亲清政商关系助力地区人才结构优化升级：以深圳市为例

罗进辉（博士生导师），张江昭

一、引言

“千秋基业，人才为本”。党的二十大报告强调，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。在全面推进供给侧结构性改革，实现经济高质量健康发展的关键节点，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。着力推进人才结构优化，加速产业转型升级，不仅要将经济规模总量做大，更要把经济质量做强。目前，我国人口的发展也迎来了转型的新阶段，随着劳动人口增速放缓，劳动力人口中大学学历及以上占比持续上升，未来经济发展或可由人口红利向人才红利转变。因此，优化人才布局，打造高质量的人才队伍，是党和国家面临的历史性课题。

然而，现阶段我国的人才结构仍面临着结构层次偏低、性别比例失衡、区域聚集化显著、产业配置不合理等多个方面的问题，人才的创新能力不足、成果转化效率较低，这也是打造高质量人才队伍亟需解决的难题。解决人才结构问题不仅需要良好的宏观制度环境，地区政府、微观企业等社会主体的作用也至关重要。因此，在梳理现有研究文献的基础上，本文从优化地区人才结构的视角出发，以政府和企业作为人才工作的落脚点，试图建立地方政府和微观企业良性互动的沟通模式，构建亲清新型政商关系，并尝试以政商关系亲清化为依托，从宏观环境层面打造人才宜居宜业的城市生态景象，进一步为区域人才结构的调整和优化提供一种可持续的发展模式。最终，本文逻辑推演了亲清政商关系助力地区人才结构优化的理论机理，希望能够为优化地区人才结构提供有价值的决策参考。

具体地，在政企互动方面，本文从地方政府角度出发，提出用法治支持、简政放权两个单向激励手段，以及企业党建、反腐倡廉两条双向共促机制，建立良性互惠的高效交流模式，构建既“亲”又“清”的新型政商交往之道。在城市生态方面，以人才宜居宜业的四个维度为依据，本文分析阐述了政商关系亲清化对政治生态的净化作用和对经济生态的优化作用，指出亲清政商关系降低政治成本以构建创新生态、增强企业社会责任以营造文化生态。为了实现地区人才结构优化升级，一方面，本文从引进人才、培育人才、留住人才、用好人才四个方面论述了生态宜居宜业城市能够提供健全的制度保障、便捷的配套服务、完备的发展体系、良好的市场机制，从而形成了优化人才结构的“软力量”；另一方面，通过积极的人才政策，地方政府与微观企业相互合作，能够为地区人才结构的优化升级提供“硬支撑”。因此，亲清政商关系以地方政府和微观企业的良性互动为源动力，以宜居宜业的城市生态为发力点，以积极的人才政策为重要支撑，通过人才工作的“引、育、留、用”四个方面，不断推动地区人才结构的优化升级。

基于本文的理论框架，以深圳市为案例研究对象，深入研究了深圳市构建亲清政商关系助力地区人才结构优化升级的具体措施、实践效果以及经验教训。本文发现：深圳市通过政策先行、平台搭建，多措并举构建了亲清化的政商关系；从“宜业”“宜居”两个方面，积极打造良好的城市生态，为人才结构优化提供了强大动力。一方面，深圳市坚持因地制宜，因时而变，积极提供创新资金支持、打造研学平台、完善配套机制、健全评价体系，为人才提供全要素、全周期、全方位的服务，贯穿人才“引、育、留、用”全链条，建设人才宜业城市，为人才结构优化提供了“硬基础”；另一方面，围绕“政治、经济、文化、社会”等方面，深圳市努力推动企业党建、建立天使基金、完善创新生态链、优化政务服务，打造人才宜居城市，为人才结构优化提供了“软环境”。最终，深圳市的人才结构层次得到提升，人才产业布局更加适配，即人才结构得到优化提升。不过，本文分析也指出，深圳市仍存在高等教育建设后劲不足、人才评价机制不尽合理、基础研究人才匮乏、人才结构稳定性有待提高等问题，未来需要进一步完善。

本文的研究贡献主要体现在：第一，丰富了亲清政商关系领域的研究文献。近年来，亲清政商关系的经济后果引起了众多学者的研究关注，但多数成果是基于大样本数据的实证研究（罗进辉和闫家铭，2023），对于如何构建亲清政商关系以实现经济高质量发展则鲜有文献进行具体的讨论。本文从地区人才结构优化升级的视角，丰富了亲清政商关系经济后果的研究文献，并通过案例研究方法对亲清政商关系优化地区人才结构的机制路径进行了具体阐述分析。第二，丰富了人才结构相关的研究文献。现有文献主要从人才结构的评价体系、影响因素、优化调整等方面进行了丰富的研究（黄苏萍等，2011；裴健华，2022；霍影等，2014），本文则首次从亲清政商关系的角度探讨地区人才结构的优化问题，并逻辑推演了亲清政商关系优化地区人才结构的理论机理。第三，具有积极的现实意义。在加快建设世界重要人才中心和创新高地，全面实施创新驱动发展的大战略背景下，本文的研究结论能够为国家优化人才队伍建设、攫取发展新动能提供及时且有价值的决策参考。

二、制度背景与文献回顾

（一）我国人才政策的演进过程

纵观我国人才政策的演进过程，主要呈现“起步晚、变化快、效果显著”的特点。1978年，我国开始恢复人才工作，起初主要关注科技人才，之后经过迅速的发展，逐渐形成“创新引领、多领域并进”的人才发展机制。我国始终高度重视人才工作，人才政策也在摸索中不断优化完善，先后经历了恢复调整阶段、改革形成阶段、发展推进阶段、深入推进阶段、创新引领阶段等五个阶段，具体如图1所示。

图1 我国人才政策的演进过程

1.恢复调整阶段（1978 ～1984 年）。1978 年3 月18日，在全国科学大会上，邓小平同志提出要正确认识“科学技术是生产力，知识分子是工人阶级的一部分”，这标志着我国人才工作开启了崭新的篇章。该阶段，人才在国家社会发展中的重要性得到正视，人才培养工作得以重启。随着科学技术人员评定、全国高考招生的恢复，国家技术发明奖和国家科学技术进步奖的设立，人才的评价、培育和激励工作也在有条不紊地推进。

2.改革形成阶段（1985 ～1994年）。1985年3月，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，这标志着我国人才政策进入了改革形成阶段。围绕科学技术体制改革，以重大项目为抓手，如“863”计划、国家自然科学基金、中科院百人计划等，逐步形成了人才培育、人才激励的制度体系。1988年9月，邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”的重要论断，以科技人才为重要推手，我国的人才政策经过不断改革调整，在人才评价以及人才环境建设领域也得到进一步扩充，人才政策体系初步形成。

3.发展推进阶段（1995 ～2005年）。1995年5月，中共中央、国务院颁布《关于加速科学技术进步的决定》，正式提出在全国施行科教兴国战略。江泽民同志也曾多次强调人才的重要性，在1997 年中美工程技术研讨会期间，提到“人才是科技进步和经济社会发展最重要的资源”，之后又总结提出“人才资源是第一资源”的重要思想论断。这一阶段的人才政策不再局限于科技人才，开始逐渐向更多领域扩展，如长江学者奖励计划、跨世纪优秀人才培养计划、新世纪百千万人才工程等。2002 年，人才强国战略正式提出，人才战略首次确立为国家战略，这标志着我国人才工作进入了全面推进的新阶段。

4.深入推进阶段（2006 ～2015 年）。随着人才工作的不断推进，我国高端人才匮乏、自主创新能力不足的问题日益凸显。因此，该阶段人才政策逐渐向高端人才以及创新型人才倾斜。2006 年，胡锦涛同志提出要扎实完成建设创新型国家。为了塑造创新能力、培育创新人才，随后各组织部门陆续推出创新人才推进计划、青年拔尖人才支持计划、万人计划等。党的十八大会议也强调，要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动战略，并明确提出要实行人才优先的战略布局，人才工作被提到更高的战略位置。

5.创新引领阶段（2016 年至今）。党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，经济发展的驱动力从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。2016 年全国科技创新大会上，习近平总书记强调，“人才是科技发展的根本，是科技创新的关键”，随后中央下发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》《“十三五”国家科技人才发展规划》等，为加快人才强国建设提供了方向指引。这一时期的人才政策更为关注“创新引领”，强调人才结构的布局优化，所涵盖的人才群体更为广泛，对于人才和创新的界定也更加清晰。

（二）相关文献回顾

1.亲清政商关系的经济后果研究。2016 年3月4日，习近平总书记首次把新型政商关系高度概括为“亲”“清”二字，为中国特色社会主义新时代的政治生态和商业生态建设指明了发展方向。随后，众多学者对构建亲清政商关系的经济后果进行了研究。罗进辉等（2022）通过整理2021 年及以前的文献，总结发现既有文献主要从地区经济和微观企业两个方面对亲清政商关系的经济后果进行了研究探讨。地区经济层面，现有研究发现，在改善市场环境、促进经济转型、提高投资质量等方面，亲清政商关系都发挥着重要作用；微观企业层面，研究发现亲清政商关系在企业投资效率和质量、创新活动、社会责任等方面都具有重要的积极影响。近两年来，颜恩点等（2022）、夏飞龙和朱丽萍（2022）分别从产业政策和财政分权的角度，研究发现亲清政商关系能够缓解产能过剩和非效率投资。石怀旺等（2023）和罗进辉等（2023）从绿色创新的角度，研究发现亲清政商关系有助于提升企业绿色创新的数量和质量，而且这一积极影响在民营企业中表现得更强。

2.人才结构的相关研究。顺应国民经济发展转型大势，“十四五”时期的核心是突破创新与人才瓶颈，以人才机制的高质量发展，推动企业转型与创新发展，助推我国产业转型升级，实现经济的高质量发展。目前国内学者对人才及人才结构的研究十分丰富，关于人才结构的研究主要集中于人才结构评价体系、人才结构影响因素、人才结构调整与优化等三个方面。

人才结构评价方面，相关研究的切入角度不尽相同。王少军和黄培清（2002）在评价我国高新技术产业人才结构时，指出人才结构体系包括人才的经济结构、质量结构、自然结构、地域结构和社会结构；李晓园等（2004）在研究中国人才竞争力时，将人才结构分为人才占比、人才密度、高层次人才占比等；黄苏萍等（2011）研究区域人才集聚竞争力问题时，将人才结构分为年龄结构和专业分布结构等进行分析。与此同时，吴中伦和陈万明（2009）专门构建了区域人才结构评价体系，将区域人才结构分为区域人才总体结构以及区域人才行业内结构，前者包括人才的需求结构、产业结构、所有制结构、效能结构等，后者则细分为人才的年龄结构、专业结构、学历结构和职称结构。

人才结构影响因素方面，相关研究主要以两种形式展开，一种是通过整理资料试图建立一个统筹所有影响因素的理论框架，另一种则是从某一种影响因素出发进行更为具体的讨论。骆兰（2006）认为人才结构可以具体分为宏观人才结构和微观人才结构，即人才结构的“质”与“量”，其中影响“质”的因素主要有思想观念、教育水平、科技水平等，而影响“量”的主要因素有经济结构、市场配置、人才政策、用人机制等；在研究区域人才需求影响因素时，裴健华（2022）将外部因素分为宏观因素、中观因素和微观因素，具体分为经济环境、生育政策、购房政策、产业发展等。落脚到具体因素的研究，现有文献主要从宏观环境着手，卢圣泉和卢君（2008）认为良好的制度环境是人才资源市场化配置的重要因素；从人才流动角度出发，徐茜和张体勤（2010）认为城市环境（人口、经济、自然、生活、制度）是人才聚集形成的基础，体现为“羊群效应”“放大行为”“马太效应”以及“辐射效应”。

人才结构调整与优化方面，汪秀婷和胡树华（2003）基于我国人才结构现状从人才培养策略、人才配置、环境氛围等方面提出优化原则；黄梅和吴国蔚（2008）从人才生态链的角度，认为正确认识、应用人才生态链，切实解决断链和短链现象，是调整和优化人才结构的逻辑起点。根据人才结构与产业结构的互动关系，杨宏进和邹珊刚（2005）研究发现，人才结构与产业结构的互动符合人才资源流动的推力—拉力规律，即人才结构的调整能够推动产业的调整。但是，胡雯和常旭华（2018）发现，部分重点行业人才结构的优化滞后于产业结构优化。此外，一部分学者从全国范围（张延平和李明生，2011）、东北地区（霍影等，2014）、中部地区（张胜冰和吉宇，2008）等空间尺度研究特定区域人才结构的特点，提出了相应的对策建议。

3.文献评述。综合上述文献整理可以看到，两个相关领域的文献都没有涉及亲清政商关系对地区人才结构优化升级的潜在重要影响。本文认为，区域经济的转型升级离不开人才结构的优化升级，而人才结构的优化升级离不开良好的宏观制度环境。构建政府与企业间良好的互动关系，打造亲清化的政企纽带，对营造良好的宏观环境起着重要作用。因此，本文将地区政商关系和人才结构联系起来，既能够弥补现有研究的不足，又能够为地区人才结构优化升级和经济高质量发展提供重要的决策参考。

三、人才结构现状与理论逻辑框架

（一）我国人才结构现状

随着我国整体迈入新的发展阶段，我国的人口发展也进入了深度转型期。2021 年5 月11 日，统计局发布的全国第七次人口普查结果显示，我国当前的劳动人口占比63.35%，拥有大学及以上学历的人数占总人口数约15%，随着人口红利渐渐退去，我国未来的经济发展有望从人口红利向人才红利转变。但是，我国的人才结构也面临着人才结构层次偏低、性别比例失衡、区域聚集化显著、产业配置不合理等多个方面的问题（见图2），同时人才的成果转化率较低和创新能力不足，也是打造高质量人才队伍、充分发挥人才红利效应亟需解决的难题。

图2 我国的人才结构现状

1.人口增长速度趋缓，人才结构层次偏低。根据第七次人口普查结果，我国60 岁及以上人口占比超18%，人口出生率为1.3，未来人口将以极低的水平增长，人口老龄化趋势难以逆转。同时，受历史生育政策等影响，未来劳动力人口占比将会迅速下降，劳动人口老龄化问题日益凸显。因此，为了应对劳动人口减少，我国需要提高劳动产出效果和产出效率。在新发展阶段，依靠资源要素和物质资本大规模投入的传统发展方式已经难以为继，经济结构的转型升级需要有效发挥人才红利作用，特别是提高劳动产出效率。然而，虽然我国人口基数大，但是高层次人才明显偏少，这严重影响了我国的原始创新能力和创新产出水平。

2.人口性别结构改善，人才性别比例失衡。根据第七次人口普查结果，我国男性人口占比51.24%，总人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为105.07，与2010 年第六次全国人口普查结果相比略有降低，表明人口性别结构有所改善。但是，由于历史出生人口性别失调，我国仍存在适婚人口性别失衡、城乡性别失衡、劳动力性别失衡等问题。同样地，我国人才结构也存在严重的性别结构失调问题，多数情况下女性人才不足30%，中高端人才女性占比更低，比如中科院院士中女性占比6%，工程院院士中女性占比5.4%。而目前高等教育中男女比例基本持平，这说明女性人才资源后续的投资和开发严重不足，人才性别结构的优化可能释放出巨大的创造力。

3.人口地区分布不均，人才聚集化显著。根据第七次人口普查结果，我国居住在城镇的人口占比63.89%，与2010年第六次全国人口普查结果相比上升了14.21个百分点，我国人口流动依旧活跃，人口聚集化加剧。特别地，全国85%的专业技术人才集中在东部地区，而高端人才的分布则更加不合理，以两院院士为例，东部地区两院院士占比接近94%。高端人才集中于东部经济发达地区，城乡人才分布极不平衡，出现了人才分布的“马太效应”。

4.人口从业结构错位，人才配置不合理。2021 年末，全国就业人员74652万人，其中第一产业就业人员占比22.9%。虽然第一产业就业人员占比逐年下降，但从业人口比重依旧较大，与产业结构存在错位匹配，劳动力就业结构不合理。同样地，我国人才的学科结构、行业分布也存在问题，农业人才总量仅为全国人才总数的2%，而且在信息、通信、金融、保险、法律等行业，高端人才严重匮乏。

综上所述，虽然我国人口的平均受教育程度显著提升，人口素质不断提高，但仍然面临诸多方面的问题。此外，我国人才结构还存在创新能力不足、财贸商科比重过高而专业技术人才缺乏、科研经费投入与成果转化不匹配等诸多弊病。如何充分挖掘人才资源，培育与经济发展相适应的人才，提高人才对经济发展的贡献率呢？本文接下来将从构建亲清政商关系的视角进行深入探讨。

（二）亲清政商关系助力地区人才结构优化升级的理论框架

本文认为，在新发展阶段，地方政府通过法治支持、简政放权、企业党建、反腐倡廉等手段积极构建亲清政商关系，建立地方政府与微观企业间的良性互惠交流模式，帮助地区构建生态宜居宜业城市，从而实现人才的“引、育、留、用”全链条服务体系，最终促进地区的人才结构优化升级。具体的理论逻辑框架如图3所示。

图3 亲清政商关系助力地区人才结构优化升级的理论框架

1.亲清政商关系的构建逻辑。亲清政商关系的构建是一个系统而又复杂的工程，需要政府和企业发挥积极作用，营造良性互惠的态势，形成稳定而又循序渐进的新型政商交往之道。地方政府官员在亲清政商关系的构建过程中起着领导性、决定性的作用，规范执政干部的行为方式对于构建良好的政商关系具有重要意义。

（1）法治支持。加强法治建设，建立常态化政商关系的制度红线，是构建亲清新型政商关系的制度保障（李金河和高国升，2016）。完善相关法律制度，建立相应的“权力清单”“责任清单”“负面清单”，能够进一步理清政府和企业的权力、责任边界问题。从制度层面加强企业的产权保护，能够优化企业的融资环境，减少企业面临的信贷歧视问题。优化法治规范有利于建立服务型政府，为政府服务企业提供规范性、长效性的基础支持。

（2）简政放权。放管服改革是党的十八大以来深化行政体制改革和推进政府职能转变而提出的一项重大措施。简政放权通过降低准入门槛、促进公平竞争、营造便利环境，有利于减轻企业负担，提高行政审批效率，激发企业创造活力，从而营造良好的市场氛围，建立政府与企业间高效的交流通道，促进政商关系的合理化、日常化（廖福崇和张纯，2022）。

（3）企业党建。常态化、组织化和制度化的政治参与机制能有效纠正企业通过寻租获取利益的偏好。抓好企业党建工作，有利于企业把组织资源转化为发展资源，把组织活力转化为发展动力，把组织优势转化为发展优势。把党建工作与企业文化建设结合起来，能够促进党员干部与企业的深入交流，增进政企双方信息共享，做到“你中有我，我中有你”。

（4）反腐倡廉。从严治党是政商关系建设绕不开的话题，反腐败建设等一系列监察举措有助于提升政商关系的清白度（田利辉和王可第，2020）。通过加强监督问责，健全权力的监督机制，能够约束政府与企业过于亲近的行为，防止出现“亲而不清”的问题。此外，反腐败建设能够促使政府干部洁身自好，敦促企业诚信经营，促进企业合法良性竞争。

2.亲清政商关系促进城市生态建设。本文通过文献梳理后分析指出，构建亲清政商关系有利于促进城市政治生态、经济生态、创新生态、文化生态建设，助力打造生态宜居宜业城市，形成人才结构优化的“软力量”。

（1）亲清政商关系有利于净化政治生态。政商关系亲清化有利于净化城市政治生态，培养积极作为、公正廉洁的政府官员，增强企业发展信心，提升政府权威和公信力（黄新华，2022）。新型政商关系阐明了党员干部的为政之道，特别是党的十八大以来通过全面从严治党和巡回监督，政府的行政审批流程逐渐精简化，政企关系变得更加透明，从而有助于净化官商勾结、权钱交易的滋生土壤，营造健康的政治生态。

（2）亲清政商关系有利于优化经济生态。健康的政商关系能够规范政府官员与企业家的交往行为，从而降低制度性交易成本、营造规范友善的市场环境（夏后学等，2019）。此外，政商关系亲清化能够强化产业政策对非国有企业投资效率、产能过剩的监督效应（颜恩点等，2022），进而提高经济运行效率。因此，亲清政商关系有利于改善市场环境、提高企业投资效率、化解产能过剩、提高资源分配效能，从而打造高效的经济生态。

（3）亲清政商关系有利于构建创新生态。企业是技术创新的主体，而亲清政商关系能够减少企业的非生产性寻租支出，进而将有限资源更多地投入到创新活动中（管考磊，2019；李雪等，2023）。当然，由于地方官员追求创新成果和企业“寻帮扶”的策略行为，亲近的政商关系会促进企业的非实质性创新；而清白的政商关系则能够促进企业进行实质性创新（吴新任，2022）。“亲近”与“清白”辩证统一的新型政商关系能够降低企业的政治成本，帮助企业获得更多的政府支持，激发市场创新活力，营造良好的创新生态。

（4）亲清政商关系有利于营造文化生态。亲清新型政商关系致力于让政商关系重归正常化，重构政商平等、政企互惠的政企交往模式，这有利于促进企业公平竞争，增强企业社会责任感，营造良好的社会风气。因此，在政商关系日益亲清化的背景下，政府和企业能够平等互惠，共同服务社会公共事业，促进公平共进的文化生态形成。

3.生态宜居宜业城市加速人才结构优化。“凤凰鸣矣，于彼高冈。梧桐生矣，于彼朝阳。”地区人才结构与区域环境休戚相关。一个拥有良好人才生态的城市能够解放思想桎梏、松绑体制束缚、宽松市场环境、健全社会保障、优化教育改革，将人才队伍建设作为城市发展的驱动力，做好“引、育、留、用”的全链条服务，从而实现人才数量和质量的巨变，最终推动城市人才结构的优化升级。

（1）引进人才。“聚天下英才而用之”，习近平总书记曾多次强调“环境好，则人才聚、事业兴；环境不好，则人才散、事业衰”，城市环境对于人才的吸引起着决定性作用。城市环境与人才集聚相辅相成、相互促进，成为城市发展中一对不可分割的复合体（徐茜和张体勤，2010）。打造生态宜居宜业城市，能够从政治环境、经济环境、生活环境、创新环境、自然环境等方面，形成人才聚集的基础，产生“人才集聚效应”，吸引人才纷至沓来。

（2）培育人才。“择天下英才而育之，聚天下英才而用之”，伴随着科学技术的发展、创新形态的迭代演变，打造人才培育、人才创新创造的新模式，实现向“政产学研用”协同转变，是满足新时代人才培养转化的迫切需求。在良好的城市生态背景下，城市一体化有助于提升人才培养与转化的衔接，取得更好的人才培育效果。因此，生态宜居宜业城市能够为人才转化提供良好的政治环境、社会环境和创新环境，为人才结构优化升级提供基础支撑。

（3）留住人才。人才要引得进，更要留得住。传统的人才观念只关注人才的开发与使用，而忽略了人才的服务。打造交通便捷、医疗普惠、生活宜居的良好城市生态，以及营造风清气正、公平公正的市场竞争环境，即打造“软硬兼具”的宜居宜业城市，在解决人才生活问题的同时，为人才提供施展才能的环境和平台，促进人才潜能的释放，实现人才的创新产出，从而真正留住人才。

（4）用好人才。实现人才资源的合理配置需要良好的人才市场机制，这需要充分发挥市场对人才资源的配置作用。人才资源市场化配置需要良好的制度环境、产权制度、法治保障体系以及社会保障制度体系（卢圣泉和卢君，2008；司深深等，2022）。生态宜居宜业城市通过透明的政策制度，健全的产权保护机制，完善的社会市场体系，能够实现人尽其用，充分挖掘人才潜能，提高人才使用效能。

4.微观主体层面及其互动关系。需要指出的是，人才政策在地区人才结构的优化过程中也发挥着举足轻重的作用，尤其对于人才的吸引和维持。地方政府出台人才引进、人才服务的优惠政策，给予高端人才相应的奖励，微观企业向高端人才提供丰厚的报酬以及社会福利，这些措施均能够直接落实到人才个体，对地区人才结构的优化起到直接的推动作用。与此同时，政府和企业需要深入交流，政府了解企业和社会的需求，企业向政府提出人才政策的诉求，才能引进、培育适合经济发展的人才，从而更好地助力地区人才结构的优化升级。此外，人才结构的向好发展也会反过来促进地方政商关系的亲清化，而人才错配则会导致企业家实施更多寻租行为，从而不利于构建亲清政商关系和生态宜居宜业城市（葛立宇，2018）。

四、案例选择与背景介绍

（一）案例选择

人才是兴国之本、富民之基、发展之源，是驱动创新、引领发展的第一资源，全国各个省市都十分重视人才的培育和发展。本文选取深圳市作为地区人才结构优化升级的典型案例进行研究，主要是因为深圳市具有典型性的历史特征以及普遍性的社会现象。首先，20 世纪七八十年代的深圳还只是一个渔村，是人才最为匮乏的地区，而现在的深圳人才济济，深圳市的历史特征与现在众多谋求发展的中小城市具有很多相通之处，其成功经验对于发展滞后且渴求人才的地区具有较好的借鉴意义。其次，作为我国最年轻的创新型大都市，深圳市发展的过程也是我国现代化建设的一个缩影，在未来转型升级的道路中，人才布局建设依旧面临着严峻挑战，因而从深圳市人才工作中寻找问题以及优化方向，有助于为其他大型城市乃至全国人才高地建设提供富有价值的决策参考。

（二）深圳市背景介绍

深圳市是广东省辖地级市、计划单列市、超大城市，国务院批复确定的经济特区、全国性经济中心城市和国家创新城市。作为粤港澳大湾区核心引擎城市之一，深圳从一个县城逐渐发展成为全国性经济中心和国际化城市，被誉为“中国硅谷”，是外界观察中国改革开放的窗口。深圳市作为最早落实人才政策的城市之一，各类创新创业人才汇聚于此，“深圳速度”离不开人才的集聚和人才结构的优化。同时，深圳市十分注重营造“尊重人才”的城市氛围，努力打造人才宜居宜业城市，获得2022年中国城市人才吸引力排行榜第三名。深圳市坚持创新驱动发展，建立“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融+人才支撑”的全过程创新生态链，推动创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，为加快建设世界重要人才中心和创新高地做出了积极尝试。

（三）深圳市人才结构优化升级的成绩

在改革开放的四十多年里，深圳以“敢为天下先”的精神，坚持“聚天下英才而用之”，广纳贤才，吸引着全球越来越多的人才向深圳汇聚，实现了人才结构的优化升级。

1.人才总量翻番，层次错位好转。目前，深圳全市人才总量突破677 万人、高层次人才超2.4 万人、留学回国人员超20 万人，深圳市在高层次人才汇聚方面已经初见成效，人才结构逐渐优化。如图4 所示，以研发人才为例，深圳市研发人员的规模增长迅速，在2009 年研发人员为14.49 万人，2021 年增长到44.46 万人，总量翻了三倍，年均增速高达9.71%；研发人员折合全时当量（人年）在2021 年达到33.98 万人年，年均增速达到8.79%。近年来，深圳市为了持续吸引高层次人才，还在不断健全完善高层次人才政策体系，越来越多的高端人才正向深圳市汇聚。

2.产业结构升级，人才配置优化。产业结构与人才结构都是经济结构的核心内容，两者在经济运行中相互影响、相互制约，两者的协调发展是实现地区宏观经济目标的重要保障。如图5所示，深圳市第一产业的就业人数占比长期维持在一个极低的水平（0.1%），第三产业的就业人数占比则呈现持续上升趋势，在2011 年第三产业就业人数首次超过第二产业，2021 年第三产业就业人数占比达到60.8%。随着产业转型升级的持续推进，深圳市更多的人才涌向高附加值的服务产业。深圳市是集物流、服务、金融业于一体的大都市，也是一座工业城市，在人才向第三产业流动的同时，制造业的就业人数仍然维持着较高水平。这既有利于保障深圳市的经济命脉，维持城市创新的活力，也为经济社会稳定运行和健康发展提供了不可或缺的物质保障。

进一步，根据唐纳德·博格在20 世纪50 年代末提出的人口转移“推拉”理论，人才结构与产业结构之间的互动符合“推力—拉力”规律，保持两者之间的协调性，并充分发挥人才结构优化对产业结构调整的拉动作用，是产业结构优化升级和产业经济发展的基本条件（高子平，2010）。为了比较分析深圳市人才产业配置的协调性，本文借鉴杨益民（2007）的做法，用年末产业就业人员数衡量深圳市人才结构产业的匹配度①，具体结果如表1和表2所示。

表1 2016 ～2021年深圳市产业经济结构及从业人员结构

表2 2016 ～2021年深圳市人才结构产业偏离系数

从表1可以看到，2016 ～2021年间，深圳市第一产业生产总值占比逐年增加，第二产业占比逐年下降，第三产业占比则逐年提高，但始终维持着“三二一”的经济产业结构。从表2 的深圳人才结构产业偏离系数可以看出，2016 ～2021年间，总偏离系数整体呈下降趋势，深圳市人才结构与产业结构的协调性显著增强，整体的人才产业配置比较均衡，达到了比较理想的状态。从各产业对总偏离度的贡献值可以发现，第一产业的人才配置不当是导致深圳市人才产业不协调的主要原因。深圳市第二产业和第三产业的人才结构产业偏离度维持在正负0.02 左右，人才结构的协调度整体比较好。总体而言，近年来深圳市的人才结构产业匹配度实现了质的提升，人才配置与产业需求实现了高水平的均衡，这有助于深圳市经济实现平稳持续的高质量发展。

五、深圳市的经验总结

（一）深圳市构建亲清政商关系的总体情况

从2016年习近平总书记提出构建亲清新型政商关系重要部署开始，深圳市坚持政策先行，多部门统筹，先后协同印发构建亲清政商关系指引并不断跟进更新，为各行各业和各部各区构建新型政商关系提供了政策规范和行为标准，具体如表3所示。短短几年内，深圳市政府各部门对于政企互动的众多领域进行了法治化管理，对于关乎政商关系的细微环节进行了完善部署，为政商关系亲清化长久持续提供了制度保障。紧接着，深圳市积极搭建平台，打通企业上行通道，为政策落地提供了支撑，拉近了企业与政府的距离，形成了政府与企业交流的常态化路径，为政商关系亲清化提供了强力驱动。在此基础上，深圳市运用先进科技手段，积极行动，多措并举，创新政企互动机制，用行动践行良善的政商交往之道，积极推进亲清政商关系建设落到实处。

表3 深圳市各区构建亲清政商关系举措

经过政府各部门以及广大企业的共同努力，深圳市成功建立起“平台+制度+科技+文化”四位一体的亲清政商关系体系，在营商环境方面取得了卓越成就。在2018年《亚布力论坛·新华中国营商环境指数》排行榜中，深圳市位居全国第一；同年发布的《中国城市营商环境质量报告》中，深圳市也位居第一。2021年11月，国务院宣布在6 个城市中开展营商环境创新试点，打造制度创新城市，深圳市位列其中。

根据中国人民大学国家发展与战略研究院编制的2017 ～2021 年中国城市政商关系评价报告数据（见表4），在2017 ～2021 年，深圳市的亲清政商关系水平在全国名列前茅。值得注意的是，2021 年深圳市的政商关系总得分出现了较为明显的下滑，这可能是因为疫情冲击下深圳的外贸经济受到了比较严重的负面影响，财政能力明显降低，从而在政府服务和财政支持上出现了波动下滑。除此之外，总体上深圳市通过积极构建亲清政商关系，为人才结构优化升级提供了良好的宏观制度环境。

表4 2017 ～2021年深圳市亲清政商关系情况

（二）深圳市人才结构优化升级的成功经验

在政商关系亲清化的背景下，深圳市一方面积极提供创新资金支持、打造研学平台、完善配套机制、健全评价体系，为人才提供全要素、全周期、全方位的服务，贯穿人才“引、育、留、用”全链条；另一方面，努力推动企业党建、建立天使基金、完善创新生态链、优化政务服务，围绕“政治、经济、文化、社会”等方面，打造人才宜居宜业的城市环境，持续推动人才结构优化升级，见图6。

图6 深圳市亲清政商关系助力人才结构优化

1.贯穿“引、育、留、用”，建设人才宜业城市。在政商关系亲清化的有力支撑下，深圳市政府因地制宜，因时而变，创新人才政策支持，不断抓深、抓细、抓实、抓牢“引、育、留、用”人才机制，为人才提供创新资金支持、打造研学平台、完善配套机制、健全评价体系，最大限度汇聚、激发人才创新、创造、创业活力，为深圳市人才结构的优化提供了“硬基础”。

（1）以“引”才为基础，提供创新资金支持。自2011年《深圳市中长期人才发展规划纲要》出台以后，以深圳市政府“孔雀计划”为首，深圳市以及各辖区纷纷推出各自有针对性的人才政策和人才计划（见表5），为深圳市招才揽才提供有力的政策和资金支持，人才汇聚效果凸显。特别地，深圳市抓住基础研究等领域人才匮乏的结构缺陷，积极布局，定向引进结构生物学家颜宁、数学家埃菲·杰曼诺夫等全球顶尖人才，不断优化人才战略储备，助推人才结构升级。

表5 深圳市及各辖区人才计划汇总

（2）以“育”才为重点，打造研学平台。为了实现创新驱动发展，深圳市建立“基础研究+技术攻关+成果产业化+科技金融”全过程创新生态链，后又加入“人才支撑”，将人才作为全链条创新生态链必不可少的一环。考虑到深圳缺乏高校和科研院所的先天不足，深圳市先后兴建、引进南方科技大学、中山大学（深圳校区）、哈尔滨工业大学（深圳校区）、香港中文大学（深圳）等名校入驻，同时又联合清华大学、北京大学等高校兴建研究院，搭建国际交流平台，举办中国国际人才交流大会，吸引国内外优秀人才来深创新创业。此外，深圳市各辖区也与各高校、企业联合兴建实验室，加速产学研融合发展，推动人才的聚集、培养与转化。深圳市目前有中国科学院人工智能协同系统重点实验室等15 家国家级重点实验室，以及鹏程实验室、深圳湾实验室等众多省级重点实验室，为一流人才的科研攻关和技术创新提供了平台支撑。

（3）以“留”才为保障，完善配套机制。人才，既要“引得来”，更要“留得下”，这需要完善奖励、医疗、养老、住房等措施保障人才切身利益，同时也要针对配偶就业、子女入学等给予关心照顾，让他们无后顾之忧。深圳市在人才医疗、住房、配偶就业、子女入学等方面做了大量的工作。以安居问题为例，2008 年深圳市首次提出将人才按层次梯度分类，提供差异性的人才安居政策。随后深圳市政府和当地企业积极探索更多的方案（见表6），例如2022年7月提出的“青年人才共有房计划”以及同年11月发布的首批人才配售房等政策，从多方面多维度为人才提供良好的安居环境以及社会保障，加大人才住房补贴奖励的力度，切实解决来深人才的住房问题，优化人才引进效果，保障人才结构的稳定性。

表6 深圳市现行高层次人才安居政策

（4）以“用”才为关键，健全评价体系。引进人才、留住人才，最终目的是能用好人才。深圳市积极营造尊重人才的城市氛围，打造多维度的人才激励和评价机制，使得各类人才的创造活力竞相迸发。除给予资金等物质奖励外，在精神激励方面，深圳市设立了“深圳人才日”“人才伯乐奖”，建造人才主题公园等，对在本市人才培养、引进过程中做出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。作为科技人才评价改革试点单位，深圳市以“破四唯”和“立新标”为突破口，创新科技人才评价机制，推出“一试双证”人才评价模式，深化技能人才多元化评价改革，加快推进以企业、院校、行业协会等为主要载体的职业技能等级认定制度。通过更多社会团体加入人才评价体系，能够有效评估人才工作效果，不断优化人才配置，实现人才供给与产业需求相协调。

2.围绕“政、经、文、社”，打造人才宜居城市。中国人事科学研究院研究室主任、研究员孙锐表示，“拼资源、拼资金、拼待遇，很容易造成同质化人才竞争。人才能不能用得好、留得住，最终靠的是环境和文化，打造人才创新创业生态系统才是留人用人的真正法宝”。亲清政商关系为营造良好的城市氛围提供了先天条件，深圳市进一步从政治、经济、文化、创新和社会生活等维度不断打造人才宜居宜业的城市环境，为深圳市人才结构优化升级提供了“软环境”。

深圳市从“政策引才”向“环境、文化聚才”转变的过程中，坚持党管人才，推动党建联合体建设，用党建引领深圳人才高地支点建设；建立天使基金，引导市场资本向产业初创期流动，鼓励民营企业家大胆创新创业；立足实情、不断丰富完善全过程创新生态链，形成接地气、重应用的科技创新氛围；建立人才公园、设立人才日、张贴人才宣传标语，营造重视人才、尊重人才的城市环境；优化政务服务，实现人才引进“一套材料、一套表单、一次申请、一窗受理、一网通办、一次办结”，形成便捷高效的人才服务保障体系……通过不断优化人才环境，2017 ～2021 年深圳市人才生态建设不断完善（详见表7 和表8），形成了具有人才吸引力的城市生态，助力深圳市人才结构向“多元化、专业化、稳定化”发展。

表7 2017 ～2021年深圳市人才生态指数

（三）深圳市人才工作中存在的问题和挑战

深圳市在人才工作实践中，很好地验证了政商关系亲清化对地区人才结构优化升级的积极作用。但是我们也注意到，深圳市的人才工作仍存在一些问题和挑战。

1.高等教育建设面临后劲不足问题。当前国内各城市抢人才大战处于白热化阶段，逆全球化趋势愈演愈烈，国内国外人才引进面临双重压力，育才的重要性日益凸显。而深圳市的教育尤其是高等教育起步较晚，与其他城市尤其是同为一线城市的北上广相比，还没有形成核心有效的竞争力（见图7）。此外，深圳市的高等教育层次结构不尽合理，相较于本科和研究生层次的院校机构，职业技术类院校的占比较小，与经济社会发展对人才层次从低到高逐层递减的“金字塔”需求结构不太相符。未来，深圳市需要持续加强高等教育布局，积极优化高等教育结构，在数量和质量上寻求新突破，为人才结构持续优化升级提供源源不断的新鲜血液。

2.人才评价机制不尽合理。深圳市的人才评价机制过于看重学历、职称、论文等学术性指标，应用型人才认定的覆盖范围较窄，对于文化、艺术、体育、医疗等领域的高端人才辐射有限。同时，在人才的前期评价工作中，评价标准由市人社局单独制定，如果人社局不能全面把握社会未来发展所需的专业人才，而用人单位的参与程度有限，就会存在人才错配和资源浪费的问题，导致人才引进与实际产业需求不匹配，不能人尽其用。

3.基础研究人才较为匮乏。作为科技创新、产业革命的根基，基础研究一直是我国的薄弱环节，深圳市也存在同样的问题。根据《深圳市人民政府关于加强基础研究和应用基础研究情况的专项工作报告》显示，深圳市基础研究经费占全部研发投入比重仅为3.13%，低于北京（14.7%）、上海（8%）以及全国的平均水平（6%）。深圳市的研发结构容易造成上游前瞻性、原创性和引领性不足，导致对产业的带动作用有限，不利于深圳市人才高地建设。

4.人才结构的稳定性有待提高。人才结构的稳定性可以保障地区经济的长远发展，而其受到人才政策连贯性、营商环境的稳定性以及社会环境的持续性等影响。由前文的分析数据可以看到，无论是亲清政商关系水平还是人才结构，深圳市近几年均出现了一定程度的波动，追根究底主要是政策的连贯性不足导致的。因此，深圳市未来应该着力提高人才相关政策的稳定性、连续性以及可延展性，为人才提供持续稳定的良好预期，从而稳定人才结构。

六、结语

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期”。经济高质量发展要取得新突破，构建新发展格局、建设现代化经济体系要取得重大进展，关键在于人才队伍建设。在人口红利逐渐消失的背景下，全国各地正积极调整人才政策、壮大人才队伍、优化人才结构，努力迎接人才红利的到来。

基于此，本文首先对我国人才政策的演进过程进行了梳理，指出我国人才工作逐渐形成了“创新引领、多领域并进”的发展机制。其次，通过系统整理现有文献，对人才结构的评价体系、影响因素、调整与优化等进行汇总，提出可以从亲清政商关系视角探讨优化地区人才结构的具体举措。然后，立足于我国人才结构现状，从政企互动出发，以政治、经济、创新、文化等城市生态为发力点，分析阐述了构建亲清政商关系能够更好地引进人才、培育人才、留住人才、用好人才，并分析提出了亲清政商关系助力地区人才结构优化的理论逻辑框架。最后，以深圳市作为典型案例，介绍总结了深圳市构建亲清政商关系并助力人才结构优化升级的成功经验，同时也指出深圳市人才工作中仍然面临的多个问题与挑战。

本文通过构建亲清政商关系助力人才结构优化升级的理论框架，不仅丰富了亲清政商关系经济后果以及地区人才结构优化领域的研究文献，还为各地区如何构建亲清政商关系、促进地区人才结构优化升级提供了及时且富有价值的决策参考。

【注 释】

①人才结构产业匹配度计算公式：人才结构产业偏离度= GDP产业构成比/年末产业就业人员构成比-1；总偏离系数=|第一产业偏离度|+|第二产业偏离度|+|第三产业偏离度|。