美国“印太经济框架”新进展

徐德顺

商务部国际贸易经济合作研究院研究员

美国推出“印太经济框架”一年有余

拜登高调宣布启动“印太经济框架”。美国总统拜登2021 年10 月在出席东亚峰会时首次提出“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）概念，并于2022 年5 月访问日本时正式宣布启动IPEF，日本首相岸田文雄、印度总理莫迪参加现场启动仪式。IPEF 创始成员有美国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰及东盟7 国共13 个国家，三天后IPEF 迎来了第14 个成员国——南太平洋岛国斐济。美国视IPEF 为“印太战略”在经贸领域的主要抓手，企图借IPEF 设定亚太地区21 世纪高标准经贸规则，同时推动所谓的“去中国化”“去风险化”。

IPEF包含“四大支柱”内容。“四大支柱”，即互联互通的经济（贸易）、有韧性的经济（供应链）、清洁的经济和公平的经济。四大支柱下的每一支柱又包含不同议题：其一，互联互通的经济主要关注贸易议题，包括数字经济和数字贸易、贸易便利化、劳工环境标准及企业责任等。其二，有韧性的经济主要关注供应链议题，包括寻求建立第一流的供应链，防止供应链扰乱，建立供应链早期预警系统、关键矿物供应链，提高关键部门供应链的可追踪性等。其三，清洁的经济主要关注清洁能源和基础设施议题，包括寻求在清洁能源、脱碳、能带来高薪工作的基础设施领域达成高水平承诺，应对气候变化等。其四，公平的经济主要关注税收和反贿赂议题，包括制定和实施与现行多边目标一致的有效税负、反洗钱、反贿赂政策和税收信息交换，根据联合国标准将贿赂入刑、打击腐败等。

美国“印太经济框架”新进展

IPEF 启动后部分成员国的担忧。一是担心IPEF的法律效力，担心美国领导人更替后IPEF 政策能否延续。二是担心谈判不易达成成果，包括：日本或不希望打开其农产品进口市场；东盟国家或担忧更严格的劳工和脱碳标准影响经济发展；印度或更有雄心，期望建立以其为中心的南亚—印度洋经济区；部分成员国或不愿意在中美之间选边站队。

IPEF 有了新进展。2023 年5 月“印太经济框架”参与国部长级会议在美国密歇根州底特律宣布，IPEF 供应链协议谈判实质性结束。IPEF 供应链协议的具体目标包括：参与国有能力识别和监测其关键部门关键产品，并加深对重大供应链风险的集体理解；建立供应链中断的危机协调和应对机制，合作保障危机期间受冲击产品的及时交付；保障工人和企业，尤其是中小微企业从韧性、稳健、有效的供应链中受益；让企业更好地识别、管理和解决供应链瓶颈，提升参与国供应链物流和基础设施水平；参与国在与国家安全、公共健康相关的部门和产品加强合作、增加投资、提升监管透明度，防止经济大面积中断；承认工人在提升供应链韧性中的关键作用，尊重和提升劳工权利；提高工人技能，确保关键部门和关键产品的生产有足够数量的技术工人，促进包容性和机会平等，提高技能证书的可比性；美国对其他参与国进行技术援助和能力建设；尊重市场原则，最大限度地减少市场扭曲和不必要的贸易限制和障碍，保护商业机密信息。为实现供应链协议目标，IPEF 还将建立三个新的实体：供应链理事会、供应链危机应对网络、劳工权利咨询委员会；牵头国美国将采取包括培训、STEM（Science，Technology，Engineering，Mathematics）交流计划、经认证的经营者项目（AEO）的相互承认安排（MRA）、数字航运合作等在内的七大行动。

警惕IPEF 供应链协议对中国经贸影响。IPEF供应链协议主要是为数字经济、清洁能源领域的供应链合作服务。IPEF 的供应链合作具有排他性。中国作为地处亚太地区的巨大经济体，需要警惕IPEF对中国参与该地区战略性产业包括清洁能源、半导体、关键矿物、关键原材料及加工物等在内的供应链影响。

美国“印太经济框架”未来

IPEF 在其他支柱领域预计还会继续取得进展。在IPEF“四大支柱”中，供应链是第一个实质性结束谈判的领域。美国从其战略利益出发，预计会继续强化IPEF 的执行，IPEF 未来在其他三个支柱领域也将取得进展。贸易议题和清洁经济议题是两大核心议题，事关新经济新技术合作，这两个协议能否达成、如何达成，备受关注，有待进一步观察。

IPEF 给印太地区的经济格局带来冲击。自冷战以来，美国一直视印太地区为战略竞争要地。小布什和奥巴马政府意在参与和主导“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。拜登延续了奥巴马“亚太再平衡”、特朗普“印太战略”的主要做法，致力发挥其拥有的全球性盟友伙伴优势，建立跨印度洋-太平洋-大西洋区域网络。美国希望通过主导IPEF 在新兴的贸易和经济领域主导规则，以所谓的全新结盟方式建立在印太地区的影响力，以所谓的共同价值观引导实现“小多边主义”，给中国与周边国家的经贸发展带来障碍。“印太经济框架”标榜加强区域合作、促进地区经济开放繁荣，但把中国排除在外，实质是拉帮结伙搞“小圈子”，违背了WTO 自由贸易精神。

中国积极应对IPEF。当前“印太”的经济发展和治理领域均存在较大赤字，中国应努力与周边伙伴共促平等互利的经济和技术合作。中国可以通过加强与其他国家的供应链合作来应对供应链协议对中国的不利影响。中国可以通过推动建立供应链合作的常态化机制，比如，建立东盟+中日韩（“10+3”）的供应链危机应对机制，通过升级《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）建立RCEP参与国之间的供应链合作机制，来对冲“印太经济框架”供应链协议对中国的影响。中国可利用加入CPTPP、DEPA之机，参与国际数字经济规则制定，围绕数字贸易、数字基础设施、数字供应链和数字标准，在印太地区推进数字经济外交，提升数字贸易规则区域话语权。美国政府言行不一，对华“四不一无意”的承诺没有落到实处，美国所谓的“去中国化”和“去风险化”的做法逆全球化，阻滞人类文明进步。中美应发挥大国在区域和全球发展和治理领域的支柱作用，在环境、气候变化、反腐、经济、金融、科技、教育等众多领域谋求更多的务实合作。