互嵌式协同：跨区域政企协同治理模式创新及机理分析*

要蓉蓉 郑石明

一、问题的提出及研究综述

随着社会经济快速发展，城市化、工业化进程中产生的水资源分配不均和水污染等水危机，对中国当前的发展以及未来的可持续发展造成了严重影响。因此，在保持经济高速增长的同时，实现高效的水环境治理至关重要。2014 年，习近平总书记从全局和战略高度提出了水环境治理“十六字”工作思路，即“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”，强调应同时发挥政府和市场“两只手”的作用。长期以来，中国的环境治理主要以政府为主导，多采用命令控制手段来实施，致使环境治理过程中对政府过度依赖，而限制了市场机制的作用，甚至导致“政企合谋”现象的出现。①聂辉华：《从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架》，《学术月刊》2020 年第6 期。因此，如何使政府与企业在环境治理过程中有效协同成为亟待解决的问题。特别是在跨行政区域流域管理方面，由于涉及多层次主体，利益冲突时有发生，使各主体自愿产生协同行为并非易事。政府与企业作为环境治理的关键主体，能否有效协同决定着水治理的成败。那么，跨行政区域的政府与企业应如何协同？怎样的协同治理模式可以使政府与企业产生协同行为、提高协同治理效能？产生创新协同治理模式的作用机理是怎样的？

协同治理有利于更好地整合知识系统和利用分布式资源，以及实施理解复杂社会生态系统的关键学习过程。当所有的合作伙伴都朝着互惠互利、相互依存和共享创新的方向努力时，双赢的方式更有可能带来成功的合作。但是如何能使各主体实现真正的协同，一直是学术界和实务界争论的热点。嵌套治理是一种提升社会效益的机制，通过分散的和基于社区的自然资源管理得以实现，并可同时跨越空间和管辖范围找出社会和生态问题产生的原因及可能造成的后果。①Carina Wyborn and Patrick Bixler, “Collaboration and Nested Environmental Governance: Scale Dependency, Scale Framing, and Cross-Scale Interactions in Collaborative Conservation”, Journal of Environmental Management, vol.123, 2013.为有效提升协同治理效能，近年来，学者们提出了“嵌入式协同”（nested collaboration）的概念，即在协同计划中加入其他协同计划，创建计划之间协调的知识和资源交流平台，从而增加学习的潜力并加速创新过程。②Amber Geurts, Tara Geerdink and Marit Sprenkeling, “Accelerated Innovation in Crises: The Role of Collaboration in the Development of Alternative Ventilators during the COVID-19 Pandemic”, Technology in Society, vol.68, 2022.因此，可将嵌入式协同理解为在多个层面上设计协同安排，以促进知识与资源共享，推动协同主体的发展。

现有研究包括以下几个方面。一是在政府部门内部、政府与社会或社会工作等方面的嵌入式协同研究，国内学者结合中国的条块结构，研究在数字政府③邓理、王中原：《嵌入式协同：“互联网+政务服务”改革中的跨部门协同及其困境》，《公共管理学报》2020 年第4 期。和社区治理④涂晓芳、刘昱彤：《嵌入式协同：基层党建与社区治理的联动——以S 社区为例》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2021 年第6 期。等领域，政府各部门间的嵌入与协同，分析其中的内在机制。国外学者通过案例研究发现嵌入式协同对环境治理有积极的正向影响，并可降低合作中的交易成本。⑤Bradley Karkkainen, “Collaborative Ecosystem Governance: Scale, Complexity, and Dynamism”, Virginia Environmental Law Journal, vol.21, no.2, 2002.二是在双向嵌入式协同治理模式方面的研究，这部分研究集中在“双向嵌入”或“互嵌”模式在政社关系中的应用，⑥田毅鹏、张帆：《社会矛盾调处中政府与社会组织的“互嵌性”运作——以J 市信访法律事务服务中心为例》，《社会科学》2018 年第5 期。发现政社互嵌能有效促进政策与治理机制创新。⑦顾昕：《治理嵌入性与创新政策的多样性：国家—市场—社会关系的再认识》，《公共行政评论》2017 年第6 期。三是嵌入式协同在水治理方面的应用，结合多层次理论，有学者提出“科层制嵌套结构”，⑧奉海春、李放：《科层制嵌套结构：农田小水利制度层次关系解析——基于广西的案例》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2014 年第4 期。还有学者研究了在多个制度嵌套层次结构中进行协同规划时面对的挑战。⑨Jayanath Ananda and Wendy Proctor, “Collaborative Approaches to Water Management and Planning: An Institutional Perspective”, Ecological Economics, vol.86, 2013.此外，政企协同一直是学术界的研究热点，现有研究多集中在高等教育改革中政企协同育人、政府与社会资本合作（PPP）和企业管理等方面，仅有少数研究探讨了政企协同在环境治理中的作用。⑩娄成武、韩坤：《嵌入与重构：中央环保督察对中国环境治理体系的溢出性影响——基于央地关系与政社关系的整体性视角分析》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2021 年第5 期。

综上所述，将协同治理与嵌套理论相结合，进行政企关系的研究仍有拓展空间，对双向嵌入协同、互嵌式协同的研究更为匮乏；嵌入式协同较少涉及政企间嵌入式协同研究，政企间互嵌式协同研究也暂未发现；政企协同在环境治理领域未引起足够关注。企业作为环境污染主体，对环境治理成效有决定性作用，如何发挥其在环境治理中的主观能动性，对提高环境治理效能有重要意义。鉴于上述原因，本文拟以永定河流域跨行政区域政企协同治理为例，分析其在协同治理模式中的创新及作用机理。采用个案研究法，案例材料来自2021 年8 月至2022 年3 月笔者的调研材料，共对8 名来自不同部门的受访者进行了半结构化访谈，访谈的焦点各不相同，主要针对永定河流域政企协同治理过程中取得的成功经验以及存在的不足。另外还有笔者收集的政府相关部门制定的正式与非正式制度文件以及网络资料。

二、分析框架：互嵌式协同治理模式

“嵌套”（nested/embedded）一词最早出现于Michael Barkun 在1968 年出版的《没有制裁的法律》（Law without Sanctions）一书中，随后Polanyi 和Granovetter 的“嵌入性”（embeddedness）研究最为广大学者所认可。大江大河流域治理是一项长期且艰巨的公益性事业，具有典型的“公共池塘”特性，而嵌套治理被视为从多个理论前沿解决大规模“公共池塘资源”问题的逻辑解决方案。①Graham Marshall, “Nesting, Subsidiarity, and Community-Based Environmental Governance beyond the Local Level”,International Journal of the Commons, vol.2, no.1, 2008.嵌入和协同二者之间存在天然的关联性，相辅相成：嵌入可增加协同的成功性，提高跨行政区域协同治理效能；而协同则是嵌入的前提，只有当两个事物之间存在协同的目标或利益的前提下，才有可能相互嵌套发挥合力作用。

（一）结构嵌套协同

Granovetter 将嵌套划分为“关系性嵌入”和“结构性嵌入”两类，前者主要关注主体间的双向关系，后者主要关注网络及网络中的主体的功能。②[美]马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德等译，北京：社会科学文献出版社，2015 年，第7 页。本文着重关注在网络中的主体的双向关系及功能嵌套所产生的协同治理效能，研究结构嵌套协同在政企协同中的作用。嵌套结构是通过在某种结构中内嵌其次级结构，形成多层嵌套结构的现象。③王思斌：《多元嵌套结构下的情理行动——中国人社会行动模式研究》，《学海》2009 年第1 期。协同关系代表协同元素之间的协同和交流关系。协同关系有两种，一种是纵向协同，即条条结构上的协同，意味着上下级之间领导与被领导的关系。另一种是横向协同，即块块结构上的协同，通过协作要素的平等协商与合作来实现。由于跨行政区域治理的复杂性，政府层级和参与个体的增加与相互嵌套加大了协同的难度。块块结构具有保证政府部门积极性和政策目标实现稳定性的作用，但由于责任模糊，会在一定程度上促使政策执行出现扭曲。嵌套结构主要根据非正式规则操作，具有一定的灵活性，可用来调整正式规则。④Song Qijiao, Qin Ming, Wang Ruichen, et al., “How does the Nested Structure Affect Policy Innovation?: Empirical Research on China’s Low Carbon Pilot Cities”, Energy Policy, vol.144, 2020.嵌套结构一般具有多个层次，合作总成本高，也会给嵌套结构中各个组成部分带来额外的挑战。通常，不同的政府或机构之间难以实现权力和资金共享，如果政府与/或机构之间无法合作，就会导致跨行政区域水环境治理失败。跨行政区域水环境治理涉及一系列正式和非正式的机构与社会团体，广泛参与的行动者及其之间的复杂关系意味着可能存在各种利益冲突，这些利益影响着权力的行使、决策的制定以及公众的参与方式。⑤Patrick Bixler, “From Community Forest Management to Polycentric Governance: Assessing Evidence from the Bottom Up”, Society & Natural Resources, vol.27, no.2, 2014.所有这些都对结构嵌套协同提出了新需求。只有当纵向有效赋权、横向高度协同时，才能最终提升跨行政区域协同治理的效能。

（二）制度嵌套协同

关于嵌套性的研究最成熟的是“嵌套政权/制度”（nested regimes/institutions），侧重于考察国际体制和制度在某种“等级”秩序中如何协调一致和相互影响。制度是通过立法、行政政策、组织政策、行为改变等几个不同的过程创建和调整形成的，或者只是作为创造行为模式和提出期望各方如何互动的集体行动。⑥Elinor Ostrom, “A Method of Institutional Analysis”, in Franz K.Kaufmann, Giandomenico Majone, and Vincent Ostrom (eds.), Guidance, Control, and Evaluation in the Public Sector, Berlin: Gruyter, 1986, pp.501-523.研究发现，当制度安排鼓励合作，并通过在行动者之间建立更多的信任来解决集体行动问题时，有利于实现更大范围的合作。⑦Cameron Holley, “Removing the Thorn from New Governance’s Side: Examining the Emergence of Collaboration in Practice and the Roles for Law, Nested Institutions, and Trust”, Environmental Law Reporter: News & Analysis, vol.40, 2010.Kiser 和Ostrom 在制度分析与发展框架中提出“行动的世界”，从行动的角度详细说明了三个相关但不同的制度分析层次：运营层次，用以解释个体的行动；集体选择层次，用以解释如何进行“权威决策”；宪法层次，用以解释“集体选择机制的设计”。各层次之间相互嵌套，制度安排“将每一级决策与下一级决策联系起来。宪法决策确立了集体选择的制度安排及其如何实施。集体决策反过来又为个体行动建立制度安排及其如何实施”。⑧Kiser L.L.and Elinor Ostrom, “The Three Worlds of Action: A Metatheoretical Synthesis of Institutional Approaches”,in Elinor Ostrom and Beverly Hills (eds.), Strategies of Political Inquiry, CA: Sage Publications, 1982, pp.179-222.Sabatier 通过定义三个嵌套的政策行动层面，扩展了Ostrom 的制度分析：运营层（如流域管理局决策）、集体选择层（如流域管理局法规）和宪法层（如立法机构宪法）。①Paul A.Sabatier, “Toward Better Theories of the Policy Process”, PS: Political Science & Politics, vol.24, no.2, 1991.例如，国家体制机制决定区域和地方一级的体制设计；集体选择规则确立指导或约束水务部门产生决策的管理政策和方案；各利益相关方可以为决策施加压力、提供信息，提出创新政策选择供决策参考。

综上，本文提出“互嵌式协同”分析框架（图1），以下将结合案例从“结构—制度”两个维度对“互嵌式协同”进一步展开分析。

图1 互嵌式协同分析框架

三、案例分析：永定河流域综合治理与生态修复中的政企协同

（一）案例简介

永定河发源于内蒙古高原的南缘和山西高原的北部，流经蒙、晋、冀、京、津五个省区市，是京津冀重要的水源涵养区和生态廊道。20 世纪70 年代以来，由于水资源过度开发及上游来水不断减少，永定河下游平原曾一度河道干涸、地下水位下降，制约着京津冀地区经济社会健康发展。这种情况在20世纪80 年代后进一步恶化，永定河多段断流，加之严重的环境污染，加剧了永定河流域生态退化。然而，永定河流域各行政区一直分区治理，由于各地环保压力不同，发展水平不平衡，造成环保标准不统一，如何使各地统一标准、有效协同、共同应对水环境治理成为永定河流域治理的主要问题。

为扭转永定河流域的恶劣生态环境状况，2018 年6 月，北京、天津、河北、山西和中国交通建设集团（以下简称“中交集团”）共同出资成立永定河流域投资有限公司（以下简称“流域公司”），负责整个流域的生态修复，这是国内首个以流域为整体跨行政区域政企协同流域治理项目，构建了一个典型的“政企协同互嵌体”。在流域公司和各级政府共同努力下，永定河终于在2021 年12 月首次实现全线通水，标志着永定河治理模式的阶段性成功。

（二）案例分析

1.政府与企业结构互嵌：协同治理的组织准备。在流域公司成立之前，永定河流域的水环境治理采取以“块”为主的环境治理体制。在本地利益最大化驱使下，部分上游地方政府在对待取水和排污问题上，缺乏对下游地区利益的考虑，流域上下游之间利益冲突不断加剧。官厅水库是永定河上的重要节点，对京津冀地区的用水贡献巨大。但是在20 世纪80—90 年代，官厅水库上游城市群和经济发展使得工业、农业和生活用水量大幅增加，加之上游地区水库数量增加和规模扩大，层层拦蓄与连续干旱引致官厅水库水位明显下降。除此之外，严重的环境污染是永定河流域治理过程中面临的另一严峻问题。20 世纪70 年代初，由于部分地区环保政策执行不到位，对排污行为缺乏强有力的约束，致使永定河流域水环境治理失控，也直接导致官厅水库在1997 年退出北京市饮用水水源系统。

面对复杂的跨行政区域、跨部门流域水污染治理问题，中央和地方政府一直未寻到使各利益相关方相互协调、形成合力的有效机制。在调研过程中，一位环保部门官员说：“以前的流域治理都是以政府为核心主体，以行政区划为界实施治理，跨部门协同都难，更别说跨区域、跨行业了。”（访谈记录：HBA20210905）②编号规则：访谈单位、人员首字母与访谈日期，下同。通常情况下，水环境治理多是政府层面的活动，常常出现投入与收益不对等的情况，属地治污模式易引发“搭便车”行为。研究表明，市场机制有利于在发挥政府宏观调控作用的同时，积极吸引社会资本投入，促进多主体协同治理模式的形成。为克服上述困难，永定河流域各地方政府大胆创新，用市场化手段开展协同治理模式创新，同时在纵向和横向上展开多层级嵌套协同。在纵向上，2017 年，由国家发改委牵头成立永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组（以下简称“部省协调领导小组”），统筹协调重大决策问题，长期监督项目实施。2018 年，水利部与四省市水利部门及流域公司签订用水保障协议，在水利部统一调度下，四省市实施跨区联动，与中交集团共同组建、运营和管理流域公司，协同推进永定河综合治理与生态修复。在横向上，流域内多地为方便协调解决治理工作中的重大问题，相继组建协调领导小组并建立协调工作机制，如：北京市永定河综合治理与生态修复领导小组等。流域公司内部采用“1+N”体系，“1”是流域公司，负责永定河流域的综合治理和投融资运作，统筹管理国家及各流域省市的财政扶持资金，经营流域内有关工程和资产。“N”是若干分（子）公司，通过整合政府、社会和企业多方力量组建，实施具体的所在地项目运营及资源开发。通过流域公司，政府与企业实现纵向横向双向结构互嵌，为各利益相关方提供便利的沟通途径，可有效提高协同治理效能。

2.多层次制度互嵌：协同治理的战略导向。永定河流域综合治理和生态修复工作可以用嵌套制度层次（宪法、集体选择和运营层面）和政治体制结构、活动领域和行动者之间的互动来描述。永定河流域治理简化为三层制度层级，这三层制度层级叠加在中国的三层政治治理体系上。在每一层制度层级上做出的决策都受到上级制度规则集的约束。在宪法层面，国家发改委、水利部、林业部等国家部委负责议程制定和政策启动，并通过部省协调领导小组为永定河治理政策的总体方向提供指导。为有效推进永定河治理工作，多个重点省市相继成立永定河综合治理与生态修复领导小组，与上级领导小组保持密切沟通，并指导流域本地治理工作。在发改委和多个中央部委联动下，我国制定了多项重要的提高水资源利用效率和生产力的政策，如“水十条”，确保河流和地下水系统的健康达到环境可持续水平。

在集体选择层面，京津冀协同发展是我国三大经济发展战略之一，三地同时作为永定河流域的重点城市，其协同发展对流域治理有重要影响。2015 年，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，从顶层设计的高度提出了区域协同发展的具体要求，其中对水环境协同保护提出“打破行政区域限制”，推进包括永定河在内的“六河五湖”综合治理与生态修复。2016 年12 月，国家发改委、水利部、国家林业局与四省市正式印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称“《方案》”），这是从国家层面推动、跨行政区域、以市场化手段进行河道综合治理文件，指出要将永定河流域的治理作为京津冀协同发展的一个重要着力点，同时提出要创新流域协同治理机制，引入市场手段，组建永定河流域投资公司。各省市为配合中央政策，积极制定本地政策。2017 年5 月，北京市率先出台《北京市永定河综合治理与生态修复实施方案》。2018 年1 月，河北省也出台了相关方案。一位环保部门工作人员告诉笔者：“通过这一系列实施方案创建的永定河流域治理结构，迫使所有相关部门都想看看这些政策及机构可以在怎样的机会下帮助他们实现所有目标。”（访谈记录：HBD20210915）

在运营层面，北京、天津、河北、山西和中交集团按出资比例分别在流域公司占股35%、5%、15%、15%和30%，政府以股权为纽带嵌入企业，实施协同治理。因此流域公司既是永定河流域的治理主体，同时也是永定河流域的资产运营主体。由于流域治理存在大量的公益特性，因此流域公司在运营过程中，采取“一地一策”模式制定资金平衡方案，深度开展政企、银企合作。流域公司在成立后即对各地的资源进行了梳理，因地制宜地发挥各地资源优势，通过沿线产业和资源开发反哺流域治理。流域公司是永续经营公司，这与传统的PPP 模式有显著差别。《方案》对流域公司的运营给予了一定的政策保障，如在符合法律法规和保证流域安全的情况下，流域公司可合理利用土地资源；同等条件下，流域公司享有优先经营流域内营利性项目的资格等。协同可以同时存在于几个不同的制度层面，在每个层面都有可以创建用于信息共享和共同决策的结构和程序。流域公司是运营层面制度变革的一个典型案例，嵌套协同结构的创建为满足不同层级协同需求提供了有效途径。

四、政企互嵌式协同治理模式作用机理分析

（一）“结构—制度”二维互嵌破解集体行动困境

依据集体行动理论，人们通常不会自愿展开合作，更不用说通过合作取得成功，因为通常情况下（假设）个体是自利的，主体间为取得更多的利益采取竞争而不是合作的方式行事显得更加理性。这种理性，利己主义在至少三个常见的“合作困境”结构中起到关键的解释性作用：公地悲剧、囚徒困境和Olson 的集体行动问题。Olson 指出，当一个群体足够小的时候，集体行为达成一致的成本以及监督和执行该协议的成本可能足够低，以至于该群体能够克服这些成本并组织起来。将四省市、国家部委和企业的力量通过“结构—制度”两个维度嵌入流域公司这个小集体中，化解了大团体难以协同的困境。四省市通过股权形式嵌入流域公司，使得流域公司成为了一种具有特殊功能类型的企业。它承担着流域治理的公益性任务，同时又与各级政府一起致力于流域治理和区域发展，保障流域沿线最广大人民的利益，以政企结构互嵌的模式提升协同治理效能。流域公司将政府和企业深度互嵌，使其能够在多个层面同时利用政府和市场的资源，有利于减少整个区域合作的总成本和时间。地方政府也可从这种嵌套结构中受益，嵌套结构为各地方政府提供更加有效的互动的途径，通过与流域公司及其他地方政府的互动，可以解决单个政府无法解决的问题。

（二）“结构—制度”二维互嵌破解资源匮乏困境

依据资源依赖理论，组织行动依赖于“关键”和重要资源，因而根据组织对特定资源的依赖情况可以有效解释组织的决策和行动。如果一个政策执行者对政策制定者的资源依赖强度过大，就会削弱其组织能力。在政府与企业的协作过程中，企业往往处于劣势地位，对政府有较强的资源依赖，政府与企业的资源互嵌协同能有效保障企业的政策执行能力。实施大江大河流域治理往往需要大量人财物等资源，且由于治理周期较长，难以在短期内实现经济效益，因此融资平衡难度极大。流域公司通过“结构—制度”二维嵌入将政府与企业资源深度互嵌，负责整个流域的水环境治理，按市场化机制履行政府公共职责，作为一个执行公共管理职能的企业，与政府协同发挥政府和企业在资源上的优势，有效提高政企协同治理效能。通过市场化手段拓宽资金渠道，既保证了水生态环境的有效治理，又保障了企业的生存，创新了投融资机制。集体行动和资源匮乏困境是实现协同治理的两大障碍，“结构—制度”二维互嵌式协同一方面在结构上，使得需要协作的问题更易通过沟通达成一致，并能迅速得到解决；另一方面在制度上，将多个层级相互嵌入，保证企业能从政府获得更多的政策和资源支撑，政府也能从企业获得更多的信息反馈，从而有利于提升整体协同治理效能。

五、结论与讨论

本文基于永定河流域跨行政区域政企协同治理水生态环境的案例构建分析框架，从“结构—制度”二维分析政企互嵌式协同治理模式创新，旨在探寻政企协同在永定河流域治理过程中的特点及作用机理，以期为协同治理理论与实践发展提供借鉴。在结构维度上，政府与企业形成多层级结构互嵌，为政企互嵌协同奠定组织基础。嵌套治理有助于提高具有大规模公共资源的社会生态系统的稳健性，将一些较小且具有排他性的单位通过嵌套安排成为更具包容性的体系的一部分，增加上级政府获得地方信息的能力，还可以加强其与基层的沟通，更易制定出符合地方特色的制度，降低执法成本。在制度维度上，形成“宪法—集体决策—运营”三个层次的制度安排，多级制度间相互联系、相互嵌入，通过在更大范围内调度资源使用，提升组织利用不同管辖区域资源的能力。成立永定河流域公司是一种治理模式创新，该模式在三个相互关联的层面上展开互嵌式协同。在国家层面，各相关部委通过部省协调领导小组与省市政府展开合作，制定政策准则，设定目标及问责机制，以指导较低层级的协作行动。在省市和各地区层面，各流域主要地区成立领导小组，指导该地区的政府支出，并监督相关的政策执行问题。将低级别的协同与高级别的协同相互嵌套，实现区域协同治理。在运营层面，流域公司通过各分公司，实行“一地一策”模式，因地制宜，充分与地方政府、基层政府相互融合，降低协同成本，提升协同治理效能。“结构—制度”二维互嵌协同可有效缓解由集体行动和资源匮乏带来的治理困境，提升跨行政区域政企协同治理效能。嵌套式结构设计为低层级的区域协作提供了更多使用政府和企业的集合资源的机会，增强了协作机制的可持续性，也降低了较高区域级别协作的难度，将大问题聚焦化、缩小化，分块治理，最终产生较大的协同治理效能。