留置措施的适用困境及其完善路径

摘 要：从法律性质上看，留置措施是监察机关根据法律规定对所有涉嫌违法行使公权力的公职人员，所采取的一种具有强制性、期限性的限制人身自由的调查活动。同时，留置措施在适用中呈现出设置上的不足、程序的单向性、与刑事强制措施的规定不协调、留置场所不明确、检察机关退回补充调查程序不完善等困境。需要明确留置的适用条件，引入司法审查机制，加强对留置程序的监督制约，促进留置措施与刑事强制措施衔接的有效协调，规范留置场所的设置，完善检察机关的退回补充调查程序。通过对留置措施的不断完善，使留置措施充分发挥其特有的监察作用。

关键词：监察法；留置措施；刑事强制措施；人权保障

一、留置措施产生的背景

伴随《监察法》的出台而出现的一种新的限制人身自由的措施—留置措施，它的出现并非没有根据。它与我国另一项重要的制度紧密联系在一起，那就是《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中规定的“两规”措施。“两规”措施对于打击职务犯罪发挥着巨大的作用，但是其中也难免存在着诸多问题，其中有两点最为重要，一是“两规”制度缺乏明确的法律依据，“两规”并不是法律规定的制度而是党的纪律检查条例所确定的制度；二是非法取证问题难以从制度上加以解决，前些年许多冤家错案都是由此产生，容易造成权力的滥用，造成法律的不公。

监察体制改革作为国家一项重要的政治改革，其核心是将检察机关对于职务犯罪侦查职能转移到监察机关上来。2018年通过的《监察法》新设置了留置措施，新修改的《刑事诉讼法》集中调整人民检察院的侦查职权内容，以保证刑事诉讼法和监察法的衔接。同时，留置措施代替“两规”措施，则从法律层面提供了依据，充分体现了用法治思维和法治方式处理腐败问题。

二、监察留置措施在适用中的困境

（一）留置措施适用条件模糊和审批程序的不规范。

1.适用条件上的模糊

根據《监察法》第22条的规定，留置措施有四个要件：一、对象要件，即被调查人涉嫌职务犯罪行为，留置措施的对象不包括一般违法违纪行为。二、证据要件，即监察机关不能任意猜测而留置被调查人，应当掌握一定证据。三、调查要件，即仍有重要问题需要进一步调查。监察机关对于已经掌握了犯罪证据，查清犯罪事实应当直接进行处置。四、必要性要件，即监察机关进行留置应该以必要性为依据，如，案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供，可能有其他妨碍调查行为的。显然证据要件和调查要件没有异议，这是为了保证调查程序的顺利进行，限制留置措施的适用。①但是关于对象要件和必要性要件则表述的含糊不清，不利于监察目的的实现。比如，法律后果只造成了行政处罚或行政处分的严重职务犯罪是否适用于留置措施？再者，“案情重大、复杂”的标准是什么？“可能有其他妨碍调查行为的”哪些行为属于可能妨碍调查行为的？哪些机关做出判断的？这些都没有具体的规定，必然会在调查过程中出现问题。

2.审批程序上的不规范

从《监察法》的有关内容来看，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。监察机关认为采取留置措施不合适的，应当及时解除。只有这一点对批准程序做出了说明。这就产生了一些问题，比如，“领导人员”中的领导包括谁？“集体研究决定”决定的方法是什么？是多数票决定还是监察委领导人决定？含糊不清。再比如，就算决定的方式正确，但是如果出现错误有什么补救措施？或者什么人该负责。这些都没有足够的法律制度加以规范。过于集中把资源投入在查明案件事实上而忽略了人权保障，必然不利于法治化进程，造成恶劣的影响。

（二）留置程序的单向性

1.留置措施的决定主体与执行主体重合

我国新修订了《刑事诉讼法》的相关内容，对检察机关的管辖范围做出了一定的调整，这有利于《监察法》与《刑事诉讼法》的衔接，有利于《监察法》与《刑事诉讼法》之间存在的问题有效的解决。但是留置措施的决定主体是自身。同时，留置措施的执行主体也是自身。这必然导致案件调查过程中的不透明性。“从刑事诉讼法中可以看出关于逮捕的决定和执行都有第三方对其进行监督，并且对犯罪嫌疑人的关押地点也有明确的规定，这也是逮捕的决定权与执行权的分离，体现了国家对犯罪嫌疑人的人权的保障”，【4】然而关于《监察法》中留置措施的规定，留置措施留置时间最长六个月较长，对犯罪嫌疑人的人身自由是极大的限制，而且对人身自由有极大限制的决定和执行都是由监察机关自身进行，没有第三方的监督与审查，与我国的权力制约精神相违背，不利于我国法治化建设，也不利于我国关于人权保障的要求。

2.留置过程中律师不能介入

在《刑事诉讼法》中第十一条重申了被告人的辩护权。这充分体现了我国尊重和保障人权。而《监察法》却没有规定留置措施期间的律师参与制度，作为对人身自由有极大限制的留置措施，没有律师的参与必然会对被调查人的人权造成极大的侵害。“面对强大的国家机关，被调查人往往处于弱势地位，人身权利往往得不到有效的保护，这就更需要律师的参与来保障被调查人的合法权利。” 【5】

（三）留置措施与刑事强制措施的规定不协调

1.《监察法》未规定留置措施的羁押替代措施

在刑事诉讼法中，可以施行的强制措施的种类不一，这使得这不同情况下针对不同的案件采取不同的强制措施，有利于保障人权，限制公权力的滥用。但是留置措施是《监察法》中独有的限制人身权利的强制措施，这显然不利于针对不同的情况采取不同的措施，这种单一的强制措施容易产生一些问题。同时留置措施程序的启动繁琐，审批严格，使其在现实中工作进行较为缓慢，而且根据《监察法》的规定不同级别的监察机关的审批程序是不同的，这必然会造成资源的浪费，程序的繁杂不利于高效率的反腐败斗争。

2.留置措施与逮捕在适用上的重合

根据《刑事诉讼法》第81条的规定和《监察法》中第22条的规定有重合之处，包括，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的，可能逃跑、自杀的。监察机关对于符合上述条件的被调查人进行留置，限制其人身自由，这已经与逮捕类似，而《监察法》对其作出了单独的规定，使其不受《刑事诉讼法》的约束，而且监察机关自己做出是否对被调查人进行留置和执行，不受其他机关的监督与约束，而且《监察法》实施的对象是所有行使公权力的公职人员，但是“留置措施则涉及到了非国家公职人员，这使得留置措施与逮捕的在适用对象方面遭到重合。” 【6】

（四）留置场所规定不明确

关于留置场所，《监察法》中只规定了依照国家有关规定执行，但是并没有具体的国家规定。从实践上来看，有的地区看守所即是留置场所，有的地区即是原来纪委要求的“两规”场所，留置场所不一，这也需要立法的进一步完善。

（五）检察机关退回补充调查程序不完善

在检察机关对于监察机关移送的案件材料和犯罪嫌疑人进行审查时，“检察机关根据案件事实和证据是否充分进行审查，认为案件证据确实充分的向人民法院提起诉讼，而认为案件证据不够充分的则检察机关可以决定将案件退回监察机关补充调查。” 【7】如果检察机关将案件退回补充调查就产生了问题。其一，检察机关将案件退回后，犯罪嫌疑人该如何处理，是由检察院继续先行拘留？还是将犯罪嫌疑人退回监察机关？如果继续拘留，而十四日内，监察机关没有完成对其的调查过程，此时，犯罪嫌疑人该如何处理，是将他退回到监察机关继续留置？还是采取其他强制措施？这在《刑事诉讼法》中没有明文规定。其二，关于检察机关退回补充调查的案件，犯罪嫌疑人的羁押场所的变更。检察机关在先行拘留犯罪嫌疑人后将其关押在看守所，如果检察机关退回案件并退回犯罪嫌疑人则监察机关有必要改变犯罪嫌疑人的羁押场所。而上述说到，“监察机关的留置场所一般是原“两规”的场所，所以要改变犯罪嫌疑人的羁押场所。这样来看，对办案的效率和办案的公正性方面都不利于留置措施与刑事强制措施的衔接。” 【8】

三、留置措施适用的完善路径

（一）留置措施的合理规范

1.明确留置适用条件的法定情节

从《监察法》第二十二条的规定，其中，可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的。“但是涉及案情重大、复杂的；可能有其他妨碍调查行为的。其中“重大复杂”“其他妨碍调查行为”都是哪些？法律并没有明确规定，这就可能导致公权力的滥用，对被调查人的人权进行侵害。” 【9】可以从《刑法》和《刑法司法解释》中寻求借鉴，可以完善《监察法》中的“重大、复杂”或者制定监察法司法解释加以明确。而关于“其他妨碍调查行为”这一条件建议删除，因为此类兜底型条件很容易造成监察机关的任意扩大解释。②删除这一条件可以从《刑事诉讼法》中逮捕的必要条件寻取方法，2012年《刑事诉讼法》取消了关于逮捕的兜底型条件。这样才能更加保障人权，加强监察体制改革的法治化，推进全面依法治国的总方针。

2.引入司法审查机制

《监察法》的相关内容规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。这不可避免的会出现权力的滥用，责任的无人承担等后果。“虽然在立法阶段已经考虑到了权力的制衡，比如，“集体领导”等，但是显然权力制衡的力度不够，很容易滋生腐败，权力滥用。”【10】我国《监察法》留置措施的决定是内部决定没有第三方监督，因此，建议引入司法审查机制，比如，引入检察机关介入留置措施的审批程序上来，以保障权力关在制度的笼子里。

（二）加强对留置程序的监督制约

1.确定决定留置主体为人民检察院

根据《监察法》的有关规定，留置措施的决定权与执行权都是由监察机关自身决定与执行，这显然不利于公权力的监督与制约，会对犯罪嫌疑人的人身权利造成侵害。可以借鉴《刑事诉讼法》中，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。③《监察法》也应该根据这一规定，提出留置措施的决定主体为检察机关，执行主体为监察机关，这样才能实现权力的分权制衡，才能更好的保障犯罪嫌疑人的人身权利。

2.规定留置過程允许律师参与制度

根据新修的《刑事诉讼法》的规定，加入了值班律师制度，建议《监察法》参照此制度，“在留置场所设立值班律师，这样被调查人能够进行询问，保障犯罪嫌疑人的合法权利。” 【11】

（三）促进留置措施与刑事强制措施衔接的协调

1.确定留置措施的层级分类

《监察法》中规定限制人身自由的措施只有留置措施，这显得单一，而且不符合法律上的比例性原则。建议《监察法》可以参考《刑事诉讼法》关于强制措施的规定，设立宽严相济的强制措施，将留置措施进行分类，以满足不同情况下的要求。这样做不仅有利于灵活运用留置措施而且也可以节约司法资源。

2.设置留置措施的羁押替代措施

设置留置措施的羁押替代措施来进行调查犯罪。这样能更好的保障被调查人的人身权利。“比如在留置措施之后设置监视居住措施，作为留置措施的后续措施。当监察机关对被调查人进行调查时采取了留置措施，在调查期间找到了完整的证据，移交给检察机关，由检察机关审查起诉。” 【12】如果，“监察机关在法定期间也就是最长6个月的期间内没有充足的证据证明犯罪事实，可以解除留置措施，转为监视居住措施。这样能够保证被调查人的权利，还能进一步查明犯罪事实。” 【13】

（四）规范留置场所的设置

关于留置场所，《监察法》中并没有明确的规定，在实践中一般监察机关会将留置地点设置在原“两规”的地点。还有一部分会将留置地点设置在看守所。“由此可见，留置场所的不确定也会给被调查人的人权带来侵害。现有的思路是统一设置为看守所，或者重新确定一地点进行留置”，【15】但必须符合看守所的标准和世界人权保障的要求。④我国《监察法》第四十四条规定，参照《中华人民共和国看守所条例》的相关规定，在收押、看守、解押、生活、会见和教育等方便进行规定，使得留置场所更加规范化。

（五）完善检察机关的退回补充调查程序

如果检察机关将案件退回补充调查就产生了问题。其一，检察机关将案件退回后，犯罪嫌疑人该如何处理，是由检察院继续先行拘留？还是将犯罪嫌疑人退回监察机关？如果继续拘留，而最长十四日内，监察机关没有完成对其的调查过程，此时，犯罪嫌疑人该如何处理，是将他退回到监察机关继续留置？还是采取其他强制措施？“留置措施到先行拘留措施，如果退回到留置措施会导致程序的复杂，资源的浪费，” 【16】所以没必要退回留置措施程序，可以参照《刑事诉讼法》的规定，退回案件补充调查，犯罪嫌疑人仍处于逮捕状态，补充调查期限为一个月。

注释：

①屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索，2018（06）：111-117.

②屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索，2018（06）：111-117.

③《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十条

④在世界范围内有许多保障被羁押人人身权利的国际公约，如《公民权利和政治权利国际公约》《囚犯待遇最低限度标准规则》等

参考文献：

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[16]屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理论探索，2018（6）：111-117.

作者简介：陈志杰（1971—），男，河南开封人，河南工业大学监察法治研究中心研究员，研究方向：宪法学与行政法学，监察法学。

基金项目：2022年度教育部人文社会科学研究一般项目“人民法院依宪说理的功能定位与规则建构研究”。