政府引导基金对存在的五大问题如何化解？

◎文/吴然

2001年，我国开始设立政府引导基金，由国家出资引导社会资本投资于特定领域，主要用于支持国家产业政策所鼓励的产业发展，起到了激发市场活力、推动产业结构调整的作用。同时，由于政府引导基金存在一些问题，尤其是在实践中，政府引导基金往往被用来投资于某一特定领域的企业，造成了资金的闲置。

为了弥补市场失灵现象，缓解资源配置效率低下问题，我国在转型时期先后设立了大量的政府引导基金。这类基金主要是由政府部门与其他社会资本共同出资设立的政策性基金。这些基金作为一种政策性金融工具，在设立之初就被赋予了“引导”“扶持”等目标。其主要目的是通过对产业结构升级提供资金支持来引导社会资本向符合国家产业政策的领域转移和配置。通过对我国政府引导基金的研究发现，目前我国政府引导基金在实践中存在诸多问题：一方面是由于相关法律法规不健全导致其投资范围过窄，另一方面是由于投资决策过程不透明、投资方式不合理等原因导致其投资效率低下。因此，本文提出通过优化政府引导基金管理模式、建立有效监管体系来提高其投资效率和促进产业结构升级。

政府引导基金存在的问题

政府引导基金在实际操作中还存在许多问题，主要表现在以下几个方面：

第一，资金来源单一，投资范围受限。政府引导基金的资金来源主要是财政拨款，但是由于财政拨款受地方财力影响，难以满足全部需求，因此很多地区只能依靠社会资本，导致政府引导基金的规模和资金来源受到限制。同时，政府引导基金投资范围仅限于国家确定的重点产业和领域，一般都有很高的准入门槛。

第二，管理机制不健全。我国政府引导基金一般都是由政府发起设立的，由地方财政出资设立的政府引导基金相对较少。虽然部分地区成立了专门管理政府引导基金的管理机构，但是这些机构并不具备直接投资企业的权力和能力，难以发挥实质性作用。

第三，退出渠道不通畅。由于我国正处于经济转型期，因此很多地方政府对于引导基金的发展十分重视。在具体操作过程中，许多地方政府设立了多个引导基金和投资平台，这些平台与企业签订对赌协议或者股权回购协议后便不再进行管理或退出了。在这种情况下，其他企业和社会资本无法获得股权收益并实现产业结构升级。

第四，缺乏专业化人才。政府引导基金的运作需要专业人才，然而目前我国尚缺乏专业化人才来从事这项工作，特别是一些地方政府对引导基金的设立没有足够重视和专业人才支持。同时，由于缺乏相应的法律法规和规章制度对其进行规范管理和监督检查，因此容易导致一些不规范行为的出现。

第五，基金运作模式不完善。政府引导基金虽然具有资金杠杆作用，可以有效吸引社会资本，但是具体的运作方式还有待完善。例如，部分地方政府引导基金在运作过程中只注重资金的放大作用，却忽略了引导基金的监督和管理职能，导致基金投资效率低下，难以实现产业结构升级。

政府引导基金的资金主要来源于财政拨款，但政府财政拨款又受到地方财力影响。因此，一些地方政府为了实现基金规模扩大和资金来源拓宽等目标，只能依靠社会资本来设立基金。这类协议虽然有利于吸引企业参与到引导基金中来，但实际上很难保证其他企业的股权收益。

目前，我国还没有一套完善的退出机制来实现产业结构升级和产业转型升级，因此政府引导基金往往难以实现有效退出。即使有退出渠道，由于缺乏专业化人才和法律法规等也难以保证其顺利运作。

政府引导基金对产业结构升级的作用机理

政府引导基金通过发挥财政资金的杠杆效应，引导社会资本参与到产业发展中来，从而为产业结构升级提供资金支持。首先，政府引导基金可以改变传统融资方式，利用资本市场等融资渠道为产业发展提供资金支持。政府引导基金可以与其他社会资本形成共同基金，将更多的社会资本引入到产业发展中来。同时，政府引导基金可以通过股权投资等方式为企业提供资金支持，帮助企业发展壮大。其次，政府引导基金可以通过股权投资、债权融资等方式对企业进行直接投资，从而促进产业结构升级。政府引导基金可以将资金投入到产业中去，然后再将资金投入到各个行业中。在这种模式下，政府引导基金可以为企业提供资金支持，使其有能力扩大生产规模、提高技术水平并加快技术创新进程。此外，政府引导基金还可以通过各种方式支持企业进行技术创新和产品升级。政府引导基金在投资过程中会关注企业的产品研发、产品更新和技术进步情况。

一旦发现企业在这些方面取得突破和进步，政府引导基金便会进行投资和支持。例如，政府可以通过对新技术进行研发并提供相应的补贴政策来鼓励企业进行创新和产品升级。

由于政府引导基金具有一定的规模和资金实力，因此可以通过参股或者控股的方式来与其他社会资本形成共同投资的形式参与到产业发展中来。例如，政府可以通过参股或者控股的方式直接对企业进行投资和管理，从而推动其发展壮大并实现产业结构升级。

解决对策

针对我国政府引导基金存在的问题，可以从以下几个方面入手解决：

拓宽资金来源渠道 加大财政拨款支持力度通过转变政府职能，变直接干预为间接调控，变直接投入为间接投入。一方面，要拓宽资金来源渠道。政府应从资金筹集源头入手，通过改革财政体制，积极推动国有资本的资本化运作；通过建立完善的资本市场，实现财政资金的保值增值。政府应转变职能，减少直接干预企业经营活动，将部分资金投入到股权投资领域，通过引导基金的设立和管理来促进产业结构升级和技术进步。

健全政府引导基金管理机制一是要建立完善的政策法律体系，通过制定相关法律法规来规范政府引导基金的运作。二是要制定合理的财政资金分配办法。在满足国家政策法律要求的前提下，可以适当向社会资本开放政府引导基金的投资领域和范围。三是要建立合理的监管体系和运行机制，通过建立监管体系和运行机制来促进政府引导基金的良性发展。四是要建立健全绩效评价体系和监督管理机制，通过建立绩效评价体系和监督管理机制来提高政府引导基金的投资效果。五是要加强人才队伍建设。

合理界定政府引导基金的职能范围政府引导基金是一种政策性基金，其职能范围主要包括以下四个方面：一是作为政策性银行，引导社会资本进入金融服务业，即为社会资本进入金融领域创造良好的环境。二是作为产业投资机构，引导社会资本投向战略性新兴产业、高新技术产业、传统优势产业和企业转型升级项目等。三是作为政府引导基金的出资人，利用财政资金撬动社会资本共同发起设立政府引导基金。四是作为基金管理人，负责对政府引导基金进行管理、运作和投资。只有明确界定政府引导基金的职能范围，才能避免政府引导基金的职能越位和缺位现象。

建立完善的基金管理机制在对政府引导基金进行顶层设计时，要明确引导基金的功能定位、引导方向、支持重点、资金来源和投资方向等，在此基础上再设立具体的子基金。要根据产业结构升级的需要，加强对区域产业结构的分析研究，按照发展阶段、地域特点等合理划分产业发展重点。

政府引导基金可以建立理事会或董事会制度，对政府引导基金实行规范、科学的管理。政府引导基金理事会或董事会成员由政府有关部门代表、行业专家、社会资本及其他相关方面代表组成，其中要有企业家和专家学者的参与。政府引导基金应建立完善的信息披露机制，增强公众对政府引导基金的了解程度。

加大政府引导基金的监管力度为促进政府引导基金更好地发挥作用，除了明确界定政府引导基金的职能范围外，还应该加大政府引导基金的监管力度。首先，应建立有效的监督管理制度，从法律层面赋予监督部门对政府引导基金进行监管的权力，并结合实际情况建立科学合理的绩效评价机制。其次，要加大政府引导基金的宣传力度，对政府引导基金进行广泛宣传，提高公众对政府引导基金的认知度和认可度。最后，建立公开透明的信息披露制度。信息披露是保证公众知情权的重要途径，也是防止信息不对称、提高公众参与度的重要手段。通过加强对政府引导基金及其管理人相关信息的公开披露力度，保证投资者对政府引导基金及其管理人进行有效监督。

提高基金运作效率政府引导基金要想发挥对产业结构升级的引导作用，就必须提高基金的运作效率。

第一，应加强对基金管理机构和基金投资管理人员的激励与约束，一方面，可以通过考核奖励、岗位晋升等手段激励管理人员提高基金运作效率；另一方面，也要建立健全监督约束机制，防止政府引导基金的不当使用。

第二，政府应加强对基金管理人的引导与培育，将引导和培育有机结合起来。

第三，要进一步完善政府引导基金的退出机制，防止引导基金“投了就不管”现象的发生。

第四，政府应鼓励、支持地方政府设立母基金、产业投资子基金等多种形式的母基金以及各种形式的子基金。

第五，建立和完善政府引导基金风险分担机制和激励约束机制。

案例分析

某地区的高新技术产业发展并不充分，该地区的高新技术产业增加值占 GDP 的比重为12.06%，明显低于全国水平（17.46%），也低于江苏省（18.59%）、浙江省（19.47%）等其他省份。通过数据分析可以看出，该地区的高新技术产业发展水平还不够高。为了促进高新技术产业发展，当地政府决定设立政府引导基金。为了吸引更多的资金，当地政府设立了“科技成果转化引导基金”“创业投资引导基金”“新兴产业发展引导基金”等多个引导基金。其中，“科技成果转化引导基金”和“创业投资引导基金”主要针对高新企业的发展，而“新兴产业发展引导基金”则是为了推动当地新兴产业的发展。具体情况如下：

首先，设立政府引导基金能够对科技成果转化起到一定的促进作用，一方面可以通过促进高新企业的发展来推动当地新兴产业的发展；另一方面也可以通过在一定程度上刺激新兴产业的市场需求，进而推动当地新兴产业的发展。具体到案例中，在当地政府设立了“科技成果转化引导基金”之后，政府引导基金出资3000 万元对该地区科技成果转化进行扶持。由于当地政府希望高新企业能够将科研成果进行转化，所以政府设立该引导基金主要是为了促进企业将科研成果转化为市场需求，因此在该地区设立了“创业投资引导基金”，其中政府出资2000 万元来为该地区创业投资机构提供资金支持。通过该措施可以刺激创业投资机构对当地高新企业的投资力度，进而加大创业投资机构对当地高新企业的扶持力度。

另一方面，设立政府引导基金也能对当地新兴产业进行扶持。由于当前我国正处于经济转型期，在这个时期出现了很多新兴产业。为了促进这些新兴产业的发展，当地政府设立了“科技成果转化引导基金”。通过设立“科技成果转化引导基金”“创业投资引导基金”等多个引导基金，可以促使这些新兴产业得到更好的发展。而在具体实践中，由于我国正处于经济转型期，存在很多市场失灵现象。因此，政府设立多个政府引导基金不仅可以弥补市场失灵、促进市场发展，还能有效地促进产业结构升级。

总而言之，我国产业结构不合理的问题已日益凸显，而政府引导基金作为一种市场化的投资方式，既可以直接促进产业结构升级，也可以通过政府引导基金的间接投资方式来促进产业结构升级。目前，政府引导基金在实践过程中还存在市场化程度不够、政府定位不清晰、与其他资金混同运作以及基金期限较短等问题。为了更好地发挥政府引导基金的作用，提高其对产业结构升级的促进作用，政府应从以下几方面着手：一是明确政府定位，二是提高市场化程度，三是建立良好的投资环境，四是提高资金使用效率，五是优化基金管理模式，六是完善产业政策。