全民所有自然资源资产“四权分治”改革探析

严金明 潘瑜鑫 夏方舟

摘   要：全民所有自然资源资产权利制度改革是加强生态文明建设、助推高质量发展、实现中国式现代化目标的内在要求。针对全民所有自然资源资产存在的归属不清、权责不明和监管缺位等诸多问题，其改革应遵循所有权和使用权、所有权和监管权、所有权和代理权“三重分离”的理论逻辑，构建全民所有自然资源资产所有权、代理权、使用权和监管权“四权分治”体系。基于“主体归属—客体对象—权能界定—运行机制”的四维内涵架构，全民所有自然资源资产“四权分治”改革可进一步遵循完善“分明有序”主客体界定、健全“公平合理”权能实现模式、强化“稳定高效”运行机制等改革路径，切实推进全民所有自然资源资产权利制度改革，构建人与自然和谐共生的中国式现代化建设新格局。

关键词：全民所有自然资源资产；三重分离；四权分治

中图分类号：F205   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2023）11-0144-12

党的十八大以来，针对自然资源资产相关权利归属不清、权责不明和监管缺位等诸多现实问题，党中央高度重视并出台了一系列政策文件以推进自然资源资产相关制度改革。《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》提出要落实全民所有自然资源资产所有权，完善自然资源监管体制，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。此后，《生态文明体制改革总体方案》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于統筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》等政策文件相继出台，表明自然资源资产相关权利问题已然上升为国家战略层面［1］。

自然资源是天然生成的物质来源，不仅是人类生存和发展的物质基础，更是经济社会发展的核心要素、能量源泉和空间载体［2］。自然资源资产是基于自然资源之上衍生的，具备国民福利预期、成本和价值能够货币化计量的自然界各种物质财富要素［3］。其中，全民所有自然资源资产则可明确为在国家所有的土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源之上衍生的物质财富要素。当前，全民所有自然资源资产面临着供需矛盾日益加剧、资产价值认知模糊、配置利用效率偏低、收益分配缺乏依据、监督管理职责不明等一系列问题［4］。基于此，诸多学者针对全民所有自然资源资产的确权登记、委托代理、管理体系、监管保护等内容展开了讨论，并对其相关权利的法律属性、权利主体、权能配置、运行效率与收益分配等方面的内容进行了剖析［5-8］。

实际上，全民所有自然资源资产研究需要解决的首要问题是对所有权、代理权、使用权和监管权“四权”的认知［9］。对此，较多学者已然开展研究并基本明确了“四权”的定义：所有权指全民所有自然资源资产所有权人依法对资产享有的占有、使用、收益和处分的权利［10］；代理权指以委托代理的方式转移全民所有自然资源资产所有者部分职责，由代理人依法行权履职的权限［11］；使用权指全民所有自然资源资产实际使用者在法律允许的范围内，对依法交由其使用的全民所有自然资源资产占有、使用和收益的权利［12］；监管权指自然资源专业监管部门运用公权力依据法律法规对全民所有自然资源资产相关主体及其活动进行监督、管理和控制的权力［13］。同时，部分学者进行了所有权与监管权、所有权与使用权、所有权与代理权两两分离的相关探讨［14］，但是大多研究限于一隅，未成系统。此外，在实践中产权主体虚化、中央与地方权责不清等问题仍然突出［15-16］，因而需要进一步探讨明晰全民所有自然资源资产“四权”的主体客体、权责利益和运行机制。由此，本文基于“三重分离”的理论逻辑，探讨构建全民所有自然资源资产“四权分治”体系，进而阐明该体系的主体归属、客体对象、权能界定和运行机制，最后提出推进全民所有自然资源资产“四权分治”的改革路径。

一、全民所有自然资源资产“三重分离”的理论逻辑

在委托代理、公共资源管理、权能分离等理论的支撑下，全民所有自然资源资产能够实现所有权与代理权分离、所有权和监管权分离、所有权和使用权分离等多重分离，从而形成全民所有自然资源资产“四权分治”体系。

（一）全民所有自然资源资产所有权与代理权分离的理论逻辑

在大规模组织和社会经济系统中，权力和决策往往被下放至各个层级和专业领域，以更好地代表和服务公众利益。委托代理理论源于英美公司治理问题，指某一行为主体（委托人）依据一份契约和一定金额的报酬雇佣另一行为主体（代理人）为其提供相应的服务，并授予代理人以相应的决策权限［17］。随着社会经济关系日益复杂化，委托代理理论不断发展以适应现实需求，其理论主体和内容也日益丰富充实。该理论也适用于全民所有自然资源资产所有权和代理权：全民所有自然资源资产所有权拥有绝对权威，当国家作为全民所有自然资源资产所有者无法直接参与资源处分或无法有效地处分资源时，可以委托代理人（地方政府、专门部门、专业机构、企业或个人）来代表行使代理所有权职责［18］。

通过委托代理，所有权的主体仍保留所有权，但可以将不同程度的所有权权能以代理权形式委托给不同级别的代理人代为行使，以促进全民所有自然资源资产实现更为专业化的分工处分和整体运行的提质增效。由于代理权的权能来源于所有权部分权能的让渡，因而在委托代理过程中，首先要以委托代理契约明确委托方和代理方，以及所有权所让渡的明确自然资源清单和相关权责清单。其次，构建沟通和交流机制，减少所有者和代理人、不同级别的代理人之间可能存在的信息不对称，让委托方尽可能了解代理人的行为和决策过程。最后，所有者需要建立有效的监管机制来确保代理人按照其授予的权限和责任进行代理，以避免代理人滥用权限、保证代理人的行为符合所有者的利益。

（二）全民所有自然资源资产所有权和监管权分离的理论逻辑

自然资源资产的经济和自然两重属性的特点决定了自然资源资产管理的复杂性，既要保证自然资源资产能够创造一定的经济价值，又要防止因过度开发利用造成的自然资源损害和生态破坏，因而需要发挥监管权在促进自然资源资产有效管理和高效利用中的关键作用。实际上，全民所有自然资源资产的所有权与监管权在内涵与外延上都存在显著差异。“全民所有自然资源资产所有权”是具有显著公权特征的民事权利，而“全民所有自然资源资产监管权”是行政管理权力，属于公权范畴。监管权是国家专业监管部门基于国家利益和社会公共利益对全民所有自然资源资产的所有者、使用者、收益者以及其他利益相关者的资产利用行为所附加的法定义务，是对全民所有自然资源资产公共事务进行监督和管理的强制性权力［19］。然而，在实践中，两权主要的行权主体都是自然资源部门，并未明确区分“所有者权责”与“监管者权力”，存在行使主体重叠问题。此外，两权也在调查监测、确权登记、有偿使用、资源保护与修复等权责内容和行权机制上存在重合，导致了两权冲突、行政资源浪费等一系列问题。

基于此，埃莉诺·奥斯特罗姆的公共资源管理理论为所有权和监管权分离提供了相关理论支撑［20］。首先，多级治理的思路意味着所有权和监管权的主体要进行分离。针对我国全民所有自然资源资产运行过程中所有者和管理者权责边界模糊问题，相较于基本明确的所有权及其代理权主体，当前应当明确全民所有自然资源资产监管权主体，明确自然资源部、地方政府、地方自然资源主管部门等在监管权主体中的角色。其次，公共资源管理理论强调自发形成的组织和社区合作对于有效治理至关重要，在一定条件下，社区公众能够为了集体利益而自发组织起来采取集体行动，以實现资源的可持续利用和公平分配［21］。因此，仅仅依靠政府的力量难以保障监管的有效性和效率，需要引入第三方机构，发挥舆论监督、公众监督和组织监督的作用。最后，公共资源管理理论也强调，设定规则、奖惩机制和冲突解决机制是实现有效治理的关键。因此，应当按照环境变化和主体需求，明确全民所有自然资源资产监管权规则制定、准入退出、监督检查和监管措施等核心权能，促进自然资源资产监管的多样化和高效化。

（三）全民所有自然资源资产所有权和使用权分离的理论逻辑

全民所有自然资源资产使用权的分离有其必要性。科斯定理强调了私有产权和市场机制在资源配置中的重要性。实际上，即使是全民所有自然资源资产，为了促进自然资源资产活化利用和创造收益，也需要分离和强化使用权、引入市场机制来盘活其经济属性。全民所有自然资源资产使用权的分离，不仅可以明确产权归属，激励使用者对资源进行高效利用，而且能明确责任义务，确保使用者开展合理保护，减少资源浪费和过度利用。此外，全民所有自然资源资产使用权的盘活也离不开市场机制的作用，通常可以通过拍卖、租赁、特许经营等方式引入市场机制，进一步盘活使用权权能，显化产权价值，促进资源有效配置。

全民所有自然资源资产使用权的分离有其可行性。马克思认为，土地的产权具有动态性，其内部可以进行灵活组合，即土地产权既可以垄断统一，又可以相互分离，既可以全部归同一个主体所享受，又可以从“权利束”中分离出来［3］，交由不同利益主体独立运行。因此，自然资源资产的所有权可以被看作由一系列权利组成的“束”，这些权利在不同情况下可以从所用权中分离。在不同的社会和制度背景下，这些权利可以被划分并分配给不同的权利持有人，而非归属于特定所有权人。因此，全民所有自然资源资产使用权完全可以从所有权中分离并被授予给特定的企业或个人，收益可以由各方利益相关者协商共享，从而加强自然资源资产的有效管理和实现公共利益。

二、全民所有自然资源资产“四权分治”的内涵架构

全民所有自然资源资产“四权分治”涉及政府、企业、个人等多个主体，土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等多个客体，不同主客体间更涉及复杂多样的权能关系联结，并依赖于一定的运行机制予以保障。就内涵架构而言，全民所有自然资源资产“四权分治”可以划分为“主体归属—客体对象—权能界定—运行机制”四个维度。

（一）全民所有自然资源资产“四权分治”的主体归属

1.所有权主体

《中华人民共和国宪法》第九条明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国全体人民是全民所有自然资源资产的所有权主体，国务院代表国家行使全民所有自然资源资产所有权。由于国务院授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，因而实际行使所有者权利的是自然资源部［22］。这种主体模式突出体现了全民所有自然资源资产所有权的公权特征，有利于维持社会共同体的存续以及社会公众对自然资源的平等利用权。

2.代理权主体

为了合理利用和保护自然资源资产，我国实行了多层“委托代理机制”，由国务院和自然资源部将所有权委托给各级政府及专门的部门和机构（如自然资源部门）来代为行使全民所有自然资源资产所有权。首先，自然资源部授权省（自治区、直辖市）级人民政府获得一级代理权，同级自然资源部门作为专门部门一同行使代理权；其次，省级人民政府委托地市级人民政府履行全民所有自然资源资产的二级代理权，同级自然资源部门作为专门部门参与其中。在多层委托代理过程中，全民所有自然资源资产所有权主体未发生转移，代理权则通过层层委托，由下级政府和自然资源部门承接管理。

3.使用权主体

全民所有自然资源资产使用权主体主要为非政府主体的实际使用者。为了更有效地利用全民所有自然资源资产和显化价值，中央或地方政府通过划拨、出让、行政许可等手段，允许各类非政府主体实际使用、经营和管理全民所有自然资源资产。需要特别注意的是，在中央政府直接使用、委托相关部门或地方政府代理使用的情景中，实际履行的是所有权和代理权中的使用权能，并未造成使用权的分离。这里所指的使用权主体，特指通过拍卖、租赁等方式，仅获得分离后使用权的企业、个人、非营利性组织等实际使用者。

4.监管权主体

全民所有自然资源资产监管权的主体尚处于理论探讨和实践探索的初步阶段。当前，监管权主体在实践中呈现分级代表、分散行使的格局，既包括国务院下属的行政型监管机构，又包括全国人大等立法型监管机构，还包括行业协会等社会监管主体。在行政机构方面，大体已形成以自然资源部为主导的执法监察和地方督察监管权行使主线，以及生态环境部和审计署等机构组成的监管权行使支线；在立法型监管机构方面，主要由人大对政府行使全民所有自然资源资产公权力的行为进行监督和制衡；在其他主体方面，目前也在探索科研院所、社会公众以及其他第三方机构等多元主体共同参与的监管模式。

（二）全民所有自然资源资产“四权分治”的客体对象

全民所有自然资源资产的所有权和使用权属于物权，其客体对象为国有的自然资源资产，即在《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》中明确的“土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等八类自然资源资产（含自然生态空间）”。这些全民所有的自然资源资产依据其主要经营目标可划分为经营性自然资源资产和公益性自然资源资产两种类型。前者在充分尊重自然资源资产生态规律的前提下，可以通过提升资源配置效率、促进经济收益的最大化，从而实现资产的保值与增值；后者在资源的开发利用过程中会受到各类限制，故而以实现社会和生态效益作为主要目标，不会展现出显著的经济效益。

代理权作为所有权衍生出来的权限，总体而言与所有权具有类似的客体对象。然而，代理权客体对应不同委托代理主体，根据不同资源种类以及在生态、经济、国防等方面的重要程度，进行数量和空间分布范围的具体区分，从而形成分级行使代理权的具体自然资源资产清单。公益性、跨区域以及其他重要自然资源资产可考虑由中央直接行使所有权而非委托代理，而可作为产品流通的经营性自然资源资产则区分省市不同层级进行委托代理。其中，省（自治区、直辖市）级人民政府及同级自然资源部门作为一级代理人，其负责的代理权客体主要为省域范围内重点区域、跨区域或其他重要全民所有自然资源资产；地市级人民政府及同级自然资源部门作为二级代理人，则坚持“底层兜底”原则，其代理权客体主要包括中央和省级清单之外的市域内全部国有自然资源资产［10］。

全民所有自然资源资产监管权是国家作为国土范围内全部自然资源监管者所具有的行政监管权力，其监管客体是各主体对国有自然资源资产的开发利用、保护修复和管理维护等行为及后果。其中，开发利用行为主要包括全民所有自然资源资产相关农业生产、城乡建设、水资源开发利用、采矿勘探等；保护修复行为主要包括行为主体对全民所有自然资源资产的生态空间修复、生态环境保护、自然灾害防治、野生动植物保护和水土流失治理等；管理维护行为主要包括对全民所有自然资源资产的规划、监测、确权、登记等。

（三）全民所有自然资源资产“四权分治”的权能界定

1.所有权权能分解：占有、使用、收益、处分

基于《中华人民共和国民法典》中物权篇的规定，全民所有自然资源资产所有权具有占有、使用、收益和处分四项所有权权能［22］。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出，要落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，并将全民所有自然资源资产所有者的职责确定为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”二十个字五项内容。首先，占有权能对应着“主张所有”的职责，体现了主体对于财产的实际控制权利，主要负责开展全民所有自然资源资产分类调查、价值评估、建立全民所有自然资源实物量和价值量账户、编制自然资源清单、明确委托人和代理人权责、探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点等权能职责。其次，使用权能对应着“行使权利”的职责，其权能职责主要是直接经营使用，或是以行政许可、特许经营、土地出让、行政划拨等方式间接设立用益物权或准用益物权，实现全民所有自然资源资产的合理配置和有效利用。再次，收益权能对应着“落实权益”职责，是指主体利用自然资源资产并获得一定经济利益的权能，其主要权能职责是建立全民所有自然资源资产收益体系，包括收益创造、管理以及分配等。最后，处分权能作为所有权中最核心的权能，对应着“履行义务、承担责任”职责，不仅决定了财产的归属，即自然资源资产国家所有权不得转让给集体经济组织和私人，还要求对全民所有自然资源资产开展系统规划和统筹安排，更要求履行生态修复、设立自然保护地、建立生态保护补偿机制、完善自然资源资产相关制度体系等权能职责。

2.代理权权能分解：委托赋予，分级行使

需要特别指出的是，全民所有自然资源资产代理权的权能来源于所有权，其行使直接归属于委托方赋予的权限，需要遵循所有权的法律规定和管理范围。根据全民所有自然资源资产代理权被授权范围的差异，国家作为所有权人应通过政策法规等相关规定，明确不同级别代理权的差别化权责清单，具体可能包括国有自然资源资产的利用、出租、转让、投资、评估、法律事务处理以及交易监督等一系列权能，其根源仍然来自所有权的占有、使用、收益、处分权能。不同级别代理人在委托方赋予的权限范围内，应当遵守相关法律法规和合同约定，在辖区范围内履行职责并保护委托人的利益。

3.使用权权能分解：占有、使用、收益

全民所有自然资源资产使用权从所有权“权利束”中分离而来，保留了所有权的占有、使用、收益权能。首先，占有权能是指对全民所有自然资源资产的实际占有和控制权利，其实际使用者有权对国有自然资源资产在合法范围内进行占有和支配。其次，使用权能是指权利人对通过拍卖、租赁等方式得到的全民所有自然资源资产进行使用、开发和利用的权利。最后，收益权能是指权利人从对全民所有自然资源资产的实际使用中获得的各类经济和非经济收益的权利。其中，依据《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，要尤为注意适度扩大出让、转让、出租、担保、入股等使用权权能，夯实全民所有自然资源资产有偿使用的权利基础。使用权的出让权能即通过招标、竞争性拍賣和挂牌等方式从所有权人处获得一定年限内的全民所有自然资源资产使用权。转让、出租权能是指当原使用权主体不再需要或者无法继续使用特定的自然资源资产时，可以再次将使用权通过转让、出租等方式转移到其他企业或者个人手中。担保和入股权能是指全民所有自然资源资产使用权人可以将使用权作为担保物进行抵押或质押，或者指将其作为一项资产入股到企业中形成股权关系。究其根源，使用权的权能均是为了推进全民所有自然资源资产的合理利用和有序流动，从而促进市场配置效率和价值显化能力提升。

4.监管权权能分解：规则制定、准入退出、监督检查、监管处置

根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》的相关要求，我国全民所有自然资源资产监管权可以划分为四项基本权力：一是规则制定权能。规则制定权能是指全民所有自然资源资产监管主体解释法律，或依法制定与国有自然资源资产有关的规范性政策文件的权力，包括自然资源资产相关法规、政策或规则等。二是准入退出权能。准入退出权能是指全民所有自然资源资产监管主体根据被监管方情况，依法许可、批准或否决监管客体有关国有自然资源资产利用申请，允许其从事自然资源资产开发利用和保护相关行为、确认其权利和责任、授予其资格的权力。三是监督检查权能。监督检查权能是指全民所有自然资源资产监管主体为了了解被监管方的经营状况，要求被监管方提交报告并检查其对于国有自然资源资产利用状况，或是其他依法采取措施获取相关信息的权力，包括检查权、调查权和信息收集权。四是监管处置权能。监管处置权能是指全民所有自然资源资产监管主体对被监管方违反法律法规的行为采取强制监管措施的权力，包括强制措施权和行政处罚权。

（四）全民所有自然资源资产“四权分治”的运行机制

1.运行协调机制

全民所有自然资源资产“四权分治”涉及政府、市场、社会等多个系统，其运行依赖于多主体、多层级、多目标之间的协同配合和有效分工。在我国，中央政府委托地方政府代理行使所有权，由地方政府负责其辖区内的国有自然资源资产利用，中央或者地方政府通过划拨、出让、行政许可等手段来委托各类非政府主体实际使用、经营、管理全民所有自然资源资产。在该过程中，全民所有自然资源资产的所有权主体并未改变，而代理权和使用权被让渡给其他主体，从而吸引各方系统融入协调运行。这种运行协调机制在信息调节上以“上层—下层”的组织形式交换信息，上层政府需要及时发布相关信息指示，而下层政府需向上层政府部门反馈报告资源管理情况。在同级之间，不同部门、不同科室之间针对不同“四权”相关内容形成了重点分工，同时辅以其他区域外政府、公众和社会组织等社会力量的协同合作。

2.运行监督机制

当前，全民所有自然资源资产“四权分治”运行监督对象主要包括两个方面：一是监督政府的自然资源资产配置行为是否符合行政程序、国土空间规划、用途管制等；二是监督公民、法人等对全民所有自然资源的开发利用是否符合法律规范、集约节约利用及保护性开发原则。而运行监督主体呈现多方参与格局，党的监督、人大监督、司法监督、行政监管、舆论监督等多种监督方式并存，但社会监督的力量偏弱。此外，由于自然资源部、农业农村部、水利部等分散监督管理相应的自然资源，各部委从自身部门利益和所管理的资源特性出发制定相应监督机制，部门之间仍然未能形成合力，故而全民所有自然资源资产的运行监督仍然存在部门重叠、监管低效等问题。

3.运行保障机制

在法律保障方面，我国形成了以《中华人民共和国宪法》为根本，以自然资源单行法和综合法为主干，以行政法规和部门规章为补充的自然资源资产法律制度保障体系。针对不同的自然资源资产，我国出台了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等一系列法律，并正在加速推进《不动产登记法》《自然保护地法》《国家公园法》等法律的制定工作。在技术保障方面，大数据、人工智能、卫星遥感等现代技术手段被广泛使用，科技创新平台、共享服务平台、数字化协同平台和自然资源基础信息平台等数字化系统也在快速建设推进。在政策保障方面，我国各地方政府逐步实施了领导干部自然资源资产离任审计制度，并出台了一系列针对自然资源资产管理的奖惩激励政策，从而提升了对自然资源资产的保障能力和保障积极性。

三、全民所有自然资源资产“四权分治”的改革路径

全民所有自然资源资产“四权分治”改革是一项长期而复杂的系统性工程，本文探讨了完善“分明有序”的主客体界定、健全“公平合理”的权能实现模式、强化“稳定高效”的运行机制等改革路径，旨在为推进“四权分治”进程提供参考。

（一）完善“分明有序”的全民所有自然资源资产“四权分治”主客体界定

1.界定层次分明的全民所有自然资源资产“四权分治”主体

针对所有权和代理权，应处理好国务院与省市地方政府、自然资源部门的代理关系，通过清晰编制中央和地方政府自然资源权责清单，明确每一项全民所有自然资源资产的所有权和代理权主体，明确不同层级政府的权责分工和归属［23］。针对监管权，首先，应明确不同部门或同一部门内部的不同科室作为横向监督主体，特别是在同级政府的某个部门内部，应该将监管权交由与履行所有权不同的科室、处室行使，以最大限度地解决“自己管自己”的情况；其次，应明确上级政府部门的监管主体地位，在多数情况下上级政府是委托人，自然有义务监督作为代理人的下级政府的行为；最后，要明确人大、政协、社会组织、社会公众等具备监管权主体资格，赋予社会中与全民所有自然资源资产使用相关的各类利益相关者一定的监管主体地位。针对使用权，则需要强化具体经营利用者的使用权主体地位，明确其权利与义务边界。

在明晰主体的基础上，还要进一步对全民所有权、使用权确权登记和委托代理登记，从而实现清晰明确的权属关系，避免“四权”的交叉错位、重叠“打架”。首先，以初始登记的形式确保全民所有自然资源资產所有权的完整权利信息三维立体全覆盖，以登记的形式予以记录公示，构建统一的三维自然资源资产所有权数据库，从而明晰各类全民所有自然资源资产权籍基底。其次，要对使用权进行统一的确权登记管理，建立以登记制度对抗第三人的法律机制，保障使用权权利主体、内容和形式上的稳定性，规避权利流转中的各类风险。最后，探索创新代理权登记制度，在明确编制各级代理主体自然资源资产权责清单的基础上，进一步明确划分各级委托代理主体的权限、责任和义务。

2.确定分类有序的全民所有自然资源资产“四权分治”客体边界

一方面，明确当前全民所有自然资源资产保护的客体边界。首先，以保护自然资源系统的完整性和稳定性为原则，科学客观地确定生态保护红线和永久基本农田保护红线，明确保护客体的底线边界。原则上，生态保护红线划定范围以禁止开发区域的要求实施管理，严禁对于全民所有自然资源资产进行各类不符合主体功能定位的开发性、生产性活动。其次，要完善区域生态安全格局，通过识别划定重点生态功能区，明确需要全民所有自然資源资产保护的客体重点边界。对此类客体应以生态环境保护修复为首要任务，严格实施产业准入负面清单制度，重点协调并利用好财政转移支付、生态补偿和生态产品价值实现机制彰显区域生态价值。最后，构建全民所有自然资源资产保护客体分级体系，根据自然资源资产的稀缺性、脆弱性等指标进行保护分级，从而明确不同情境下自然资源资产保护客体的弹性边界。

另一方面，进一步探索优化全民所有自然资源资产利用的客体边界。首先，以自然资源承载力和适宜性评价为基础，基于主体功能区的区域布局，明确优先利用、重点利用和限制利用的自然资源资产利用客体边界。其次，通过升级自然资源资产利用模式或探索新型有偿使用机制以及其他可能方式，因地制宜探索扩大全民所有自然资源资产利用的客体边界。最后，依据自然资源资产的动态演变规律和长期发展趋势，因时制宜调整全民所有自然资源资产的利用范围和强度，重点统筹安排好各类自然资源资产的利用时序，保障自然资源资产的开发利用与资源的再生产、更新相协调，实现自然资源资产的长期价值稳定显化。

（二）健全“公平合理”的全民所有自然资源资产“四权分治”权能实现模式

1.完善全民所有自然资源资产收益管理机制

全民所有自然资源资产收益是自然资源资产本身所具有的，及其开发利用所进一步产生形成的全部收益，其中涉及所有权、代理权、使用权和监管权等各项权能实现。完善全民所有自然资源资产的收益管理机制，一要明确收益的产生过程，明晰界定自然资源资产有偿使用收益、资产运营增值收益、资产收益调节税费、生态损害赔偿、生态产品收益、生态保护或用途管制补偿等多种表现形式；二要完善收益分配机制，理顺中央—地方之间所有权和代理权收益分配关系，国家—社会、城市—乡村等所有权主体之间的收益分配关系，以及各方监管者之间基于监管权的收益分配关系，通过博弈等方式协调收益在不同主体间的分配比例，其中，尤其要注意加大对农村相对贫困和欠发达地区的收益分配倾斜力度，重点补偿承担生态保护等大量社会公共责任的群体和区域，实现国有自然资源资产收益公平合理的全民共享。

2.编制全民所有自然资源资产权责清单

厘清所有者和代理者权责是全民所有自然资源资产“四权分治”落实的重要环节，其关键在于编制自然资源资产权责清单。未来应针对每类资产所有者的履行主体或代理履行主体，规定各个主体行权履职的具体内容，确认履行主体所具有的对全民所有自然资源资产占有、使用、处分和收益的差异化权利、权限、责任和义务。此外，权责清单同样应规定履职主体或代理履行主体应当遵守的行为规范，如不得转委托、符合相关管制要求和市场要求等，并明确当违反相关法律规定时应承担的行政和民事责任。

3.强化全民所有自然资源资产使用权流转权能

全民所有自然资源资产使用权的流转是价值显化的必要前提，在很大程度上能够提升资产收益、推进资产增值［24］。首先，加快一级、二级使用权交易市场建设。依托地方公共资源交易市场，建立国家或区域自然资源资产使用权交易市场，探索各类自然资源资产使用权出让、转让、租赁和抵押制度，建立规范系统的自然资源资产使用权交易规则、方式及程序，充分彰显供需机制、价格机制和竞争机制的引导和调节作用，发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，对于使用权市场化条件尚不明确、涉及公共利益的全民所有自然资源资产，应当探索其指标流转机制，并进一步探索使用权市场化路径。最后，在流转过程中，可以通过经济社会发展、基础设施环境改善、利用效率提高、供需关系调节以及持续性投资经营，引发合理的自然资源资产社会性普遍增值、外部辐射性增值、效益性增值、供求性增值和直接投资增值［25］。当前，由于自然资源资产兼顾保护和利用，因而也要避免过度流转，以免造成环境破坏和资源过度开发等不确定风险。

4.确立全民所有自然资源资产监管权能行使程序规则

首先，要确定行为规范，制定全民所有自然资源资产监管机构在行使市场准入、日常监管和风险处置等权力过程中的一系列标准和条件，以及监管行为在时间上应遵循的先后顺序和时限要求。其次，要建立市场准入的程序规则，包括根据地方自然资源资产监管对象不同类别的自身特质和资产市场发展程度，分别实行核准制或注册制等适应的标准，建立分类准入制度；明确不同主体法律法规规定需要审批、备案的领域，对地方自然资源资产监管机构的准入权力内容列明清单，防止准入权力滥用；规定监管机构对不同申请事项的审查行为时限。再次，要明确监督检查的程序规则，建立监督检查工作流程和审查程序，建立完整的事前、事中和事后监管链条。最后，要完善监管措施的程序规则，明确事实认定和监管决策程序，设定监管措施自由裁量权行使的规则和标准，实施查处分离制度并建立重大监管措施的听证制度，确保监管权能行使的规范合理和程序正义。

（三）强化“稳定高效”的全民所有自然资源资产“四权分治”运行机制

1.运行协调机制

全民所有自然资源资产“四权”边界复杂、权属争议较多，范围涉及面广，因而需要推进中央与地方之间、地方部门之间、跨区域部门之间、政府与市场之间的相互协调。首先，应由中央政府建立目标责任制和考核评价制度，引导地方政府开展具体工作，加强信息沟通交换，以近似科层制的运行机制保障全民所有自然资源资产“四权分治”有效落实［21］。中央通过分权将权力下放至地方，并加强对地方的过程监管，地方领导干部则在离任时接受自然资源资产离任审计。其次，完善自下而上的信息报告机制和自上而下的信息共享机制。在明确不同自然资源资产数据采集标准、数据分类与编码规范、质量控制标准等的基础上，自然资源部开展自然资源信息化标准化顶层设计，地方自然资源资产监管机构定期将区域数据整合上报信息平台，实现数据和信息的全面集聚融合、融合交叉和联动共享。再次，中央与地方、地方区域部门之间的自然资源资产管理部门应建立协同合作会商机制，定期或根据需要召开联席会议，进行重大决策的研究讨论、信息的交流共享以及对跨省区自然资源资产工作的部署，共同参与制定代理权、监管权协商划定等，充分发挥各主体间的协作协同效应。最后，政府与市场之间应形成协调机制，充分发挥政府在资源配置中的“裁判员”角色和市场在资源配置中的决定性作用，推进各项冲突矛盾的高效解决。

2.运行监督机制

建立健全动态监控反馈平台，通过实景三维建设、地理空间云计算、实时动态监测数据等方法，突破自然资源资产数据多源异构、空间测算精度偏低、监察调控实时反馈不足、治理决策缺乏支撑等技术瓶颈。在监督主体上，一方面，要协调内部监督力量，促进全民所有自然资源资产监督主体的体系化建设，推动自然资源权益管理、执法监察和地方督察形成合力［26］。另一方面，要借助外部监督力量，发挥人大、政协、司法部门、审计部门、高等院校、科研机构、行业协会、社会公众等多元主体的多方协同作用，健全信息交换、成效评价、咨询论证、治理协同和成果共享等自然资源资产监督工作机制。

3.运行保障机制

全民所有自然资源资产“四权分治”体系的高效运行有赖于法规政策的精细化、技术平台的全面化和过程管理的高效化。首先，应加快相关法律法规的制定、修改和废除工作进程，明确全民所有自然资源资产各个利益相关者的权能法律和政策依据，针对各类自然资源资产管理中出现的问题，及时调整更新现行法律法规和政策文件，为全民所有自然资源资产“四权分治”运行奠定坚实基础。其次，在技术平台上，应集成整合基础地理、土壤、遥感、土地、林业、地质、矿产、海洋等基础自然属性数据，自然资源资产产权变动、权利变化、权属纠纷等权籍数据，供需变化、流转模式、交易价格等流转交易数据，形成地上地下、可持续更新的自然资源资产三维立体大数据体系，构建全周期全维度智能化监控和决策支持“一张图”平台。再次，要加强全民所有自然资源资产相关知识体系和人才培养，建立具有鲜明中国特色的自然资源资产知识体系，充分提供理论支撑，厘清全民所有自然资源资产“四权分治”中自然资源资产核算、规划统筹、收益分配、资金保障等一系列关键问题。最后，要培养一大批高素质研究型和实践型管理人才，为全民所有自然资源资产“四权分治”的切实落实提供智力支撑。

四、结论与讨论

本文在梳理全民所有自然资源资产所有权、代理权、使用权和监管权“三重分离”理论逻辑的基础上，形成了全民所有自然资源资产“四权分治”的体系架构，并从主体归属、客体对象、权能界定和运行机制四个维度详细阐释了“四权分治”的核心内涵，进而探究了完善“分明有序”主客体界定、健全“公平合理”权能实现模式、强化“稳定高效”运行机制的全民所有自然资源资产“四权分治”改革路径。本文所提出的全民所有自然资源资产“四权分治”改革，旨在解决委托代理机制不明、使用权核心权能模糊、所有权与监管权两权混杂等问题，可为完善全民所有自然资源资产相关权利体系提供参考。

然而，我们也应看到，全民所有自然资源资产“四权分治”改革是一项复杂的系统工程，各方利益关系复杂，需要不同层级、多方主体之间长期协同攻关，不可能一蹴而就，也难以在一篇论文内详尽讨论所有的内涵架构和改革路径。实际上，全民所有自然资源资产“四权分治”改革是生态文明建设的重要内容，关系到中华民族永续发展的根本大计，对于中国式现代化建设具有重要意义。本文也只是抛砖引玉，探索性地提出了全民所有自然资源资产“四权分治”这一改革思路，未来还需要在实践中探索、在试点中验证，方能真正激发全社会共同保护和合理利用全民所有自然资源资产的内生动力，拓宽由“绿水青山”到“金山银山”的转换路径，构建人与自然和谐共生的中国式现代化建设新格局。 [Reform]

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The Reform of "Four Rights Separation and Governance" for Natural Resource Assets Owned by the Whole Nation

YAN Jin-ming  PAN Yu-xin  XIA Fang-zhou

Abstract：The reform of the system of property rights for natural resource assets owned by the whole nation is an inherent requirement for strengthening ecological civilization construction， promoting high-quality development， and achieving the goals of Chinese-style modernization. In response to the many problems related to unclear ownership， unclear rights and responsibilities， and inadequate supervision of natural resources assets owned by the whole nation， future reforms should adopt the "Three Separations" theoretical logic of separating ownership and usage rights， ownership and regulatory rights， and ownership and agency rights. This will help establish a clear-cut "Four Rights Separation" system for ownership， agency， usage， and regulatory rights of national natural resource assets. Based on the four-dimensional connotation framework of "subject attribution - object entity - power definition - operational mechanism"， the future reform of the "Four Rights Separation" of national natural resource assets owned by the whole nation can further follow the paths of improving the "clear and orderly" definition of subject and object， enhancing the "fair and reasonable" realization of power， and strengthening the "stable and efficient" operational mechanism. These reforms will effectively promote the deep implementation of the reform of the property rights system for national natural resource assets and contribute to the development of a new pattern of harmonious coexistence between humans and nature in the Chinese-style modernization construction.

Key words： natural resource assets owned by the whole nation; Three Separate Entities; Four Rights Separation