行政滥用职权司法审查标准的反思与完善

邢益精，杨宏韬

引 言

最高人民法院公报2017年第2期刊载了“刘某某诉山西省太原市公安局交警支队晋源一大队道路交通管理行政强制案［（2016）最高法行再5号］”，基本案情如下：2006年12月12日，刘某某的车辆行驶至太原市和平路附近时，晋源交警一大队的执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留并于当日存入存车场。12月14日，刘某某携带该车行驶证去处理该起违法行为，晋源交警一大队民警在核实过程中发现该车的发动机号码和车架号码看不到，遂以该车涉嫌套牌及发动机号码和车架号码无法查对为由对该车继续扣留，并口头通知刘某某提供其他合法有效手续。刘某某虽然多次托人交涉并提供相关材料，但交警大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留该车。在本案中，山西太原中院一审认为，交警大队扣留涉案车辆于法有据，刘某某要求撤销扣留行为，返还被扣车辆的诉讼请求不能成立。山西高院二审认为，交警大队扣留车辆的行为于法有据，但交警大队一直没有对涉案车辆进行主动调查，也未及时作出处理，行为不当。二审法院判决交警大队对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘某某。刘某某不服二审判决，向最高院提起再审申请。最高院审理后认为，本案的核心争议焦点在于交警大队既不调查核实又长期扣留原告车辆的行为是否构成滥用职权。滥用职权作为对行政行为进行合法性审查的重要标准之一，在1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中就已作出规定。由于滥用职权词义本身的模糊性和可塑性，决定了其在踏入法典之初就是一个不确定法律概念。［1］在司法审判中，法官受到规则中心理念的影响，往往倾向于适用在客观规则上有明晰根据的司法审查标准，比如“主要证据不足”“适用法律、法规错误”等。当下，尚无一部权威的司法解释对滥用职权标准进行详细说明，且该标准的语义本身就要求法官对行政主体的主观心态审查要求较高，故在实践中法院对该标准往往持规避适用或转换审查的态度，适用率极低。笔者从学界和实务界的现状分别切入，剖析滥用职权司法审查标准在实务中适用混乱的成因，旨在探索一条更为有效的滥用职权认定路径，希望能对当前进行的学术争论及行政诉讼审判实务有所助益。

一、滥用职权标准的学术争论

（一）违反法定目的说

违反法定目的说是最早的一种滥用职权认定方法，在1989年《行政诉讼法》出台时就已产生，滥用职权自1989年被列为行政行为撤销的根据后，有关其适用的争议从未中断。由全国人大常委会法工委会编、胡康生主编的《行政诉讼法释义》一书中最先提出违反法定目的说的概念，书中指出“滥用职权是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种权力的目的”［2］。有学者对此学说有详细的表述，认为基于职权法定的理念，行政机关的任何职权都来源于法律、法规的规定，法律、法规授予行政机关行使某一项职权的背后都有其对应的目的，若是行政主体的行为违背其法定目的，就构成行政滥用职权。［3］如派出所拘留公民这项职权的法定目的是维护社会治安，如果出于打击报复而拘留公民显然是偏离了法律设定的目的，属于滥用职权。法定目的有时和法律精神、法律原则极为接近，在学理上违反法定目的也包括违反法律原则或法律精神。违反法定目的说从法定目的的角度开辟了认定滥用职权的路径，对之后认定方法的发掘有很强的引领作用。但是法定目的仍属一个宏观抽象的概念，在实践中较难把握，裁判文书中以“法定目的”为指引认定滥用职权的情形也极为罕见。

（二）主观标准说

主观标准说是指，从主观角度去评价行政机关的行为，如果行政机关在作出行为时出于恶意心态，则应评价为滥用职权。该学说细致捕捉到了行政机关的主观心理层面，有一定学理意义。有学者主张滥用职权的认定应采取主观审查，指出滥用职权行为的基本特征必须包括主观上的故意，主观上的过失不构成滥用职权，并且这种具体行政行为违背了法律规定的目的、精神和原则，滥用职权的认定既要考虑法律、法规赋予行政机关该项职权的目的以及相应的法律精神或法律原则，也要考虑行政机关做出该项决定时的目的、动机和心态。［4］该学说侧重审查行政机关行使职权时的主观心态，因此具有主观性。违反法定目的说和主观标准说有异曲同工之妙，审查行政行为有没有违反法定目的暗含了对行政机关主观心态的审查，主观标准说是在违反法定目的说基础上的进一步发挥。由于对行政机关主观恶意的认定没有清晰的标准且较难把握，收集用以证明行政机关主观恶意的相关证据也存有较大难度，因此采用主观标准说在一定程度上会增加法院的审判难度。

（三）客观标准说

也有学者从客观标准入手，创立了客观标准说。客观标准说是从客观角度出发，认为行政行为只有对当事人造成了一定的损害，才可以评价为滥用职权。有学者对违反法定目的说提出质疑，指出违反法定目的或法律原则不宜作为行政滥用职权的基本特征，只能算是滥用职权的一种主要表现形式，滥用职权与显失公正是对同一事物两种不同的描述，或者说是对同一事物的不同角度的表述。［5］行政滥用职权是行政主体不正当行使权力而造成显失公正之结果的行为。如果行政主体做出行为时的心态背离了法定目的或法律原则，但没有给当事人造成明显的损害，不应评价为滥用职权，而是不当行政。该学者总结的行政滥用职权六种主要表现中，第二种“因不合法考虑致使行为结果失去准确性”以及第四种表现“强人所难，违背客观性”也都体现出从客观标准进行审查的视角。也有学者指出，滥用职权的认定应当去主观化。［6］客观标准说的提出从某种意义上讲是为了弱化滥用职权标准的主观审查倾向，解决在审判实践中对行政主体主观动机认定难的问题。但“滥用”一词天然地带有主观评判元素，侧重从客观视野出发容易与行政行为明显不当的审查标准相混淆。

二、滥用职权标准的司法适用现状

（一）滥用职权的司法适用概况

《最高人民法院公报》上发布的137份行政裁判文书中，统计范围为1985年创刊至2022年12月，认定行政行为构成滥用职权的仅有7份文书，占总数比例仅为5.1%。由此可以看出，滥用职权标准在司法适用中较为罕见。有学者统计了《人民法院案例选》第1－58辑刊载了从1989年到2005年期间全国各地法院审理的614个行政诉讼领域典型案例，其中行政行为被判决撤销的共有297个案例。判决撤销行政行为的法律依据中，滥用职权使用频次在各审查标准中最低，仅为25次，使用频率为8%；滥用职权作为唯一根据使用频次仅为10次，使用频率为3%。［7］笔者在裁判文书网上以裁判结果部分出现滥用职权为检索依据，共检索到28份涉及到滥用职权表述的裁判文书，其中大部分裁判文书均是为适用滥用职权以外的审查标准而在裁判依据部分将《行政诉讼法》第七十条进行了全部引用，因而涉及到滥用职权的表述；部分判决书在说理部分提到滥用职权，但根本目的是为了证明行政行为没有滥用职权。

（二）法院认定滥用职权的裁判思路

笔者选取最高人民法院公报上刊载的4个认定行政行为构成滥用职权的案例作为分析对象，以剖析法院适用滥用职权的逻辑框架。

⒈主观标准说认定思路。法院在审查行政行为是否构成行政滥用职权时，侧重从主观角度去评价行政机关的行为。如果行政机关在行使职权时存有不正当意图或动机，则该行为可以评价为行政滥用职权。在“黄梅县振华公司诉黄石市公安局干涉企业财产权一案［（94）鄂行初字第4号］”中，法院认定公安局以其享有的公权力干预他人的正常商事活动，主观上明显带有不正当目的，因此属于滥用职权。法院的认定思路偏重主观标准，认为行政机关只要具有非法的意图就可评价为滥用职权，而没有考虑行政机关在行使该干预行为时是否具有相应的职权。

⒉客观标准说认定思路。客观标准说的认定思路是指法院在审查行政行为是否构成滥用职权时，侧重从客观角度出发对行政行为进行评价。行政行为的实施在客观上给当事人造成实质损害，明显违反比例原则，就有可能构成滥用职权。在上述“刘某某诉太原市公安局交警支队晋源一大队行政强制案”中，法院审理认为，交警大队扣留原告车辆后，既不积极调查核实车辆相关来历证明，又长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。笔者对刘某某案中法院的判决结论表示赞同，但对裁判文书的表述存有一定的异议。该案开篇的裁判要旨写明“实施扣留等暂时性控制措施不能代替对案件的实体处理，行政机关无正当理由长期不处理的，构成滥用职权”，要旨可以简化为“扣留＋不处理＝滥用职权”。在判决说理部分，法官列出第二个认定逻辑，长期扣留车辆（不返还车）＋不主动调查核实车辆来历证明＋不要求原告提供相应担保＋反复要求原告提供其他证明＝滥用职权。对比两个认定逻辑，如果将第二个逻辑中的“不主动调查核实”和“不要求提供担保”都解释成第一个逻辑中“不处理”的具体展开，则第二个认定逻辑又增加了“反复要求提供证明”作为要件。我们不禁会提出疑问，如果没有“反复要求提供证明”这个作为要件，第二个认定逻辑能否成立。［8］该案的裁判文书指出“不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失”，裁判要旨的叙述也提到了比例原则，这表明法官在裁判中关注到了行为造成的损害后果。值得一提的是，通过对该案的剖析，可以看出最高院对滥用职权的认定逻辑已经由单向度的主观标准转向构成要件审查模式。

⒊兼采主观标准说和违反法定目的说的认定思路。该认定思路既对行政行为是否违反相应的法律目的和原则进行审查，同时也要考量行政机关作出行政行为时的主观心态。行政机关在作出行政行为时主观上具有不正当意图，行为的实施也违反了相应的法律目的或法律原则，就构成滥用职权。1993年第1期最高人民法院公报上最早刊载的适用滥用职权审查标准的“谢某某诉永和乡政府违法要求履行义务案”中，被告乡政府向谢某某提取的村提留费、乡统筹费和社会生产性服务费，超过原告全家应负担费用的一倍，违反了相关条例规定的取之有度、总额控制、定项限额的原则，具有任意性和随意性。法院判决乡政府的行为既是超越职权，也是滥用职权。在该案中，法院兼采主观标准说和违反法定目的说的观点，从行政行为违反了法律原则以及行政机关的任意心态入手，认定行为构成行政滥用职权。从裁判文书的表述看，法官对滥用职权的认定思路仍主要参照违反法定目的说的审查方法，行政机关的行为若违反了法律原则，则构成行政滥用职权。法律规定在行政允诺的履行过程中，行政机关应当恪守诚信原则，行政机关不得对行政允诺的关键性内容作出随意解释。从裁判要旨的表述看，法官在认定滥用职权的过程中也对行政机关的主观心态进行了考量，行政机关作出行为时的心态若是“随意的、任意的”，则行为就有可能构成滥用职权。

⒋兼采主观标准说和客观标准说的认定思路。法院在认定行政行为是否构成行政滥用职权时，有时会兼采主观标准说和客观标准说的认定思路。行政机关主观上恣意随性或是具有不正当意图，客观上给当事人造成实质损害，明显违反比例原则，该行政行为构成行政滥用职权。在“王某某诉中牟县交通局行政赔偿案”中，法院审理认为，交通局工作人员没有考虑车上有生猪这个重要因素，把两轮拖斗卸下后就驾主车离去，交通局的行为不符合“合理、适当”的要求是滥用职权。该案的法官在裁判过程中导入了合理性审查的视角，从“合理、适当”的角度对行政行为进行审查认定，且引入了“考虑相关因素”这个新的审查方法，即要求行政机关在作出行政行为时主观上应当考虑相关必要的因素，这是对主观标准说的进一步完善。该案中法官没有强调交通局工作人员作出行为时主观意图的非法性，而是认为只要行政机关行使裁量权时存在主观过错，导致裁量决定明显不适当，就可以构成行政滥用职权。［9］

三、滥用职权标准的司法适用中存在的问题及成因探析

（一）滥用职权标准的司法适用中存在的问题

1.滥用职权的泛化使用。在司法实务中，对滥用职权标准泛化适用的情形并不罕见。部分法官基于错误认识，将滥用职权泛化理解为其他违法情形的替代概念。在“陈某等诉全南县卫生和计划生育委员会民政行政管理案［（2016）赣0729行初10号］”中，法院审理认为，全南县人口和计划生育委员会与全南县卫生局已经于2014年组建成全南县卫生和计划生育委员会，该委员会印章已经于2015年9月启用。而被告于2016年3月向原告作出的《江西省征收社会抚养费决定书》仍加盖“全南县人口和计划生育委员会”印章，构成滥用职权。笔者认为，在行政机关组建完成并启用新的印章后，按照法定程序理应在作出行政行为时敲盖新的印章，本案中行政机关在作出征收抚养费决定时，仍然加盖已经停用的公章，应属违反法定程序的行为，法院将此行为认定为滥用职权，显然是对滥用职权概念的泛化理解。

⒉滥用职权被规避适用。从裁判文书网的检索情况来看，滥用职权在司法实务中适用率极低。究其原因，滥用职权标准的主观审查倾向占据主导因素。部分法官鉴于滥用职权标准的内容模糊不清，与其他审查根据边界不明，往往更倾向使用其他标准来代替适用滥用职权，如“主要证据不足”等。在“尹某某诉株洲市教育局行政干预案”中，尹某某原是株洲某中学的语文教师，其创作的教学作品中有“读书是为了赚大钱娶美女”的相关负面表述，市教育局遂对其进行查处并责令全市所有中学都不得聘用尹某某。市教育局此举明显违反比例原则，主观上带有极强的随意性，处理的结果也给原告的就业权益造成了巨大的损害，从客观标准说角度出发，行政行为已经达到显失公正的程度，评价为滥用职权较为合理。但是，审理法院转换了审查思路，认定教育局对各个学校具体的教师聘用事宜无权干涉，教育局的做法属于超越职权。教师聘用事宜虽然属于学校自主权的一部分，教育局理应对学校的自主聘用决定予以尊让，但是并不意味着教育局对辖区学校的教师聘用没有任何的管理职权。法院从职权有无的角度对教育局的行为进行评价，规避适用了滥用职权的审查标准。一项审查标准被束之高阁只会极大贬损该标准的功能定位，无法发挥其预设价值。滥用职权作为一项重要的司法审查标准，在促进行政主体依法履行职责过程中具有不可替代的作用。分析造成滥用职权司法适用混乱局面的原因，对厘定滥用职权的内涵与外延，提升滥用职权标准的可适用性具有重要意义。

（二）滥用职权标准的司法适用问题成因探析

⒈“滥用”词义的兼容性。在《现代汉语词典》第7版中，“滥用”一词含义为“没有选择胡乱地过度地使用”，“超越”的含义为“超过，越出”。从字面含义来看，滥用与超越均有“过度，超过”的意思，两词语义存在交叉重合部分。因此若单从分离型思维进行考量，滥用职权的范围可以涵盖部分超越职权的情形。在其他部门法中，“滥用”一词的含义也比较宽泛。在刑法中滥用职权罪主要有四种表现形式：一是超越职权，擅自处理自己无处理权限的事务；二是玩弄职权，随心所欲地处理公务；三是故意不履行职责，或者说任意放弃职责；四是以权谋私，不正确地履行职权。［10］从这里可以看出，刑法中的“滥用”的词义十分宽泛，有“超越，玩弄，随意使用，任意放弃，故意不履行，不正确地使用”等多种含义。在民法中有一个概念是滥用代理权，是指代理人行使代理权时，违背被代理人的意志、损害被代理人利益的行为。如果将被代理人理解为授权人，则滥用代理权就是“在违背授权人意志的状态下行使代理权”，这和认定行政滥用职权的违反法定目的说有相似之处。由于民法典在之后规定了超越代理权的情形，因此滥用代理权中“滥用”的词义并不包含“超越”，但仍然有“恶意使用，不正当地使用，违法使用，随意使用”等多种含义。

⒉司法审查标准的逻辑混乱。纵观当前的行政行为司法审查标准，六项裁量依据之间并非严守缜密的逻辑法则，许多裁量依据之间都有兼容共存的空间。如违反法定程序与其他四项标准，即“主要证据不足的，适用法律、法规错误的，超越职权的，明显不当的”，都可以发生竞合，滥用职权的行为往往伴随着突出的程序问题。于法无据的行政行为往往被评价为适用法律、法规错误，但基于职权法定这一行政法治的基本原则，行政职权都来源于法律、法规的明确规定，没有法律依据而行使的权力等同于没有相应的职权，这和超越职权审查标准极易发生混同。滥用职权标准也并不例外，极易与其他标准发生交叉混同。如在上述“谢某某诉永和乡政府案”中，被告向原告征收的服务费用远远超过法定应当负担的费用，法院认定乡政府的行为明显带有随意性，援引了滥用职权标准。但法官同时认定，乡政府收取的超过法定限额部分的费用于法无据，违反了相关条例的规定，属于适用法律、法规错误。在本案中，法官同时援用了超越职权、滥用职权、适法错误三项标准，足见不同审查标准间的相容特性之高以及内在逻辑体系的紊乱。

⒊合理性审查方法匮乏。合理性原则和合法性原则是行政法的两大基本原则，裁量权和羁束权是对行政职权的一个笼统分类，学者们将此两对概念进行了一一对应的解读并得出结论，滥用职权即是滥用自由裁量权。有学者认为，行政滥用职权是一种造成显失公正结果的行为，是明显不合理的行政，达到了违法的程度，这也是行政滥用职权和一般不当行政区分的关键。［11］《行政诉讼法》规定了滥用职权行为可被撤销，意味着法院对行政行为的审查虽然基于合法性审查原则，但已经蕴含着合理性审查的萌芽，从某种意义上讲是一种实质合法性审查。［12］有学者指出，滥用职权的行为对相对人的权益损害只有达到一定程度才能被法院认定撤销，［13］此观点是否过于以结果为导向对滥用行为进行评价值得进一步商榷，但不可否认的是滥用职权的认定必然要融入对行政裁量的合理性审查而不能单纯从主观标准入手进行评判。当前正在进行党政合设合署改革，这是一种党政融合的新模式。在合设合署改革背景下，很多党政机关实行合并设立或合署办公，新型复杂的行政行为涌现，对传统行政主体理论构成较大冲击。根据2014年《行政诉讼法》规定，明显不当已成为行政行为的撤销依据之一，这意味着对行政行为的审查由传统的单纯合法性审查模式正式迈入“合法＋合理”全面审查模式，这无疑会提高对行政行为进行合理性评判的要求。［14］合理性审查方法的缺位将直接导致法院对行政行为造成的损害程度无法进行清晰定位，滥用职权的认定尺度也宽严不均。

四、滥用职权司法审查标准的理论完善

（一）滥用职权概念的重新厘定

笔者将滥用职权总结为三个构成要件：第一，主观要件。行政机关在作出行为时主观上必须出于故意，是一种“恣意的、随意的”心态，过失不构成滥用职权。滥用职权从字面涵义理解即为“胡乱或过度地使用职权”，既然是胡乱使用，就必然要评价行政机关的主观动机。笔者认为，首先，恶意一词带有极强的负向情感色彩，将滥用行为都等同于恶意会极大地贬损行政机关的形象，不利于官民之间的融洽团结。其次，如何认定恶意也是一个难题，在“张某某不服徐州市教育局注销社会办学许可证案［（2003）苏行终字第47号］”中，行政机关的行为反复无常，严重干扰涉诉学校的正常教学秩序，但这是否能推导出行政机关的恶意心态尚存争议。恶意系指“不良的居心，坏的用意”，从此案中更多体现的是行政机关的主观随意，并兼有严重的程序问题，但均无法确凿地认定为恶意。再次，若将“滥用”行为理解为主观恶意，极易与刑法中的滥用职权罪挂钩，行政机关工作人员面临被监委调查甚至被刑事追责的风险，那么法官在裁判时就会刻意规避适用这个撤销依据，这样一来在事实上会极大地限缩滥用职权标准的适用空间。笔者将主观要件总结为一个审查流程、两个审查方面，两个审查方面是指主观恶意和主观过错两个方面，一个流程是指对行政机关主观层面的审查要先从审查行政机关是否具有主观恶意开始，若存有恶意，则认定行为符合滥用职权的主观要件，直接进行下一要件的审查；若无法认定行政机关存有恶意，则继续审查行政机关是否具有主观过错，若存有过错，则认定行为符合滥用职权的主观要件，若无法认定行政机关存有主观过错，则行政行为不符合滥用职权的主观要件，不构成行政滥用职权。主观恶意的严重程度要高于主观过错，是指行政机关在作出行为时具有不正当意图或不良动机，包括以权谋私、打击报复等。英国立法上将“不相关的考虑”作为行政机关滥用权力的主要表现之一，行政机关在作出行为时若考虑了不相关的因素，则可能构成权力滥用。［15］行政机关在作出行为时若没有考虑应该考虑的因素或是考虑了不相关的因素，心态上恣意随性，都可以认定为具有主观过错。

第二，客观要件。行政机关的行为客观上必须给相对人造成实质损害。客观标准说主张行政行为要达到显失公平的程度才可认定为滥用职权，这仍然是立基于合法性审查原则，认为只有明显不合理的行为才可被法院审查。明显不合理的行为往往给当事人造成较大损害，将造成的损害以“较大程度”作为门槛不仅会极大地限缩滥用职权的适用空间，也易将行政诉讼法中的滥用职权司法审查标准与刑法中的滥用职权罪混为一谈。因此笔者认为，只要行政行为给当事人造成实质损害，违反比例原则，就符合滥用职权的客观构成要件。如在2013年孙某无证驾驶事件中，孙某驾驶汽车在杭州市中心与公交车发生刮擦事故。孙某虽然无事故责任，但因为无证驾驶而被杭州交警带走调查发现，孙某已经不止一次无证驾驶，按照法律规定交管部门对孙某罚款2千元，拘留7天。在这起案例中，交管部门对无证驾驶行为享有管辖权，按照规定无证驾驶行为可以处15日以下拘留，由此看出行政机关的处罚在法定额度内，孙某在本案中虽然无事故责任，但是无证驾驶这个行为对公共安全造成的隐患非常大，再者孙某已经多次无证驾驶，适用较重处罚进行惩戒也符合情理，因此杭州交警对孙某的处罚并没有违反比例原则，不符合行政滥用职权的客观构成要件。

第三，职权要件。滥用职权这种具体行政行为是在权限范围内滥用自由裁量权的行为。从语义学角度出发，职权包括羁束权和裁量权，则滥用职权理应包括滥用羁束权和滥用裁量权，但是学界通说主张滥用职权仅是对裁量权的滥用，滥用羁束权的行为可用其他审查依据进行规制。有学者指出，权力滥用作为撤销行政行为的重要根据之一，不能适用于羁束行政决定，羁束行政行为即使有权力滥用的因素，法院不得因此撤销这个行为。［16］羁束行政行为的内容由法律、法规明确规定，行政机关没有自由裁量的空间，羁束行政行为被撤销只有一种可能性，就是行为的内容违反法律规定，此时应援引“适用法律、法规错误”或“超越职权”这两个审查依据进行规制。羁束行政行为违法是违反了形式合法性，而滥用职权是对行政行为的实质合法性进行审查。

综上，笔者认为滥用职权的认定宜采取职权、客观、主观三要件相结合的评判标准，三要件必须全部满足才构成行政滥用职权。主观审查标准应采主观随意性说，主观上恣意随性，没有审慎地行使职权均可能被认定为滥用职权。再者，滥用职权的认定也不应与造成的损害结果完全脱节，但就造成损害的门槛应适当放低，即只要对当事人的合法权益造成实质损害就可以被认定为滥用职权。纵观实务中法院认定滥用职权的四种裁判思路，笔者最为赞同的是第四种认定思路，即主客观相结合认定思路，法院在认定行政行为是否构成滥用职权时兼采主观标准说和客观标准说的认定思路。“滥用”词义具有明显的主观评价倾向，这也是滥用职权和其他几项审查依据相区分的关键因素，若仅从行为造成的客观损害层面去评价行为是否构成滥用职权，极易与其他审查依据发生竞合，如适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权等审查依据均有可能对相对人权益造成较大损害；若仅从行政机关的主观动机层面对行政行为进行审查，又存在主观动机认定难的问题，抛弃外化的客观标准去探寻行政主体作出行为时的主观心态只会增加法官的心证成本。三要件审查方法从某种意义上说是在主客观相结合认定思路基础上的进一步发挥。

（二）滥用职权与其他审查标准的区分

⒈滥用职权与超越职权的区分。职权是行政行为的核心要素之一，有学者认为，行政职权的内容可以分解为行政机关的管辖权、处理权和适用条件三个方面。管辖权是指行政机关对一个事务的管辖权限，处理权是指行政机关对事务的具体处理，超越职权既可能是超越管辖权，也可能是超越处理权，而滥用职权仅应限定在滥用处理权的框架内。［17］滥用职权和超越职权应如一块硬币的两面，不可能发生竞合。滥用职权的前提是行政机关对该事项有管辖或处理的权力，而超越职权是指行政机关对该事项无管辖或处理的权力，超越职权的具体行政行为主观上出于故意或过失，而滥用职权在主观上只能出于故意。［18］如在“刘某诉沛县公安局行政赔偿案”中，徐州市中级人民法院审理认为，沛县公安局在无充分证据的情况下，以“卖淫”为由对原告刘某进行传唤关押，后又以“流氓”为由采取收容审查强制措施，违法限制原告刘某的人身自由42天，属于行政滥用职权行为。从职权要件看，公安局出于社会治安的目的有权力对公民采取收容审查强制措施，故沛县公安局的行为并未超越其权限，符合职权要件；公安局在欠缺充分证据情况下就对原告采取收容审查强制措施，主观心态明显是恣意任性，符合主观要件；公安局的行为给原告刘某的精神、自由、名誉都造成了极大的损害，符合客观要件。综合三要件，沛县公安局的行为应当评价为滥用职权。

⒉滥用职权与明显不当的区分。滥用职权与明显不当两个标准在实务中易发生混淆，因为这两个标准都涉及到对行政行为进行实质合法性审查的问题。很多学者在表述中把“明显不当”直接表述成“结果明显不当”，笔者对此持审慎态度。法条中原话表述为“明显不当的行政行为应当判决撤销或者部分撤销”，可见法条原意是行为的明显不当，若将行为的明显不当与结果的明显不当直接等同起来，无疑是将结果与行为混为一谈。笔者认为，在认定行为是否明显不当时应采取实质和形式分离的方法，笔者将此方法取名为“实质形式分离说”。对一个行政行为进行评价时应将该行为分解为“法律意义上的行为”和“实质意义上的结果”，法律意义上的行为是从法律规范视角出发对行为进行客观评价，实质意义上的结果是指行政行为所造成的损害后果。基于立法原意的考量，明显不当仅应限定在“法律意义上的行为”明显不当，若行政机关行使职权持随意、任意的态度并造成了损害后果，即产生了“实质意义上的结果”，则应认定为滥用职权。在很多情形中，法律意义上的行为和实质意义上的结果是重合的，比如行政征收和行政罚款。在法律意义上行为与实质意义上结果未发生重合的情况下，对于滥用职权和明显不当的区分需要分情况讨论。如果行政行为从规范层面进行评价明显不合理并已经达到实质违法的程度，则行政行为首先构成明显不当，至于行政行为是否构成滥用职权则要参照上文详述的三要件标准对行政行为进行审查认定，若是行政行为不满足其中任一要件则行为不构成滥用职权；若是行政行为满足了全部要件则行为构成滥用职权，法院在裁判中应同时援用这两项撤销依据，这也说明滥用职权与明显不当是存在兼容空间的。反之亦然，如果行政行为从规范层面进行评价并无明显不合理，则行为不构成明显不当，至于行政行为是否构成滥用职权，则同样需要参照三要件标准进行审查认定。

结 语

正本清源，将滥用职权司法审查标准回归裁量权视角并理性分析裁量权的框架领域，有利于准确把握滥用职权的内涵。运用主观、客观、职权三要件相结合的审查方法对滥用职权进行认定，有助于完善对行政机关行使权力的法律控制机制。重新审视引言中提到的刘某某案件，交警大队以刘某某的车辆涉嫌套牌为由对机动车长期扣留的行为并未超越其职权，仍然属于交管部门自由裁量的事项，交管部门在对原告提供的相关凭证进行审核后若认为仍不能充分证明该车的来历合法，则有权对机动车继续扣留直至原告提供充分有效的凭证，交管部门作出的扣留行为符合三要件中的职权要件；交管部门在扣留车辆期间，既不返还车辆，又不积极主动调查核实，呈现的是一种恣意随性的心态，符合三要件中的主观要件；客观上给原告权益造成了较大损害，交警大队让车辆长期滞留存车场内，严重耗损机动车的使用价值，交警大队的行为明显违反比例原则，符合三要件中的客观要件。综合三要件，交警大队既不主动调查核实又长期扣留原告车辆的行为构成行政滥用职权，与最高院的审判结论相吻合。在对滥用职权和明显不当这一组涉及实质合法性审查的概念进行界分时，采用实质和形式分离的方法，将一个行政行为拆解为“法律意义上行为”和“实质意义上结果”，从主观和客观双向维度对行政行为进行审查认定，将在一定程度上扩大滥用职权标准的适用空间，优化法院对行政裁量的司法控制。