告知和决策理由的解释,借助专家代言和新闻媒体向公众宣传课后服务政策实施的意义、手段和预期目标,纠正利益主体对课后服务政策的偏见,使各行为主体意识到开展课后服务的长远利益大于短期利益,预测到集体行动的收益大于单打独斗的好处。同时借助微博、微信公众号等线上问答的方式听取民意,要允许多种声音存在,对于民间舆论对课后服务政策的抱怨和质疑,给予诚恳的回复,增进与公众情感的共鸣,获取公众的理解。

三是在政策的实施和反馈阶段,要听取民众意见,不断进行利益补偿。一方面,要探索教师个人利益和公共利益的平衡点,不能一味强调公共利益而忽视了教师个人利益。政府要在绩效工资中设置课后服务专项,学校要做好教师的课后服务绩效评估,及时给予教师服务酬劳,保障教师的劳动所得;对服务效果突出的教师给予荣誉奖励,在职称评审、评优评先的过程中向参与服务的教师倾斜,探索实施教师弹性上下班和轮岗制,通过多种补偿措施减轻教师的工作压力和心理负担,提升教师对课后服务政策的认同感。另一方面,政府要制定课后服务阶段化目标,激发各主体的责任意识,建立课后服务信息沟通平台,促进家庭、学校和社会多元主体进行直接的沟通交流;做好引导,纠正社会上的片面教育观,消弭社会中的教育焦虑,减小“唯升学”的教育文化惯性影响,使满足学生多样化需要、促进学生全面发展成为多元主体利益共识。同时在课后服务反馈阶段,学校可以通过感谢信的方式,进一步加强与家长的感情联络。政府部门要深入到中小学课后服务的实践场域,与学校、家长、学生、教师、校外教育机构等群体进行广泛深入的接触,获取真实反馈意见,及时修订课后服务政策回应公众需要。

(四)优化课后服务资源供给,打造课后服务供给共同体

课后服务资源能否有效配置,既受制于外界条件的保障,也受到政策规定的制约。课后服务政策目标的实现和政策问题的有效解决需要寻求政策资源的支持[36]。这就需要政府部门深入开展工作,灵活运用多种政策工具,优化课后服务政策,促进学校、市场、社会等多元主体实现资源共享和整合,提升课后服务政策执行成效。

资金是课后服务活动开展的前提和重要保障。目前课后服务并不完全属于基本公共教育服务,不应由政府部门承担全部费用,各地区可以依据地区经济发展水平,合理确定课后服务费用标准。政府部门需要设置课后服务教师补助和基础设施的专项费用,为义务教育学校提供稳定的资金支持,保证课后服务政策的持续推进。

政府需要通过多种途径吸纳校外机构和社会力量参与课后服务,整合课后教育资源。一是要出台校外培训机构参与课后服务的管理办法。对参与主体的基本条件、准入程序、日常管理、评估退出机制、推进办法做出详细规定,同时通过减免税收、财政补贴、项目支持、定向委托、购买公共服务等方式激励校外培训机构与中小学联合开展课后服务工作。一方面,借助中小学课后服务制度规范,引导校外培训机构从自由化走向制度化,完成由营利性走向公益性的蜕变转型;另一方面,发挥优质校外培训机构的“专业性”和“针对性”优势,共同打造分层分类的“菜单”服务,提供多样化的课后学习机会,满足学生的兴趣发展需求。二是要统筹社会资源,充分发挥博物馆、美术馆、科技馆、教育实践基地等活动场馆的管理、藏品、氛围等公共教育资源优势。学校不仅要“引进来”,还应该走出去,扩展学生的课后服务空间,同时与公益机构签署合作协议,借助契约的方式进一步保障合作的稳定性。政府可以公开招聘遴选乐于参与课后服务的专兼职教师,主动吸纳退休教师、具备资质的社会专业人士或志愿者等进入到中小学课后服务师资队伍之中[40],发挥社区辐射力量,缓解学校和教师压力。家长要积极配合学校的工作,转变自身的教育观念,加强亲子沟通,主动参与到课后服务工作之中,为学生开展课后服务提供人力和财力方面的支持,承担起协同培养的责任。