边境牧区基本公共卫生服务均等化困境与对策

刘媛媛 谢树青 孟梅

摘要：基本公共卫生服务均等化对于巩固西部边境地区社会稳定、在边境牧区群众健康维护和健康促进中具有十分重要的意义。文章梳理了边境牧区基本公共卫生服务发展滞后的原因，如对牧区的财政补助不足、人才的大量流失以及地理位置偏远、牧民的重视程度低等，使得牧民的健康权无法得到有效的保障。文章提出推动基本公共卫生均等化，需加强经费和人才的保证、科学规划、加大县域资源向边境牧区下沉、加大基本公共卫生服务的人才队伍建设、提升对牧区医疗卫生服务的社会关注度等一系列对策，最终实现边境牧区治理体系和治理能力现代化。

关键词：基本公共卫生服务；均等化；边境牧区

文章编号：1674-7437（2023）10-0130-03     中国图书分类号：R197.1     文章标识码：A

作者简介：刘媛媛（1998-），女，汉族，新疆哈密人，在读硕士，研究方向为农村发展。

孟梅（1973-），女，汉族，新疆乌鲁木齐人，博士，教授，研究方向为土地经济理论与政策、区域公共政策。

通信作者：谢树青（1966-），男，汉族，山东德州人，博士，教授，研究方向为教育行政学教育与研究。

2016年，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出，要在城乡、区域、人群之间，推进基本公共服务均等化，保障基本医疗卫生服务公益，缩小城乡、区域、人群之间的差距，实现全面覆盖，提高社会公平性[1]。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》，全面贯彻党的二十大精神，落实新时代党的卫生与健康工作方针，把乡村医疗卫生工作摆在乡村振兴的重要位置，以基层为重点，以体制机制改革为驱动，加快县域优质医疗卫生资源扩容和均衡布局，推动重心下移、资源下沉，健全适应乡村特点、优质高效的乡村医疗卫生体系，让广大农民群众能够就近获得更加公平可及、系统连续的医疗卫生服务，为维护人民健康提供有力保障[2]。

1   内涵的界定

1.1   边境牧区

边境牧区是指与他国接壤，并且当地是以多民族聚居，以生产畜牧业为主要特点，是国家安全和社会稳定的基石。

1.2   基本公共卫生服务

基本公共卫生服务是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供的服务，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。基本公共卫生服务项目的设立，是为了实现均等化所设置的，主要是为了满足居民的卫生需求，重点服务对象是老年人、儿童、孕产妇等特殊群体。

1.3   均等化

从概念上来分析，基本是指大部分、基本覆盖。基本公共卫生服务均等化是指每个公民都能平等地获得基本公共卫生服务，在不同的年龄、地域、性别、经济状况等情况下，都能接受到均等的服务，代表着一种平等性和公平性[3]。

2   研究区基本公共卫生服务均等化的现状

2.1   研究区的基本概况

巴里坤哈萨克自治县（以下简称巴里坤县），是新疆维吾尔自治区东北部的一个边境县，位于天山山脉东段与东准噶尔断块山系之间的草原上，东邻伊吾县，南接伊州区，西毗木垒哈萨克自治县，北界蒙古国，中蒙国界长达309km。行政区域面积36 901km2，县境东西长276.4km，南北宽180.6km。全县户籍人口103 460人，由汉族、哈萨克族、维吾尔族、蒙古族等13个民族构成，其中哈萨克族占35%，其他少数民族占2%。

巴里坤县，由于畜牧业的特殊性，牧民的流动程度较高，有特有和多发的传染病和地方病如布鲁氏菌病、鼠疫等，给边境牧区群众疾病防控和公共卫生服务工作带来了更多的复杂性。

2.2   基本公共卫生服务均等化的现状

2022年巴里坤县共有卫生机构73个，医护人员数466人，拥有病床244张，其中，医院、卫生院17个；妇幼保健所1个；疾病预防控制中心1个。卫生专业技术人员446人，同比增长1.0%，其中医生258人，注册护士136人，同比增长3.0%。基本医疗保险参保人数77 721人，比上年增长了0.2%。

3   边境牧区基本公共卫生服务均等化的困境

3.1   基本公共卫生服务资源不足

一是社会资源“缺位”，供给主体比较单一。首先，边境牧区的基层医疗机构在很大程度上是依靠政府的财政支持来提高医疗服务质量和保障水平。根据巴里坤县2021年-2023年财政对医疗资源补贴情况显示补贴偏向县医院，对牧区基层医疗资源补贴少（见表1）。其次，由于牧区社会经济整体滞后，严重限制了社会公益单位和企业的发育，导致了社会资源在基本公共服务提供中“缺位”。由于缺乏足够的资金，边境牧区现有基本公共卫生服务水平不能满足边境牧区群众就医需求。二是医疗资源匮乏。与城镇相比，巴里坤县各乡镇卫生院的基本设备采购和更新工作相对落后，缺少相关医护专业人员，乡镇卫生院的“首诊”作用没有得到很好的发挥，使社区卫生服务中心对地方病、妇幼疾病的控制和应对突发传染病的能力不足。

3.2   基本公共卫生服务可及性欠缺

首先，从基本公共卫生服务的地理可及性来看，它是指居民到达最近的就医地点的距离和时间。由于村卫生室的不平衡，导致了牧民到达就医地点的距离和所需的时间存在很大的差别，基本公共卫生服务的地理可及性明显不足。新疆牧区交通不便利，受气候的影响，冬季冰天雪地出行困难，调查显示，巴里坤县牧业家庭总户数约9 153户，户籍人口2.7万人，牧区人口密度每平方公里仅有1人，存在牧區服务半径过大的问题。其次，从经济可及性来看，巴里坤县牧区现阶段仍然保持着传统游牧方式，夏天牧民要进行转场放牧，呈现“大分散、小聚居”的状态，且城镇化进程缓慢，牧区家庭现代化程度相对不高，牧民生产生活对畜牧业有一定的依赖性，牧民兼业的现象相对较少。最后，从技术可及性方面来看，由于牧民居住分散，并且牧区区域网络信号差，通信和移动网络设备的覆盖面窄，基建费用高，信息传递较慢，直接造成牧民得不到紧急救助，特别是在传染病流行的情况下，在家族中很容易传播。

3.3   医护人才不足

巴里坤县是新疆维吾尔自治区东北部的一个边境县和牧业县，经济发展水平较低，工作环境艰苦，边境牧区医护人员流失严重。伴随着经济的不断发展，城市与牧区之间的差距不断扩大，牧区医护人员的收入水平还处在较低的水平，基层医疗卫生机构一直存在着人手不足的问题。一方面，医疗队伍缺少新鲜血液。大部分有执业资格的年轻医生都不愿意去条件艰苦的乡下，倾向于去更好、更多机会的大医院工作，即使能招募到一些年轻的医生，也只是作为一个“跳板”，很难长期保留下来；牧区的卫生室里，大多医护人员年龄偏大，虽然常年行医，但多数是没有取得行医资格证的村医，而新进人员也面临着考证难、通过率低的困境；少数医护人员由于对医护知识没有得到过系统专业的学习，虽然可以开展一些基础的医疗工作，但是大多数没有取得行医资格证书，存在欠缺专业的医疗服务技能、缺乏临床经验、技术操作不得当等一系列问题。另一方面，由于牧区交通不便，医护人员出去培训学习存在着天然的障碍，而且牧区医疗受经费的限制，缺乏对医护人员的专业培训和卫生工作人员的系统知识更新[4]。

3.4   牧民健康意识淡薄

由于牧区牧民所受文化程度偏低，对预防保健的关注不多，多数牧民对医疗保健认知仍然停留在“小病靠拖、大病靠抗”的错误观念当中，缺乏正确的健康意识。相对于城镇居民，牧民对公共卫生服务的认识更少，这也给在牧区开展健康教育、健康管理、疾病防治工作等带来了更大的困难。

4   促进边境牧区基本公共卫生服务均等化的对策

4.1   加大对牧区的资源倾斜

一是加大对巴里坤县的财政补贴，财政补贴是对一个地区产业发展迅速的重要支撑。巴里坤县立足畜牧业资源优势，鼓励牧民发展标准化、规模化骆驼养殖产业，使骆驼养殖产业成为巴里坤牧民新的增收渠道，并且利用巴里坤县丰厚的文化底蕴，推进产业融合发展、多元多渠道的发展经济，增加当地财政收入，并且转变公共财政的支出结构，增加财政的内在用度。二是加大对医疗资源的倾斜力度，增加专项资金向牧区集中，提升八墙子乡、大红柳峡乡等偏远牧区的医疗水平；推进村卫生室标准化建设，对传染病的管理科学规范化，针对牧区结核病、布病、棘球蚴病等疾病，做好病人的追踪管理和随访健康教育等工作；由于巴里坤牧区属于高寒地带，各乡镇医院建立中医馆，为患者提供常见病多发病的中医诊断及中医治疗；增加万元以上的设备种类和台数，提高医护人员的薪资待遇，全方位多元化地满足边境地区医疗卫生需求。三是保障供给主体多元化。正确处理政府和市场关系，在基本公共卫生服务领域坚持政府主导，并适当引入竞争机制，持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，放宽市场准入，鼓励社会力量提供多层次多样化牧区医疗服务。

4.2   科学规划，加大县域资源向边境牧区下沉

为了解决牧区的基本公共卫生可及性低的问题，要以城乡发展为基础进行整体性治理，坚持公共卫生按照防治工作重心下移、整体规划的发展思路。第一，当地政府要对牧区村的卫生设施进行整体规划，特别是要对卫生设施进行建设。确保村卫生室的数量、规模都符合国家规定，对村庄卫生室进行检查，必要时可以突破行政区域的限制，根据辐射人口的多少来提供医疗服务，满足牧民群众的基本医疗需要。第二，积极打造医共体建设，以县人民医院为龙头，各乡镇医院紧密结合成紧密型县域医疗卫生共同体，形成中医并重、多元共存、各具特色、良性发展的局面；优化资源配置，构建“县乡一体、乡村一体”“县强、乡活、村稳、上下联、信息通”医疗服务新模式；推进分级诊疗，将对口援疆的专家带来的新技术、新设备下沉各个乡镇，提升基层医疗机构整体服务能力，让群众有“医”靠，在家门口就能享受到县级医院的优诊治疗服务，逐渐形成“小病不出镇，大病不出县”的就医格局。第三，结合当地实际情况，储备好相应的应急药品，保证牧民就医的有效性。在牧区积极建立家庭医生服务团队，利用“信息系统手机APP”的方式，构建家庭医生与签约牧民之间的交流平台，为双方提供了信息咨询、健康管理等便民服务。

4.3   拓展宣传渠道，加快医疗人才队伍建设

一是加大宣传力度，创新宣传方式。充分利用新媒体的传播优势，多形式、多渠道宣传卫生健康意识、提高牧民自我保健能力；组织志愿医疗服务队，深入牧区积极主动开展健康教育、提供健康指导，在牧区形成讲文明、讲卫生、讲科学的健康生活方式；鼓励社会力量参与牧区医疗服务，提供必要的支持和便利，营造良好的社会氛围，让牧区医疗服务真正成为全社会的共同事业。

二是建立人才引进机制，拓宽人才引进渠道。加快“人才制造”步伐，有针对性地进行医疗卫生专业技术人员的培训。改善乡镇卫生院医技人员的素质和能力结构，引入相应的人才流动和援助机制，使卫生人力资源与卫生院各项职能以及医疗卫生服务市场需求相适应，促进农村卫生事业的良性发展[5]；落实牧区医疗卫生机构用人自主权，按照“公开、平等、竞争、择优”的选人机制，全面推行岗位聘用制，形成“人员能进能出、职务能升能降、待遇能高能低”的灵活用人机制；加强对乡村医师的学历、职称结构和职业素质的培养，提高乡村医师的职业素质。启动三级医院进行对口帮扶，对牧区医疗卫生机构进行“托管式”“组团式”帮扶，通过专家帶骨干、师傅带徒弟、派遣医护人员进修学习等方式，解决人才匮乏、技术水平不高等问题。

5   结束语

强化基本公共卫生服务是党和国家坚持以人民为中心的发展思想的重要体现，实现边境牧区公共卫生服务均等化，对于稳定边境安全起着重要的意义。文章通过加大对牧区财政补贴、合理医疗资源配置均等化、加大医护人员的人才建设提升边境牧区医疗卫生服务能力，为实现边境牧区人口基本公共卫生服务均等化提供借鉴。

参考文献：

[1]中国政府网.中共中央 国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[EB/OL].（2016-10-25）[2016-10-25].https：//www.gov.cn/zhengce/2016-10/25/content_5124174.htm.

[2]中国政府网.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》[EB/OL].（2023-02-23）[2023-02-23].https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/23/content_5742938.htm？eqid=8084ff0400076a7900000002645a353f.

[3]陈舒雨.提高六安市基本公共卫生服务均等化水平的研究[D].合肥：安徽大学，2019.

[4]庞瑶.内蒙古农村牧区公共卫生服务问题研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2019.

[5]张力文，张向阳.新疆哈密地区乡镇卫生院人力资源现状调查分析[J].中国社会医学杂志，2013，30（02）：125-127.