全面实施预算绩效的探析

伍艳新 广州市东升医院

引言

为了提升政府预算管理水平，减少财政资金配置和使用中的低效或无效浪费问题，推动财政资金落实到“刀刃”上，我国不断地进行预算绩效管理的探索。2017 年10 月，党的十九大进一步提出要“全面实施绩效管理”，并在2018 年9 月，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号），同年12 月再次修订《预算法》，明确提出“全面实施绩效管理”，至此，我国全面实施预算绩效管理的总体制度安排构建完成，为有效提高财政资源配置效率和使用效益奠定了制度基础。

一、全面实施预算绩效的重要性

全面实施预算绩效，在预算“一下”时，就能为财政资金配置提供参考依据，有效提高财政资金的配置效率。事后，能通过绩效目标达成情况，对财政资金使用效益情况提供评价依据，从而减少财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题，降低克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题发生。

对预算实施单位而言，全面实施预算绩效，在预算编制时，能梳理树立预算绩效目标；年中绩效监控能在预算资金使用时聚焦目标，为绩效目标实现路径提供方向，并能使上下各级人员统一目标，提供沟通途径。绩效自评能使预算实施单位反思预算资金使用情况，提高下一年预算资金使用效率。

对具体实施人员而言，全面实施预算绩效，通过预算绩效目标、预算绩效指标的编制，便于深入理解领导管理层对该预算项目的工作预期和方向，在实施期间，预算绩效目标和指标又能作为其督促、自省的标准，促使预算资金使用达到预期目标，事后的预算绩效结果的应用，搭配第三方审计的措施，还能对资金使用的不规范、不廉洁等行为形成震慑作用。

二、现行全面预算绩效实施情况

（一）全面预算绩效的具体实施内容和内在联系

从实施链条来看，根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）的相关内容来看，全面预算绩效实施链条包括事前在预算编制中的预算绩效目标的制定、预算绩效指标的设置；在预算执行中，进行预算绩效监督全过程；事后预算绩效自评及预算绩效自评结果的应用与评价。

从具体实施要素来看，经过多年的探索和实施，现行全面预算绩效具体实施要素可以分为整体绩效目标和项目绩效目标。项目绩效目标体现了预算实施单位通过该预算资金，进行该项目的业务工作，想要达到的经济效益、社会效益与目标，是预算项目设立的前提和资源配置的合理性、必要性证明。而各个预算项目绩效目标的具体实施与达成，则是预算实施单位完成整体绩效目标的实施、达成的途径。

预算绩效指标的实施结果是衡量绩效目标是否达成的标准，一个预算项目的预算绩效指标体系标准，应能科学、合理地体现该预算项目各方面的实施情况。因而如何做好预算绩效指标体系的编制是做好全面预算绩效实施的制度前提。在科学、合理的预算绩效指标体系下，设置选定好每个预算项目绩效指标的指标评价内容、指标目标值，是做好全面预算绩效实施的基础。预算绩效指标体系，通常可以按其性质分类为生产指标、效益指标和满意度指标，体现了单个预算项目在产出、效益和服务对象满意度几个大方面中应达到的目标。详细具体的预算绩效指标设置可以参考财政部、各级财政局制定的参考指标体系，例如财政部编制的《财政支出绩效指标体系模板》，共计236 项指标分类；广州市财局发布的《广州市绩效评价指标体系》就包括通用绩效评价指标、城建和基础设施绩效评价指标、购置类绩效评价指标、信息化绩效评价指标、质量监督绩效评价指标等21 个指标分类。

（二）现行全面预算绩效实施的痛点

1.现行的预算绩效制度尚需继续完善。《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）已从实施的必要性、实施的基本原则、全过程管理链条等方面为全面预算绩效实施提供了具体的制度框架，而各级财局出台的“绩效指标体系”也为如何具体设置预算绩效指标提供了参考依据。但是，在具体的预算绩效指标选用、预算绩效指标分值的具体设置和评分标准方面，尚未形成具体、成熟、便于执行的通用模式。部分参考指标体系内含的预算绩效指标设置过于简单模糊，难以取得佐证材料，难以具体进行评价；相对地，部分地区预算绩效指标分值评价标准设置又过于复杂，数学公式应用过于深邃，甚至达到让专业人员也难以理解、难以操作的地步，导致绩效指标没有起到实际作用。

2.预算绩效评价结果应用沦为形式。预算绩效管理全链条涉及各层级人员众多，纵向来看，上至各层级领导管理人员，下至各项目具体实施经办人员；横向来看，从领导办公室、财务部至各预算项目资金具体使用、具体实施的责任部门，因而极其容易出现信息传递不通畅的情况。具体体现为，接受培训、接到最新规定通知的人员、绩效目标设置的人员，预算使用的责任部门经办人，预算绩效指标设置的人员、预算绩效自评的人员中，仅有部分人员得到最新培训资料和政策通知，形成信息割裂。部分预算实施单位在全面预算绩效实施的相关工作中，甚至完全脱离具体业务实施，绩效目标、绩效指标的编制，绩效监控、绩效评价等所有预算绩效工作全部交由财务人员操作，使得全面预算绩效实施沦为形式。

3.与预算项目相关联的一整套预算绩效指标评价标准难以准确评价具体实施采购项目。产出指标、效益指标、满意度指标等不同性质的指标构成了一个完整的预算项目绩效指标评价体系，体现了一个预算项目多方位的绩效目标达成情况。而预算项目根据其实施性质，可以粗略分为机构运行保障类和其他预算项目。其他预算项目基本可以与某个具体实施采购项目一一对应，预算项目的预算绩效目标、预算绩效指标可以由对应的具体实施采购项目的责任经办人进行编制，从而达到“谁使用，谁编制”的效果。而机构运行保障类预算项目，在同一个预算项目下，会存在多个不同责任实施部门负责的具体实施采购项目，例如，“业务用房物业管理费”二级预算项目包括安保服务、物业管理、后勤设备维修维护等具体实施采购项目，涉及办公室、总务部等多个责任实施部门。在实际操作层面上，一个预算项目分属于不同责任部门、不同的具体实施经办人。多个具体实施采购项目共同通过一个预算项目预算绩效指标评价体系来表现该预算项目的方方面面的绩效目标达成情况，就会存在跨部门多人员沟通、协调问题，还会出现各具体实施采购项目预算绩效指标数量、具体预算绩效指标内容的选择问题，从而导致预算绩效指标在年中监控、年末评价、结果应用方面难以真正体现该运行保障类预算项目应达到的绩效目标与评价效果。

4.预算绩效管理信息化系统尚需继续完善。现行预算、绩效等财政系统主要由各级财政自建，各个系统质量参差不齐。为了避免敏感数据泄露，避免多人操作导致数据混乱，为了发布通知时操作的方便性等原因，很多预算单位均由财务人员统一进行填报，导致财务人员在不清楚具体实施采购项目的立项缘由、绩效目标、在不熟悉具体实施采购项目实施的情况下，不得不统管预算项目及预算绩效数据。而具体实施采购项目经办人也因为没有信息化系统支持，而容易导致归档版本数据错误，对项目预算绩效指标的理解、监控、调剂、自评、应用等工作理解不深入，不连贯，从而造成整个预算实施单位在全面实施预算绩效的各个环节中出现割裂的情况。

5.政策宣传及培训不到位。基于预算绩效管理全链条包括事前绩效的评估、预算绩效目标的制定、年中绩效运行的监控、年末绩效的评价和结果应用，全链条一环扣一环，涉及各层级人员众多。受限于场地和成本，上级部门的最新政策和每年的培训，也只能允许部分人员参加，导致各环节上的各层级人员并不能准确把握最新的政策要求，甚至对整个预算绩效的概念、构成都没有清晰的概念。

6.预算绩效评价结果应用场景单一。预算绩效评价结果，是整个预算单位业务运营结果，既可以在整体上体现预算单位存在的价值与目标，又可以通过预算项目，具体实施采购项目的评价结果体现预算单位单个业务工作开展的情况，通过各个预算项目的各个方面的评价，还可以体现预算单位内部人员的工作成果与业绩。现有的预算绩效评价结果多用于财政资金分配，作为花费了大量人力物力的绩效评价工作来说，仅作为财政资金分配的判断标准之一，实在过于浪费。而由于现行的预算绩效评价结果应用场景单一，且并未列入预算实施单位业绩考核、人员考核评判标准，而需投入的时间、精力、成本却极其巨大，经常会引起领导管理层、各层级经办人员的不重视，从而使得全面预算绩效实施沦为形式，难以更好地发挥出其应有的效果。

三、建议改进措施

（一）完善预算绩效相关制度

完善预算绩效相关制度，为全面实施预算绩效提供法律依据。一是各级财政部门在制定每年预算绩效制定、评价具体指引与标准时，应做到简明、扼要、便于实际操作，使得各层级人员均能便于理解和运用。二是各级财政部门在完善预算绩效制度时，可考虑对预算绩效评价标准的评价层级进行深入规范，最好能深入至预算项目的下级明细具体实施采购项目，除了便于数据统计，数据结果的运用，更能促使层层压实责任，达到“谁使用，谁编制；谁编制，谁负责”管理目标。三是预算编制执行单位应完善全面预算绩效管理的内控制度。具体实施、监控岗位应由不同的人员履职，具体实施采购项目的预算编制、具体实施人员应保持一致，分清各层级的工作目标和责任。

（二）深化预算绩效评价结果应用场景

古语有云“赏罚严明，治之材也”，要发挥全面预算绩效“指挥棒”的作用，就必须深化预算绩效评价结果应用场景。一是基于预算单位整体预算绩效评价结果，作为该预算单位存在意义，业务开展结果的评价标准之一，作为每年单位业绩考核的一部分，与单位绩效资金划拨额度挂钩，做得好，则有奖，做不好，必有罚。二是基于预算单位单个具体实施采购项目的预算绩效评价结果，可以作为责任经办部门、责任经办人员的年度考核标准之一，作为人员岗位升迁、人员优秀与否，单位荣誉称号授予等场景的评判标准之一，从而提高预算实施单位领导管理层、各层级经办人员的重视，使得全面预算绩效实施真正成为财政资金使用方向的“指挥棒”，推动财政资金落实到“刀刃”上。三是从预算支出的效果、规范性、合理性出发，针对性进行审计，促使资金使用规范化，震慑财政资金使用低效无效、闲置沉淀、损失浪费，降低克扣挪用、截留私分、虚报冒领等行为。

（三）构建完善的信息化系统

应为全面实施预算绩效提供信息化系统支撑，“工欲善其事，必先利其器”，一是构建全过程预算绩效管理闭环系统，加快推进预算绩效管理信息化建设，促进各级预算单位的业务、财务、资产等信息系统的互联互通。二是通过完善系统功能，将各预算执行单位的非财政资金纳入统一系统，一同统计与核算，方便各预算执行单位对本单位的预算项目执行情况进行全面掌握和把控。三是根据重新完善的内控制度和层级分工，完善预算编制、预算绩效信息化系统的权限设置功能，对使用人账号分类层级进行重新划分，促使预算执行单位能做到“谁使用，谁编制；谁编制，谁负责”，层层压实责任。

（四）完善培训及政策传导途径

完善培训及政策传导途径，为全面实施预算绩效提供人才储备。一是通过完善的信息化系统的账户权限设置及推送功能，将最新的预算绩效规定与通知、最新的培训资料推送给各层级相关经办人，特别是负责具体实施的基层单位具体经办人员。二是通过视频会议、录制视频等互联网工具，解决培训场地不足、培训成本过高的问题，使得预算绩效全链条各层级人员能在各自的场所、合适的时间学习相关的培训内容，增加各层级人员对全面预算绩效实施的政策的理解，提升全面预算绩效实施效果。

结语

针对目前事业单位在预算管理过程中存在的相关问题，本文进行了深入的研究和分析，通过分析发现事业单位预算管理过程中存在缺乏全面的预算管理、缺乏完善的预算管理体系、信息技术水平低等相关问题。针对这些问题，本文提出了实施全面的预算管理、完善预算管理体系、提升信息化技术水平等对应性的解决措施。希望通过本文的论述能够为更多的事业单位在新常态下获得更好的发展机遇提供一定的帮助，让每个事业单位都能够在这样的市场经济环境下实现自身全面发展。