中国式现代化视阈下生态警务跨区域协同治理研究

柴 龙，齐晓亮

一、问题的提出

党的二十大报告提出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”尊重自然、顺应自然、保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求，必须牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念（以下简称“两山”理论），站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。由此可见，生态环境治理是推动中国式现代化建设的重要内容。改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大成就，但生态环境等方面的建设相对滞后于经济发展，并且对经济发展产生了一定的负面影响。鉴于此，党中央陆续提出要实现经济、社会、文化、生态环境等方面的协调发展，进而实现可持续发展的目标。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”［1］中国政府一直将环境保护作为社会治理的重要组成部分且积极践行联合国气候变化大会签订的一系列协议和公约。

早在工业革命时期，伦敦因发展工业产生了严重的空气污染和水污染，也因此被冠以“雾都”的称号，欧美发达国家无疑都走过“先污染后治理”的道路，与之不同，我国提出了“绿水青山就是金山银山”的生态保护理念。但是，由于我国幅员辽阔、区域发展不均衡等原因，一些地区在经济发展与环境保护中或多或少选择了前者，这为后续的生态修复造成了极大的困难。为此，在2018年机构改革中，我国专门成立了生态环境部，进一步强化了我国的生态环境治理能力，也因此成为学界热议的话题。

2021年，浙江省湖州市公安局基于“绿水青山就是金山银山”理念诞生地的政治站位，在国内首创“生态警务”新机制，积极探索现代警务新模式，以生态警务建设引领警务现代化，推进人与自然和谐共生的中国式现代化。对于生态警务治理的内涵和外延，学界已对其展开相关研究，如生态环境综合执法、制度完善、治理模式、治理转型等。中国式现代化视阈下的生态警务治理主要强调各层级联动、多主体之间的协作以及运用现代化的治理手段进行生态环境治理，这对生态环境治理提出了更高的要求。从学界的相关研究来看，有学者提出，经济的快速增长使得污染环境犯罪案件的发生频率越来越高，此类案件在侦查过程中存在宏观上的体制问题和微观上的技术问题，因而在宏观上需要推进公安环保联合执法机制、破解绩效考核机制以及改革环保鉴定制度；在微观上，需要强化侦查人员环保、刑事法律知识水平，培育信息化侦查思维以及适度赋予特殊侦查权力。［2］有研究表明，生态环境综合执法是对旧有“分散型”执法模式的摒弃，综合执法的现实逻辑基础在于“分散型”执法与生态环境问题公共性矛盾所引发的治理困境。［3］有学者认为，在我国应尽快建立起环境警察制度，这对于有效控制环境风险、保障民生、解决环境问题等均具有重要意义，同时它也是警察执法规范化与警务创新的体现。［4］有学者根据环境警察制度的目的和价值取向来确立环境警察制度的原则、界定环境警察的职责，据此提出大部门大警种下改革更要突出环境安全保卫专业化、职业化，建设“环境安全保护远程监控系统”，构建“智慧环境警察执法警务”，借助社区民警、辅警和综治网格员等加强环境安全基层基础工作等环境警察执法权的运行机制［5］。有学者针对空气污染跨域治理存在的问题提出，必须建立国家层面的空气污染防治战略，健全空气污染跨域治理的利益协调和补偿机制，完善跨域治理机构的结构设计与组织功能，创新执行机制，构建政府主导、部门履职、市场协调与社会参与的跨域合作治理新模式。［6］有学者认为，在生态文明建设中需科学配置《中华人民共和国刑法》在法益保护、人权保障与秩序维护三者之间的机能，以应对风险社会的现实风险，保持其基本品性，在刑事立法中要求法益的类型化、具体化和可测量化，在刑事司法中要求有效的法益识别、法益度量和精细化司法。［7］有学者运用信息生态理论，从信息生态环境着手，研究警务信息生态环境的影响因素及现状，从宏观策略、技术策略和组织策略三个方面对警务信息生态环境的优化提出对策，以促进警务信息生态系统的平衡发展。［8］有学者认为，在生态环境治理模式的现代化转型中，我国初步建立起了农村环境保护法律制度体系，但在制度运行过程中仍然存在治理理念、方式和秩序的法治困境。对此，需要重构以权利为中心的环境法治体系，作为农村生态环境治理的前提；以“差序协同”的理论推进环境利益共同体合作治理，并以此维护农村生态环境治理主体之间的良性互动关系；以“三治”有机融合的方式尊重生态环境治理差异性，促进农村生态环境治理效能的转化。［9］有学者从生态安全观的视角出发，通过对城市生态环境治理中的“技术治理”与“情感治理”进行理论对比，进而提出“嵌入式治理”的环境治理方式。［10］

综上，虽然学术界对于生态警务治理的相关研究较多，但也存在以下不足：一是对基于中国式现代化视阈下的生态警务治理研究较为缺乏；二是基于生态警务跨区域协同治理的视角进行研究的实践案例较多，理论性阐述相对不足；三是在生态警务治理的研究范式和方法上存在罅隙，尤其是基于对比研究和实证研究的解释相对较少。基于此，笔者将以党的二十大报告中的中国式现代化思想为出发点对生态警务跨区域协同治理的结构逻辑、转型机制及治理路径进行重点阐释。

二、生态警务跨区域协同治理的结构逻辑

生态警务治理作为中国式现代化建设中的重要环节，如何将生态环境治理手段中的“运动式治理”转变为“整体性治理”，即探索将非正式治理手段转变为常规治理手段，构建跨区域生态警务治理共同体，践行“共建、共治、共享”的治理理念成为生态警务跨区域治理中亟待解决的现实问题。从治理主体、治理方式、治理功能和价值的角度分析生态警务跨区域治理中的结构逻辑，以此阐释中国式现代化建设背景下的生态警务跨区域治理如何实现治理理论与治理实践的有效结合以及治理的功能性与价值性的统一。

（一）主导性治理与嵌入式治理

治理主体是目前学界研究的热点话题，中国式现代化强调“以人民为中心”、全体人民共同富裕、物质文明与精神文明相协调、人与自然和谐共生以及走和平发展道路，这是对西方资本主义逻辑、两极分化现象、物质主义、“先污染后治理”模式和霸权主义的历史超越。［11］中国式的治理方式与欧美国家治理方式的不同之处在于中国地方政府的社会治理在初期通常以行政手段为主导，在过渡时期尝试非行政化手段，即通过市场和社会组织的推动进行试探性治理，而到了后期通常采用多元主体合作治理的方式。从历史视角而言，人类文明发展至今，人的主体意识已经逐渐发展成熟，强制性的手段通常难以适应复杂的社会现实，美国社会学家刘易斯·科塞也因此于20世纪50年代提出“安全阀制度”［12］的概念，即政府不能仅凭强制性手段来管理社会，而应该逐步将社会管理转变为社会治理。20世纪80年代以来，我国学界试图改进“安全阀制度”，将非正式治理制度引入社会治理中，但仍然处于探索阶段，有待于后续进一步研究。在世界各国的社会治理实践中，由于政体和国情不同而呈现出差异化的社会治理方式。在中国式现代化的施政目标下，行政主导的治理方式在复杂的社会现实面前显得较为薄弱，社会各界也在探索更为有效的社会治理方式。美国社会学家马克·格兰诺维特的嵌入概念试图将个体能动性置于特定的社会网络及复杂关系之中，强调个体的主观能动性。［13］我国学界也因此引入嵌入式治理的思路，即将治理主体与治理资源相结合，此种治理方式在很大程度上避免了治理主体的形式化运作带来的“主体悬浮”问题。长期以来，基层政府通常以行政主导的方式进行生态治理，这种方式在一定程度上可以集中优势资源解决突出问题，但这种非正式的“运动式治理”方式一旦成为常规化手段势必会造成大量的治理资源消耗，也容易给地方政府财政带来极大的负担，长此以往不利于地方政府的可持续发展。而嵌入式治理的方式不仅能够调动多层级的行政治理资源，而且能够激发自上而下的治理活力，凝聚政府、社会、公众等多元主体的参与意识，由此推动地方经济、社会以及生态环境等方面的可持续性发展。

（二）常规化治理与超常规治理

从近年来国内相关的治理文献看，“运动式治理”［14］备受关注。改革开放以来，我国经济飞速发展，而社会治理相对落后于经济发展，由此带来了一系列生态问题，在早期的生态环境治理中，因治理手段和治理方式较为粗放，企业与政府之间的“共谋现象”［15］时有发生。为避免此类乱象，中央生态环保监督制度以监督地方政府的生态治理行为。近年来，随着“两山”理论得以深入贯彻落实，“河湖长制”也成为对地方政府生态治理监督的有效方式。从生态治理的演变逻辑而言，中国的生态治理从传统的行政主导式治理逐步演化为政府、社会、公众等多元主体参与的治理方式，随着党的二十大报告提出“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的要求，传统的“运动式治理”方式已然难以满足新时代的发展需要，这就要求地方政府必须进行生态环境治理转型。一方面，从生态环境治理主体来看，地方政府在生态治理中通常会面临跨区域治理的难题，即各地方政府对于本地区经济社会的发展要求各不相同，进而产生了差异化的治理理念，由此跨区域协同治理应运而生，而各地方政府存在行政执法靠近边界，因管辖区域的差异也极易造成多主体共治的困境。另一方面，生态警务跨区域合作逐步成为地方政府的共识，跨区域协作在生态环境治理中逐渐成为常态化治理方式。党的二十大报告提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，各地方政府对于生态环境治理的重视程度提升至前所未有的高度，常规化的治理方式显然难以满足新时代的治理需要。因此，相关部门应将多元化的治理手段与跨区域协同治理方式相结合，并以此形成常态化的治理制度和多元共治的生态警务治理体系。

（三）治理的功能属性与价值属性

随着科学技术的不断发展，生态治理手段层出不穷，基于大数据和人工智能的数字化治理广泛运用于日常实践中，但现代化的治理手段也饱受学界对于侵犯隐私和缺乏情感治理属性的质疑。［16］针对数字化治理带来的伦理学困境，学界逐渐开始反思生态治理的功能属性和价值属性。一方面，在生态治理中使用数字化治理方式为提升治理效率和治理效果带来了相当大的便利，网格化管理也逐步成为可推广、可复制的现代治理方式，从治理的功能属性来看，数字化治理的方式已成为上行下效的有效治理模式；另一方面，从价值属性的角度而言，在实践中出现的伦理困境也成为其中值得反思的重要问题，尤其需要注意的是，在生态治理实践中无论采用何种治理方式，都是为了实现人与自然和谐共生的社会价值。就生态治理的逻辑来讲，从中央政府的宏观政策制定到基层政府的政策执行，其中经历了大量的文本解读和实践经验总结。而从基层实践来看，基层执行中通常为了提升治理效率，完成既定的政策目标，往往会采取多样化的治理手段，如数字化治理手段通常会被放大使用，“一刀切”的现象屡禁不止，给社会公信力和政府权威性带来了一定的负面影响。因此，在生态环境基层治理实践中，相关主体应注重治理的价值目标，不能仅推广现代化的治理方式，而是应该与多重治理手段相结合，将现代化的治理手段与常规化治理中的伦理价值相结合，因为多样化的治理手段和治理方式的最终目标亦是为了实现治理价值，而不应成为单一性地满足上传下达的考核目标。有学者认为，公共价值是政府绩效治理的基础，［17］由此基层政府在政策执行中应兼顾治理中的功能属性和价值属性。在生态警务治理实践中，治理的功能属性通常较容易完成，而其价值属性经常被忽略，生态警务治理中的价值属性应包括公共价值和社会价值，既要体现功能价值也要注重社会价值。党的二十大报告指出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。这表明越来越重视多方参与的合作化治理模式，而这一模式推行的最终目标在于实现人人共享，以此推动我国社会治理的高效发展。

三、生态警务跨区域治理转型机制

长期以来，我国的社会治理一直由政府主导，尤其是生态警务治理具有一定的特殊性，公安机关与其他主体的合作相对较少，而行政主导的治理方式势必会给地方财政造成极大压力，科层制带来自上而下的传导式“层层加码”，也给基层政府带来了超常规的行政考核压力，在生态警务跨区域治理中的行政主导式治理也较为常见，因此跨区域生态警务治理亟需进行现代化转型。

（一）多重治理主体要求生态警务跨区域协作

在生态环境治理中，通常会涉及跨区域治理的问题，如流域、空气污染等，而跨区域治理一般是政府主导，涉及行政管辖权、管辖范围和管辖边界交叉的现象，多主体治理通常会引发管理混乱、权责不明等问题。自“两山”理论正式提出以来，中央对生态环境治理的重视达到了前所未有的高度，并将其纳入政府考核范围，因此各地方政府也尝试探索多元化治理方式。在跨区域生态环境治理中，由于治理资源较为有限且多元利益主体交错其中，因而造成了跨区域生态治理的困境。近年来，随着中央不断出台相关的政策法规，各地方政府也纷纷出台相关政策，建立生态警务治理机制，将生态执法纳入警务体系。从治理逻辑而言，在跨区域生态治理中通常会涉及多重治理主体，因此建立多元主体协同治理机制成为生态警务治理体系的应有之义。而多元主体治理涉及资源分配，通常会引发分配不均的问题，建立利益联结机制和多主体合作机制是各地生态治理中较为常见的解决方式。从实践层面来看，在早期的跨区域生态治理中，多主体治理之间因涉及资金和人力成本，故各主体之间合作较少，影响了治理进度和治理效果，而不法企业也趁机“钻空子”，偷排偷放的现象时有发生。为此中央出台相关生态环境保护政策法规和条例，各地方政府也专门成立生态环境执法机构，建立生态警务治理体系。从公共管理的治理范式而言，多主体管理和治理一直以来是学界探讨的重点问题，学界试图寻找统一的管理范式，但跨区域生态治理中的多元主体合作问题尚未得以有效解决。跨区域生态治理涉及政府、企业、公众等多方利益主体，而面对有限的治理资源，各地方政府唯有发挥行政管理的优势，集中地区优势资源，建立权责明确、利益共享的跨区域协同治理体系，才能有效发挥制度优势，完成生态警务治理及其现代化的目标和任务，进而持续提升生态治理的综合效益。

（二）多元化治理方式促进生态警务转型

在我国早期的生态环境治理中，地方政府通常采取“运动式治理”的方式，自“两山”理论提出以来，中央加大对生态环境的治理力度，地方政府也逐渐采用多元化的治理方式，并且开始重新分配治理资源，加大对生态环境执法资源的投入，建立生态警务治理体系。从生态环境治理的现代化进程来看，基层生态警务治理一般采用数字化的治理模式，如采用无人机巡航、网格化管理等现代化治理手段。从学界研究而言，治理转型通常是从单一走向多元、从碎片化走向整体性，而生态环境治理不仅需要治理制度的改进，而且需要自上而下的政策驱动与执行驱动。近年来，地方政府逐步成立生态警务治理体系，以应对更为复杂和不确定性的治理现实，而多元化治理手段的运用也将带来诸如侵犯隐私、技术依赖等现代性问题，因此基层生态警务治理机构在选择治理手段时应综合考量，兼顾治理效率和不确定性因素所引发的各种问题。从生态环境治理的效果而言，现代化的治理手段固然提高了治理效率，但也随之带来数据泄露、侵犯隐私等治理风险，健全生态环境风险治理体系成为各地方政府制定政策的重要内容。对于现代化治理手段的应用，学界呈现差异化的观点：一方面，现代化的治理手段提高了治理效率，减少了人力成本和治理成本，为基层治理提供了极大的便利；另一方面，现代化的治理手段带来了新的风险，亟需建立完善的风险防范体系和应急管理体系。而面对多元复杂的现实情况，各地探索多元化的治理方式也促进了生态警务发展的现代化转型。

（三）现代化治理制度推动生态警务协同发展

生态环境治理作为社会治理中的重要内容，在现代化的道路上不断发展，其从单一的政府主导的行政化管理走向多方参与的现代化治理体系。在生态环境治理实践中，地方政府在前期治理中通常扮演主导角色，而在生态环境治理走上正轨以后，政府将逐渐下放治理权限，引导社会组织和公众等主体参与其中，将宏观的行政管理转变为条块化的治理。从公共管理的视角而言，社会管理的最终目标是实现自治，即从社会发展初级阶段的政府主导走向多方参与的自治。从西方发达国家的社会治理历程来看，其经历了从政府主导向社会组织参与，直至形成完善的社会治理体系。相较于我国的现实国情，西方国家的治理道路经历了较为曲折的治理过程。我们完全可以在“取其精华、去其糟粕”的基础上，探索出一条适合我国现实国情的现代化治理道路。改革开放以来，随着现代化治理制度的不断建立与完善，涌现出多元化的社会治理方式，如数字化治理和网格化管理已经深入我国的城市和乡村治理。在我国的生态环境治理实践中，也在陆续运用现代化的治理手段应对日益复杂的治理现实，在自上而下的持续推动下，基层生态环境治理体系正在推行现代化的治理手段，进而完善基层生态环境治理的体制机制，打通我国生态环境治理的“最后一公里”。在中国跨区域生态治理实践中，治理理念通常先行于治理实践，先进的治理理念对治理实践无疑具有极大的促进作用，自“两山”理论提出以来，已在实践中得以印证并且得到广泛运用。特别是近几年，在现代化治理制度的推动下，我国多地公安深耕生态警务建设，探索生态警务新机制和新模式，而这种新机制和新模式也有助于跨区域生态环境治理的协同发展，进而促进经济社会的高质量发展和实现中国式现代化。

四、中国式现代化视阈下生态警务跨区域治理路径

笔者认为，在跨区域生态治理的现代化转型中，运用多元化的治理手段进行多主体协同治理，构建治理共同体，是跨区域生态警务治理的有效路径。

（一）上下联动，促进跨区域协同治理

从学科视角而言，加强主体协作，引导多方参与治理，激发主体能动性和内生性已成为学界研究的热点。在跨区域生态环境治理中，通常会涉及行政执法边界、跨区域行政管理、多主体利益交织等现象。长期以来，行政主导型治理是我国社会治理实践中常见的治理方式，而从治理的全过程视角来看，在治理的初级阶段行政主导的模式有利于提升治理效率，在中期和后续的维护阶段过度的行政干预则会影响实践操作，给基层治理带来治理负担，对治理效能起反作用。因此，在治理的中期阶段应引入相关主体，发挥市场在资源配置中的决定性作用。跨区域生态治理中的主体通常包括地方政府、基层执行机构、市场主体和公众，在治理过程中也会涉及资源分配及生态补偿等问题。为此，在前期阶段应提升治理规划水平，制定精准化和系统化的资源分配与生态补偿方案，在治理的中期阶段应注重引入市场主体进行市场化运作，利用现代化的科技手段提升管理水平和治理效能，在后期阶段应注重培育多元化的治理主体，相对弱化行政主体，强化非行政化的社会组织及公众等相关主体。多元主体的合作一直是学界关注的重点，从行政运作的方式而言，上级政府通常依靠资源分配和晋升考核来提升基层的执行力，而随着经济结构的转型，高质量发展对社会治理水平提出了更高要求。从实践上看，依靠资源分配和晋升考核的方式并不适用于所有治理实践场景，这就要求社会治理应注重协同多元主体的利益。一般而言，社会治理水平落后于经济发展水平，在跨区域生态警务治理的实践中，不同行政管理主体和利益相关者应加强全方位合作，以协同治理的视角进行系统化、整体性治理，以此促进跨区域生态警务治理迈向现代化。

（二）信息共享，推动数字化治理

随着大数据、人工智能等现代科学技术的发展，网格化管理和数字化治理手段已被我国政府广泛推广及应用，技术治理的方式极大地提高了治理效率，减少了行政管理成本。引进现代化的治理手段并不意味着传统治理手段就此失灵，而是应将传统的治理手段与现代化的治理手段相结合，进而形成多元化治理中的“叠加效应”，形成治理合力，共同为社会治理现代化贡献力量。在生态环境治理实践中，多地构建生态警务治理体系，如上海、山东、四川等地近年来纷纷宣布成立“生态警长制”，建立生态警务治理体系，不仅有效打击了生态犯罪行为，而且对于建立生态治理风险预警系统、减少犯罪率也起到了重要的作用。从实践上看，目前运用多重技术手段进行生态环境治理已成为各地生态警务治理的趋势，如无人机巡航、大数据分析等现代科技的应用已较为普遍。从生态警务长远发展来看，基层生态警务治理中高技术人才缺乏的现象尤为突出，现代化科技手段的应用相对不足，因此培育现代化技术型人才成为各地政府的重要工作内容。有学者将跨区域环境治理分为科层主导型、契约主导型和网络主导型三种模式［18］，行政主导型有助于治理效率提升，契约主导型有助于营造社会公平理念，而网络主导型有助于构建社会信任机制。由此可见，单一化的治理方式在特定的时期可以发挥重要作用，但也存在明显的缺陷。近年来，学界为破除单一化治理所带来的突出缺陷，将合作式治理方式引入现代化治理理念之中，尤其是在跨区域生态警务治理中通常将多元主体的协作治理作为构建整体性治理体系的主要内容，取得了比较明显的效果。在推动经济社会实现高质量发展和实现中国式现代化征程中，多元协同的数字化治理方式也将成为今后学界持续关注的重点内容。

（三）警民结合，构建治理共同体

行政主导与非行政主导的治理方式通常是学界进行比较研究的主要内容，这两类治理方式并非呈对立面，而是互相嵌入到治理实践当中。治理方式通常与国家的政治制度相关联，尤其是在以科层制为主导的治理模式上体现得更为明显。在学术研究中，学界通常将治理失能归结为制度不完善，而制度通常在短时间内难以得到改变，因此制度因素也从主要矛盾变为次要矛盾。针对这一治理悖论，相关研究试图从中观和微观层面去改进治理方式。从近些年各地成立的生态警务治理机构来看，多元化治理方式和多主体协同治理已成为生态警务治理体系中的常见内容。随着治理方式的多元化和治理主体的利益相关性逐渐增强，完善生态治理体系，构建政府、市场、社会、公众等多方治理共同体成为各地方政府生态治理的普遍治理理念。特别是随着中央提出推动高质量发展和实现中国式现代化，各地方政府也加大了对生态环境的治理力度，在跨区域的生态治理中，注重警民结合、建立生态警务治理机制、加强跨区域协同治理成为各地通行的治理模式。由此，构建生态警务治理共同体不仅符合现代社会的公安地方实践要求，而且也是推动高质量发展和实现中国式现代化的重要社会行动。

综上所述，在跨区域生态警务治理中，现代化治理手段逐步推广到基层执行机构。在现代化的治理技术迅速发展的现实面前，传统治理方式日渐式微，但并非意味着其不再发挥治理作用。在自上而下的现代化治理技术推广过程中，并非强调单一的治理技术，而应将传统的行政化手段与现代治理技术相结合，形成治理合力，共同为社会治理发挥重要作用，现代化的治理技术固然提高了治理效率，但往往也会带来涉及侵犯隐私等方面的风险，因此行政监督必不可少。在世界经济和社会局势瞬息万变的现实前，多元主体参与所引发的利益冲突和多重不确定性因素成为亟待解决的现实问题，为此倡导多元主体之间的协作，提升治理效能成为各地方政府在跨区域生态警务治理中需要关注的重点内容。在跨区域生态治理中，将多主体协同治理与多重治理手段相结合，完善现代生态环境治理体系，构建跨区域生态治理共同体已成为未来警务治理的重要探索方向。