“双碳”目标下“无废城市”建设的韩国经验与启示

郭施宏，帖 明，陆 健

(1.北京工业大学 文法学部，北京 100124；2.北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京 100192；3.中国政法大学 政治与公共管理学院，北京 100088)

一、引言

无废城市建设是中国践行碳达峰碳中和(“双碳”)目标，应对气候变化的重要举措，也是国家的重大需求。20世纪90年代后期开始，全球越来越多的国家和研究机构开始关注“无废”或“零废弃”(Zero waste)的概念。关于“无废”的内涵，包括无废的目标和衡量标准等，学界没有统一的定义。其中比较常用的定义来自无废国际联盟(Zero Waste International Alliance，ZWIA)：“无废指通过负责任地生产、消费、再利用和回收产品、包装及材料的方法来保护所有资源；不焚烧，不排放到土壤、水或大气中，不威胁环境及人类健康(2018年修订)。”这一定义被许多城市和地区管理者所应用，例如，美国的西雅图市将这一定义直接作为其城市无废发展策略的指导原则，波士顿市采纳这一定义来明确波士顿无废城市建设的目标，旧金山市环境局明确“无废”的定义是“没有废弃物填埋或焚烧”等[1]。

在2018年印发的《“无废城市”建设试点工作方案》中，中国政府也对“无废城市”的理念做出了界定，即“无废城市并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，需要长期探索与实践”。2021年12月，生态环境部等印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，明确提出要推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年要实现固体废物产生强度较快下降、综合利用水平显著提升、减污降碳协同增效作用充分发挥、“无废”理念得到广泛认同、固体废物治理体系和治理能力明显提升等主要目标。随后2022年4月，生态环境部公布了“十四五”时期“无废城市”建设名单。

废弃物的源头减量和分类治理是“无废城市”建设的重要抓手[2]。根据住建部的统计数据，2017年中国城市生活废弃物清运量已超过2亿吨，年废弃物垃圾处理费用达159.8亿元，巨量废弃物形成的“垃圾围城”成为城市光鲜外表下久难治愈的隐痛[3-4]。在日益严峻的“垃圾围城”形势下，习近平总书记在2016年12月中央财经领导小组第十四次会议上提出普遍推行垃圾分类制度，要求“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围”。2017年3月，国家发改委、住建部出台《生活垃圾分类制度实施方案》，方案要求46个城市将先行实施生活垃圾强制分类。党的二十大报告强调“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”。废弃物源头减量和分类治理已成为中国生态文明建设的重要内容，也是促进中国早日实现“双碳”目标的必然要求。

然而，中国的废弃物源头减量与分类治理被认为是一个反复且阻滞的过程[5]。尽管中国长期强调垃圾分类和资源循环利用的重要性和必要性，但实际实施效果并不理想[6]。作为相似文化背景的近邻国家，韩国在废弃物分类治理和资源循环利用上取得了瞩目的成绩，是全球“无废城市”建设的典范。为此，研究团队于2020年1月在韩国首尔、仁川地区开展了为期半个月的田野调查，参访了韩国环境部、韩国环境科学院、首尔市政府、首尔松坡区政府、松坡区社区、首都圈垃圾填埋场、首尔市江南垃圾焚烧厂、韩国资源循环服务中心、韩国电池循环利用协会、韩国电子产品循环利用公社、韩国零废弃联盟、韩国环境运动联合会等包含政府、市场、社会主体在内的十余家单位。在此基础上，本文解析了韩国垃圾分类和资源循环的运作逻辑，从而为中国推进垃圾分类政策执行和“无废城市”建设，实现“双碳”目标提供可供参考的实践样本。

二、韩国“无废城市”建设的背景与成效

韩国国土面积狭小，人口密集。以首都首尔市为例，首尔市行政面积605.25 平方公里，占韩国国土面积的0.6%；而2018年，首尔市的人口达到1 004万人，占全国人口数量的20%左右。在20世纪90年代，人口高度密集的首都圈面临严重的垃圾治理问题。由此，在1992年，首都圈政府在仁川市建设了世界上最大的垃圾填埋场，占地面积达16 850万平方米。在1996—2005年期间，首尔市也相继建设了4座大型垃圾焚烧厂。1994年，首尔市将近80%的生活废弃物通过填埋或焚烧处理，仅有20%左右的生活废弃物得以重新利用。

进入21世纪后，面对日益增加的生活废弃物，首尔市新建填埋场和焚烧厂的举措受到社会公众的强烈反对。2005年至今，首尔市一直维持4座焚烧厂运营的规模。由此，政府当局不得不寻求废弃物的循环利用和源头减量。在过去三十余年，韩国政府建立了一系列世界领先的废弃物治理和资源循环利用制度，包括1995年开始实行的废弃物从量制(Volume rate waste charge system)，2003年开始实行的生产者责任延伸制(Extended producer responsibility，EPR)等①。

从1995年韩国开始实行废弃物从量制后，首尔市的生活废弃物产生量明显下降，由1994年的15 397吨/日下降至2017年的9 217吨/日，减少了约40.1%；废弃物填埋量大幅减少，由1994年的12 103吨/日下降至2017年的799吨/日，占比由原来的78.6%降至2017年的8.7%；与此同时，首尔市生活废弃物的循环利用率大幅上升，由1994年的20.1%上升至2017年的67.1%(见图1)。

图1 首尔市生活废弃物处理情况

与此同时，韩国全国的生活废弃物产生总量也由1994年的58 118吨/日下降至2016年的53 772吨/日，减少了7.5%；生活废弃物的填埋和焚烧量大幅下降，由1994年的49 218吨/日下降至2016年的21 519吨/日，减少了56.3%；相应地，韩国生活废弃物的再利用量由1994年的15.3%上升至2016年的59.1%(见图2)。由此，韩国人均生活废弃物的产生量由20世纪90年代初的人均2.3公斤/日，下降至2016年的1.01公斤/日。

图2 韩国生活废弃物处理情况

同样面临严峻的废弃物治理问题，韩国从20世纪90年代开始开展了积极的废弃物源头减量和资源循环利用工作。至今，韩国不仅实现了生活废弃物的减量，人均生活废弃物排放量持续保持低值，而且实现了生活废弃物的高循环利用率，以及保持了较低的填埋和焚烧率。

三、韩国“无废城市”建设的经验

韩国在废弃物源头减量和资源循环利用上的成效在很大程度上得益于政府的统筹兜底机制和市场的引导调节机制的共同作用，政府与市场的协作共同推动了韩国资源循环利用体系持续高效运作。

(一)政府的统筹兜底机制

开放性和包容性是当代韩国政府的一个重要特征，韩国国民被鼓励广泛地参与到公共事务当中。社会团体的参与受到了高度的关注，社会公众参与政府决策活动受到了法律上的保障。2003年，韩国国务总理根据市民团体代表的建议组建“市民社会发展委员会”，随后颁布了《市民社会发展委员会规定》。委员会作为总理咨询机构，社会团体可以将社会公众的诉求直接传达给政府部门，政府则可以更好地了解民情民意，保障政策法规的有效执行[7]。在资源循环利用体系运作的过程中，政府的角色虽然重要，但是依然有限。公众、企业、社会团体、行业协会等角色的积极行动和密切合作是这一体系得以运作的关键所在。

首先，从前端的废弃物投放到末端的废弃物处理，韩国政府的统筹机制使其资源循环体系建设逐步完善，并成为东亚地区废弃物处置的典范。在废弃物前端投放环节，韩国在1991年刚开始实施废弃物分类回收制度(Separate collection system)时，这一制度的实施效果并不理想。公众缺乏分类回收的动力，只有一小部分质量较好的废弃物得以回收。于是在1992年，韩国政府提出实施废弃物从量制的想法。但在正式实施这一制度之前，韩国政府在1993年召开了多次听证会听取公众意见，与社会代表进行协商。1994年，从量制在全国33个试点首先进行尝试。随后，韩国政府组织7个民间环保组织和官方代表组成评估团队，对公众舆论和从量制实施效果进行调查评价，并总结问题提供韩国政府进行政策改进。经过3年的社会意见征求和试点评估，从量制于1995年正式在韩国推行。从量制的成功推行为韩国公众的生活废弃物分类提供了动力，不仅推动了韩国社会的废弃物分类回收，也推动了废弃物的源头减量。而在这一过程中，韩国政府并没有依赖命令控制的行政力量推动政策执行，而是积极统筹和引导各行动主体发挥效用，从而不断激发社会各界参与废弃物源头减量与分类治理的主动性。

在废弃物末端处理的焚烧环节，垃圾焚烧厂的建设与运营在全球都是一个难以避免的邻避问题，韩国首尔亦是如此。首尔地区主要有4座大型垃圾焚烧厂，每年可处理废弃物74万吨。由于空间位置的局限，首尔的垃圾焚烧厂离市区并不偏远，这既要求焚烧厂需具有先进的技术水平和管理水平，严格控制各种污染物的排放量；又要求具有透明公开的监督机制，以保障社会公众能够有效对其进行监督。首尔当地政府通过开放性和透明性两个维度解决这一问题：

一方面，政府与垃圾焚烧厂运营方签订合约，每3年进行一次公开招标，以开放的姿态接受市场监督与竞争，从而促进焚烧厂运营方提升技术、改善管理，也避免了政府徇私舞弊的腐败行为；另一方面，垃圾焚烧厂设置了电子公告板公开污染物排放的实时数据，焚烧厂的官方网站也公布污染物排放水平，以接受社会公众的监督。

其次，韩国政府的兜底机制在“无废城市”建设中发挥了积极作用。随着2003年韩国开始推行生产者责任延伸制，即EPR制度，共有43个品类的废弃物品类被纳入这一制度的管理当中。但是，随着经济社会的发展，一些新的废弃物品类逐渐出现，如光伏板等。这些新出现的废弃物品类既不受EPR制度约束，也没有成熟的企业可以进行回收再利用。针对这些新品类，韩国政府主动承担回收责任。政府在先期进行投资，租赁仓库对这些废弃物回收暂存。与此同时，政府开始培育一部分回收处理这些新品类废弃物的企业，为这些企业提供技术等方面的支持。待3～5年这一品类废弃物的循环利用管理体系逐步建立后，该废弃物品类随即纳入EPR制度管理，政府再将暂存的废弃物通过公开招标的方式，交由相应的企业进行循环利用。韩国政府这一积极承担废弃物处理的举措，解决了新品类废弃物处理的市场失灵问题，也避免了资源浪费和可能导致的环境污染问题。

政府的责任还体现在良好的示范作用方面。除了垃圾焚烧厂的运营是各个国家都面临的邻避问题外，垃圾填埋场亦是如此。位于韩国仁川的SUDOKWON垃圾填埋场是世界上最大的垃圾填埋场，整个填埋场占地面积约16 850万平方米。1992年开始正式运营之前，填埋场的选址建设遭遇了邻避困境。为消除周边居民的担忧，韩国环境部下属的韩国环境科学院搬迁到SUDOKWON垃圾填埋场边上，至今仍在该地办公。韩国政府的这一举动成功化解了当时的邻避困境。另外，在减少一次性用品和塑料废弃物产生上，尽管目前相关的法律法规还未完全出台，韩国政府率先进行示范。例如，韩国政府规定公共机关的财政预算不得用于购买一次性用品；公共机关使用陶瓷杯代替一次性杯子；公共机关的咖啡厅堂食或打包都不得使用一次性杯子；公共机关不再使用雨伞袋而改用雨伞擦干装置等。韩国政府的一系列举措为全社会的共同行动起到了示范作用。

(二)市场的引导调节机制

在“无废城市”的建设过程中，完全依靠政府行政力量的推动并不足以支撑资源循环利用体系的长期运作。市场的引导调节机制是持续性推动韩国资源循环体系和“无废城市”建设的关键要素。1993年，韩国开始实行废弃物预付金制度(Waste charge system)，即企业必须按照其生产产品的价值向政府缴纳一定比例的预付金，该部分资金用于该产品废弃物的循环利用，政府再根据该产品最终废弃物量部分返还企业预付金。然而，这一制度的实施效果并不理想。由于预付金的比例较低，企业更多将其视为一种税费，并没有更多地履行环保责任。韩国政府在此后将预付金的比例提高到40%～50%，这尽管在一定程度上激发了企业资源再利用积极性，并提高了韩国废弃物再利用率，但这一制度的实际操作性并不强。

到2003年时，废弃物预付金制度被EPR制度所取代。EPR制度强调生产者需要把更多的责任置于回收再利用废弃物，要求生产者必须对其产品的废弃物进行回收，如果没有回收能力的生产者可以缴纳一定费用，由专门的企业或第三方组织负责回收和循环利用。目前，80%以上的企业选择通过第三方组织进行废弃物回收，即各种产品品类的生产者再利用的行业协会，例如负责塑料回收再利用的韩国资源循环服务中心(Korea Resource Circulation Service Agency，KORA)，负责电池回收再利用的韩国电池循环利用协会(Korea Battery Recycling Association，KBRA)，负责电子产品回收再利用的韩国电子产品循环利用公社(Korea Electronics Recycling Cooperative，KERC)等。如果企业不遵守EPR制度将收到数倍于交纳给循环利用协会费用的罚金。比如在电子产品回收中，如果企业不履行EPR制度，他们收到的罚金将是交给KERC的三倍。高处罚成本推动了韩国几乎所有的电子产品生产企业与KERC签订了合同，由KERC负责电子废弃物的回收工作。

与此同时，处理产品废弃物的费用也反映在价格机制上，例如，电池的销售价格中有约70%的部分被用于回收和循环再利用废弃电池。为促使企业产品更有市场竞争力，企业会努力减少废弃物处理的费用，从而倒逼企业从源头减少废弃物产生量。另外，在韩国，垃圾填埋或焚烧的成本非常高。以焚烧为例，政府经营的焚烧厂焚烧垃圾的费用为每吨12万韩元～15万韩元(约660～820元人民币)，民间经营的焚烧厂焚烧废弃物的费用达到每吨24万韩元～30万韩元(约1 330～1 620元人民币)，这大约是中国国内垃圾焚烧费用的10倍以上。高填埋和焚烧成本通过价格机制也倒逼生产者减少其产品废弃物进入填埋或焚烧的环节，而是更多地进行回收再利用。由此，来自焚烧填埋端的价格机制和来自EPR制度端的惩罚机制共同引导韩国企业一方面减少废弃物的产生，另一方面与其行业的循环再利用协会合作进行产品废弃物的回收和循环利用。

各行业的废弃物回收循环利用协会的重要作用在于：第一，解放了生产者履行资源再利用的职责，企业自行开展产品废弃物回收和再利用难度大、成本高、质量差，同时也对企业的生产经营产生较大负担。企业缴纳一定费用由专门的行业协会负责该部分职责，有利于企业的专业化生产，以及通过价格机制影响公众的绿色消费行为。第二，促进资源循环利用的专业化和标准化。行业协会统一进行废弃物的回收和处理能够产生资源循环利用的规模效应，可以降低单位废弃物处理的成本，以及有足够的资金和市场空间促进废弃物处理的技术进步，从而提高资源循环利用率和经济效益。例如在塑料回收上，2017年韩国全国塑料用品的循环利用率达到了81%，但那时塑料再利用的质量不高，回收的塑料主要被用于生产低成本的塑料再生品。作为塑料回收再利用的协会KORA，凭借其规模优势，通过技术升级以及挖掘废弃物加工处理企业，提升了塑料再利用的经济附加值。第三，有利于利用市场机制引导和调节各方利益与行为。在废弃物由投放到处理的整个链条中，市场的引导调节机制有效地平衡了各方利益，进而持续地规范利益相关者的行为。例如，市场机制解决了废弃物分类回收中部分的政府失灵问题——韩国政府在1985年时就开始实施玻璃瓶的押金制，消费者可以向销售方返还玻璃瓶获得押金，销售方再向生产商返还玻璃瓶获得押金，生产商最后向政府报销玻璃瓶费用。然而，押金返还的过程复杂，押金金额也较少，消费者和小型商店都缺乏积极性参与退押金的过程。因此，押金制实施后，玻璃瓶的回收率大约维持在80%。到2016年时，押金制得到了改善，行业协会KORA代替了政府发放押金，在大型超市设置了自动的玻璃瓶回收机器，避免了繁琐的退押金链条，消费者可以即时获得押金，回收的玻璃瓶也直接进入再利用的流程。同时，KORA将押金的金额上调了2.5倍，这促进了消费者返还玻璃瓶的积极性。在新的押金制实施后，玻璃瓶的回收率达到了97%。经过长期稳定的发展，韩国企业与行业协会作为市场主要力量通过利益的引导调节，既促进了废弃物处理上下游产业的发展，也促进了公众的生活行为的规范和优化。

四、中国“无废城市”建设的启示

在“无废城市”建设和“双碳”目标背景下，强制垃圾分类试点逐步在中国全国铺开。然而，诸多城市在废弃物源头减量与分类治理上面临一系列困境。地方政府长期以来主动投入大量的人财物鼓励公众垃圾分类，然而大部分公众处于被动参与的状态。一旦失去政府外部的约束力，公众又恢复到随意投放垃圾的常态。而且，中国废弃物分类和处理的过程割裂，废弃物的清运、处理环节落后于源头分类的环节，中后端废弃物分类收集和处理的体系不完善，公众分好类的废弃物又被混合在一起运输或处理，这严重影响了公众参与废弃物分类的积极性和分类回收效果[8]。相较之下，韩国在“无废城市”建设上形成的治理经验，可以为中国构建现代环境治理体系和“无废城市”建设提供参考。韩国废弃物治理的成功并非仅仅是拥有先进的废弃物处理技术，更为重要的是，韩国形成了多元共治的资源循环利用体系，这一体系的形成与稳定是推动韩国保持高资源循环利用率和低填埋焚烧率的关键所在。

(一)调节废弃物治理中的利益关系

废弃物从产生、投放、回收到再利用或销毁的整个过程是紧密衔接的，任何一个环节产生的波动都会对整个资源循环利用体系产生影响。韩国资源循环利用体系的生效和持续运作需要其中的每个环节的紧密配合，缺少任一环节这一体系都难以有效运行；反过来，这一体系中的每个环节也难以单独存在，它们深受其上下游环节的影响。

韩国民众能够主动地、高质量地进行废弃物分类投放，除国民自身素质的原因外，另一重要动力是政府制定的废弃物从量制产生的约束力。各种品类的废弃物回收行业协会不仅能够持续运营，而且能不断技术升级。这一方面是由于回收市场能够从公众的高质量废弃物分类中获得足量的废弃物原料；另一方面是政府制定的EPR制度促使绝大部分企业选择成本更低的废弃物回收行业协会，进行产品废弃物回收，这使得行业协会具有充足的运营经费。生产商能够自觉进行废弃物源头减量并遵循EPR制度，是由于废弃物末端处理产生的高焚烧费和填埋费，以及EPR制度产生的高处罚金，倒逼生产者承担起废弃物减量和再利用的责任。政府能够出台一系列源头减量和资源再生政策法规，其背后是以社会组织为代表的社会力量的先试先行。社会组织率先探索出一系列成熟可行的模式和方案，并不断推动政府主体的参与和政策议程的设定，从而逐步形成稳定的正式制度。而成熟的市场机制成为持续性调节各方主体的废弃物分类和循环利用行为的重要举措。一系列的价格机制和奖惩机制倒逼公众自觉遵从废弃物分类政策，生产商自觉履行废弃物源头减量和循环再生责任。由此，韩国的废弃物分类循环形成了一条完整且相对稳定的产业链条。

韩国资源循环体系构建的背后是各项运行机制整体性推进的逻辑，这也应是中国“无废城市”建设的关键所在。整体性观察中国废弃物回收和处理的运作链条可以发现，中国废弃物分类和资源循环利用链条呈现出“冷热不均”的现象，链条上的各个环节也并未形成促进废弃物分类回收的向心力，甚至存在阻碍废弃物分类回收的反向推动力。相比韩国，中国废弃物焚烧和填埋的方式成本低，焚烧厂和填埋场甚至还有政府的相关补贴，尤其是对废弃物发电项目的补贴，这间接鼓励废弃物进入焚烧和填埋的环节；由于缺乏成熟的或无法成规模的废弃物再利用企业，废弃物回收后处理成本高，甚至无法处理；由于资源再生政策法规不够健全，生产者缺乏源头减量和废弃物回收再利用的利益驱动等[9]。尽管中国在积极实施公众的废弃物分类投放政策，但就目前情况而言，分类投放后端的大部分废弃物处理环节与前端积极实施的分类投放政策不协调，这导致政府不得不依靠行政力量进行干预。基层社区废弃物分类治理动力不足，居民废弃物分类意识不强，长期需要依靠基层工作人员和志愿者的不间断蹲点督促居民进行生活废弃物分类，废弃物分类工作呈现出运动式特征，分类绩效难以维持[10]。因此，对于中国而言，在开展强制分类的同时，更重要的是整体性调节废弃物产生和处理中各个环节的利益平衡关系，从而形成持续稳定运作的资源循环利用体系。

(二)形成政府与市场间的优势互补

政府主体的优势在于其统筹、兜底和约束的作用，劣势在于低行政效率引起的政府失灵；市场主体的优势在于调节利益和提升效率，劣势在于在公共物品领域存在市场失灵。因此，在韩国的资源循环体系中，政府与市场间优势互补，扬长避短。例如，在2018年中国禁止“洋垃圾”进口后，此前韩国一直出口到中国的部分废弃物无法再出口。这打破了韩国废弃物回收市场的供需平衡关系，废品回收公司拒绝收购新的废弃塑料和泡沫箱等可再生废弃物，首都圈等地区出现了居民小区废弃物成堆无人处理的情况，基本公共服务无法得到保障。于是，韩国政府通过价格补贴，出台源头减量、提升循环利用率等政策法规，以维持市场机制持续发挥作用。对于新的废弃物品类回收处理也是如此，在没有市场主体可以介入回收再利用之前，韩国政府也会采用兜底机制，暂时承担回收和存放新的废弃物品类的职能，再通过培育回收企业将这部分职能转移给市场主体。

为推进中国资源循环利用体系的构建，首先要鼓励多元主体的积极参与，发挥主体优势。尤其是对政府而言，尽管中国逐步从垃圾分类的自愿时代走向强制时代，但公众垃圾分类的行为主要依靠的是行政干预，这不仅产生了巨大的行政成本，而且难以培育公众自发性分类的内源动力[11]。政府在垃圾分类和处理过程中扮演了主导全局的“多面手”角色，在议程设定、政策制定、政策执行、基层动员、实施监督、效果评价等环节，政府表现出了绝对的影响力。行政主导的垃圾分类模式虽然在短时间内大幅提升回收的效率，然而，这一行动一方面对政府系统造成了极大的行政负担，另一方面对其他主体参与产生了挤出效应。由于垃圾分类是涉及全民参与的问题，政府人员远不足以满足对全民的动员和监督[12]。与此同时，政府主导的模式压缩了其他主体参与废弃物分类和处理的空间，市场主体和社会主体在这一过程中发挥的作用十分有限。这主要是由于在科层目标责任制下，垃圾分类成为各级政府完成考核目标的任务之一。当垃圾分类成为政府考核的约束性目标后，下级政府为了在规定时间内完成任务，获得相应的绩效或者避免相应的处罚，会采取“大包大揽”的方式[13]。而这正是废弃物协同治理中应当避免的，政府主体在“无废城市”建设中应重点发挥引领功能、保障功能、培育功能和兜底功能优势，将监督功能、宣教功能、利益平衡功能等部分转移给非政府主体。

综合而言，在韩国资源循环利用体系中，政府的统筹兜底机制和市场的引导调节机制发挥了关键作用。基于此，中国促进“无废城市”建设和实现“双碳”目标的关键在于：第一，废弃物减量、回收、再利用和处理的全过程需平衡发力，不能仅仅着力于废弃物分类过程，在强制开展废弃物分类的同时，更需要整体性调节废弃物产生和处理中各个环节的利益平衡关系，形成持续稳定运行的资源循环利用体系；第二，合理有序让渡部分政府功能，培育市场主体在资源循环利用体系中的积极角色，形成政府与市场的优势互补。

[注 释]

① 从量制是按照垃圾废弃量征收处理费用，居民投放的垃圾越多，被征收的生活废弃物处理费越贵。生产者责任延伸制是指生产者应承担的责任不仅在产品的生产过程之中，而且还要延伸到产品的整个生命周期，特别是废弃后的回收和处置。