乡村振兴背景下农村土地流转市场化发展困境及优化路径

摘要：土地流转市场化能够有效促进土地流转效率，实现农业规模化、集约化经营。文章以济宁市土地流转市场为研究对象，分析了当前土地流转市场化发展困境，比如土地流转市场化程度低、土地流转市场不规范、流转农户法律意识淡薄、行政干预过多等问题，阻碍了济宁市土地流转市场化发展，并指出了优化路径，比如完善土地流转市场基础设施建设、健全土地流转市场机制、增强流转农户法律意识以及协调土地流转中多方主体关系，进而突破土地流转市场化瓶颈，提高土地流转效率，助推乡村全面振兴。

关键词：济宁市；土地流转；市场化

文章编号：1674-7437（2023）10-0113-03     中国图书分类号：F321.1      文章标识码：A

基金项目：济宁市社会科学规划项目“乡村振兴背景下济宁市农村土地流转市场化发展困境与优化路径研究”（23JSGX117）。

作者简介：张慧（1977-），女，汉族，山东嘉祥人，硕士，副教授，研究方向为土地经济与土地资源利用。

长期以来，我国农村土地受所有权和使用权分离制度影响，造成土地流转交易成本过高，难以有效配置农地资源。通过延长承包期、土地确权及三权分置等一系列农地产权制度改革，土地流转的数量和质量显著提高，从而促进了土地流转市场的发育。但同时也存在着发展瓶颈，严重阻碍了土地流转市场的健康发展。文章以济宁市为例，对土地流转市场化发展瓶颈展開研究，找出优化路径，以期进一步促进土地流转市场化有序发展。

1   济宁市农村土地流转市场现状

1.1   流转规模

随着乡村振兴战略的提出、农村土地“三权分置”的顺利推进以及农业现代化规模化的推行，济宁市政府大力推进农村土地流转，土地流转规模逐年稳步上升。截至2021年底，济宁市耕地面积为60.2万hm2，流转的耕地为33.4万hm2。据统计，2013年济宁市耕地流转面积仅为8.3万hm2，到2021年，济宁市耕地流转面积增长了3倍多[1]。从农村土地流转率来看，截至2021年底，济宁市土地流转率达到55.43%，山东省土地流转率达到46%，超过全省接近10个百分点[1]。济宁市加快推动一二三产业融合发展，为实现农业现代化、集约化经营打下良好基础，进一步助力乡村振兴。

1.2   流转主体与流转模式

一是政府主导模式。主要依靠政府制定的优惠政策，鼓励农民将闲置耕地流转、以促进适度规模化经营。比如曲阜市尼山镇政府引导当地农民将闲置土地流转给农业公司和种植大户，大力发展有机蔬菜规模化经营，全镇流转土地0.17万hm2，占承包耕地面积的43.1%。二是大户模范带头模式。济宁市种植大户众多，数量超过了5 000 家，利用流转土地种植面积达到了6.67万hm2以上。比如，兖州区小孟镇的种植大户承包40hm2土地，利用物联网技术和机械化种植小麦，获得大丰收，降低了成本，提高了利润。三是专业合作社经营模式。专业合作社是为家庭联产承包土地的农户服务的，主要为农户提供种植、加工、销售、运输、存储和信息咨询等方面的服务，便于农户之间相互合作、互惠互利。截至2021年底，济宁市农民专业合作社达到19 338个。例如，邹城市中心店镇福美来草莓种植专业合作社，跨村流转土地66.7hm2，实行“集体经营、农户承包、合作社统一管理”模式，专业种植草莓、葡萄等水果，盘活了闲置土地，农民收入也明显提高。四是家庭农场经营模式。这种模式是以农户家庭成员为劳动主力，通过流转土地实现规模化，集约化经营，一般流转本村土地的情况较多，可以降低生产成本，提高利润。2021年底，济宁市家庭农场达到6 150家，经营流转土地面积达到3.3万hm2以上，其中51家被评为省级示范农场[1]。

1.3   土地流转合同状况

签订土地流转合同在土地流转交易中发挥着至关重要作用，不但能规范土地流转交易的流程，还能保护土地流转中流出主体和流入主体的合法权益，避免产生不必要的纠纷，另外便于对土地流转交易信息进行记录、汇总和管理。从济宁市土地流转面积和土地流转签订合同来看，2013到2021年底，济宁市土地流转面积从8.3万hm2增长到33.4万hm2，土地流转合同签订数量平均下降5.6%，全市签订合同的土地流转面积却逐年上升，2021年底达到10.8万hm2，有83%的合同使用了山东省统一的土地流转合同并在乡镇农业基层部门备案。2013到2021年底，每份签订的土地流转合同面积增长率为7.6%，虽然合同签订份数减少，但是签订合同的土地流转面积在不断增加，表明土地流转规模不断增大，不断向农业规模化经营推进[1]。土地流转合同的签订有效保护了交易双方的合法权益，并避免了矛盾纠纷。随着“互联网+”现代农业的大力推进，在土地流转交易平台的交易量不断增大，其中2021年济宁市农村土地流转网签合同占总合同的33.7%，说明农村土地流转交易市场发挥了重要作用。

1.4   土地流转服务机构建设状况

随着农村土地流转规模的不断扩大以及土地流转市场交易的需要，济宁市农业部门相继一系列土地流转服务法规文件，如《济宁市农村土地流转规划管理和服务实施意见》等规范性文件，逐步建立起县乡村三级土地流转服务平台。据统计，目前济宁市乡镇土地流转服务中心实现全覆盖，全市12个县市区成立了县级农村产权流转交易服务中心，138个乡镇建立了土地流转服务中心，全市共有农村土地流转服务组织159个，为济宁市农村土地流转市场化运作提供了交易平台。

2   土地流转市场化面临的困境

济宁市农村土地流转规模和流转率在全省名列前茅，超出了全省平均水平。但是随着土地流转市场的逐渐发展，政府的过度引导对农村土地资源的最优配置以及利用效率有不利影响。

2.1   土地流转市场化程度低

通过走访样本点发现，尽管济宁市农村土地流转规模较大和流转率较高，但大部分都是在政府引导下进行的，通过市场交易的较少。目前，我国处于社会主义市场经济体制，市场对于社会资源的配置起着决定性作用，但实际上农村土地资源的配置市场发挥的作用却比较弱。土地流转市场化程度低的主要表现：一是农村土地流转市场基础设施不完善。比如组织土地流转交易的中介或服务中心太少，一个乡镇只有一个土地流转服务机构，农村土地估价、仲裁机构、登记处、土地流转中介机构等非常少，往往都是政府管理的，具有一定的行政管理性质，不像城市房地产交易的中介及相关服务机构遍地开花，所以城市的房地产交易比较自由和繁荣，反观农村土地流转市场资源有限。二是供需双方信息不透明。在农村土地流转中流转主体一般都是老人，不知道如何将自己流转的土地信息发布到市场中，由于土地流转服务机构较少，老人不懂得如何利用网络土地流转平台，导致供应方信息很难发出，即便有种植大户或者农业公司想要租地，也无法得知供应信息，导致土地流转交易受阻[2]。

2.2   土地流转市场运行不规范

经走访调查发现，济宁市各县市区样本点农村土地流转市场运行不规范，存在诸多问题。一方面对于小面积零碎土地的流转，一般是村内农户之间私下进行交易，并没有在乡镇土地流转服务部门进行登记备案，不便于土地流转市场的管理。对于大面积的土地流转，一般都在乡镇土地流转服务部门进行登记备案，能够保护交易双方的权益。有时需要大面积连片经营的种植大户或者农业公司，想要流转大面积连片的土地，由于没有健全专门的土地评估和测绘机构，乡镇土地流转服务部门无法对流转土地的地理坐标进行精准定位，导致这些种植大户或者农业公司很难流转到大面积连片的耕地，造成土地生产率下降，严重影响经营效益。另一方面，没有健全土地流转价格评估机制，土地流转价格不透明、不公开，加上区位影响和土地肥力高低不同，导致各村的土地流转价格不同[3]。由于没有健全土地流转价格评估机制，加上供需双方信息不透明，导致土地流转价格有时偏离市场价格，造成价格过低、农户利益受损，价格过高、租户利益受损。

2.3   土地流转农户法律意识淡薄

经样本点村走访调查，村内的土地流转绝大多数都是农户之间私下交易，很少签订合同，一般都是口头协议，比如流转年限、流转价格、种植作物种类、流转地块面积、位置等通过口头协议成交。但是在流转期间一旦有一方违反口头协议，造成纠纷，无法得到法律制裁或保护，无法保障交易双方的合法权益及履行各自义务。即便有些农户签订了土地流转合同，由于流转农户年龄偏大，文化程度低，缺乏法律意识，土地流转合同比较简易，在流转过程中一旦产生矛盾，难以保障农户权益。

2.4   行政干预过多

在政府的引导下，济宁市农村土地流转规模和流转率逐年上升，土地流转面积从2013年的8.3万hm2增长到2021年33.4万hm2，增长了3倍[1]。由此可见，政府的引导工作对于农村土地流转发挥着至关重要的作用。但是由于政府包揽太多，对土地流转市场造成一定的副作用。比如，有些农户对政府引导的土地流转工作不满意，这是因为政府在引导土地流转的同时没有兼顾农户的意愿，有的甚至强制农户流转土地。土地流转市场是自由交易为基础的，如果出现了政府过多介入土地流转交易，就会破坏土地流转市场机制。另外，对于流入主体的种植大户或农业公司，想要流转大面积连片耕地进行种植经营，但是由于政府对流转土地进行计划配置，导致这些流入主体无法租到满意的大面积连片耕地，严重干扰了农村土地流转市场。

3   優化路径

济宁市农村土地流转市场化发展过程中面临的诸多困境，严重制约了土地流转市场健康有序地发展。在市场经济体制中，市场对社会资源的配置起着决定性作用，才能实现社会资源的最优配置。同样，只有市场才能对土地资源实现最优配置，摆脱困境的制约，探索优化路径尤为重要。

3.1   完善土地流转市场配套建设

第一，增设农村土地流转交易的中介或服务中心，农村土地流转市场化离不开中介组织作为媒介，中介组织能够为交易双方提供信息，使土地流转信息公开化、透明化，并且在中介的组织下签订土地流转合同，能够使交易双方增强信任感，充分保护双方的权益、减少纠纷。第二，建立农村土地流转估价机构。经调查，济宁市农村土地流转价格一般都是每年15 000元/hm2。不分土地肥力高低或者区位好坏，显然违背了市场机制。价格是市场机制的基础，对调节供需平衡起着至关重要的作用。所以，评估土地价格能够有效促进土地流转市场供需平衡，可以一个乡镇设立一个农村土地估价机构[4]。第三，建立农村土地流转仲裁机构。由于农户文化程度低、法律意识淡薄，在土地流转中一旦出现纠纷，不懂得拿起法律武器维护自身权益。仲裁机构可以为农户宣传有关法律知识，农户可以在出现土地流转纠纷时求助于仲裁机构保障自身合法权益。

3.2   健全土地流转市场机制，增强农户法律意识

健全土地流转市场机制是实现农地资源有效配置的基础。加强土地流转交易监管，比如流转土地的登记备案、合同签订、公平交易等；提高土地流转市场透明度，比如土地流转供需信息、交易价格等；调解土地流转过程中出现的矛盾纠纷，保障交易双方的合法权益；确保土地流转市场公平竞争，加强土地流转市场价格监管，防止出现恶意压价或哄抬价格，及时发现和解决价格波动，保障土地流转市场稳定发展[5]。

要增强土地流转农户的法律意识，提高农户在土地流转过程中知法尊法、依法维权的意识。建立法律培训组织，定期给农户宣传法律知识，比如利用生动有趣的案例讲解土地产权、如何签订有效合同等问题，以增强农户的法律意识；开办法律培训班或座谈会，加强农户对各种合同、土地流转、劳动合同等方面的素养。另外，要统一制定土地流转合同模板，在合同中清晰标明交易双方的权益和义务，以减少土地流转中的纠纷。

3.3   协调土地流转中多方主体关系

一是构建社会化综合服务体系。社会化综合服务体系可以为土地流转中的农民提供信息沟通、委托流转等服务，是流转市场平台的支撑，让农民能够承担作为土地流转方的责任，同时让承包方在土地流转时提高信任度，防止层层转包从中牟利。二是坚持“农民唱主角”。以农民需求为导向、以农民参与为方法、以农民满意为追求，形成约束行政过度干预土地流转市场的机制，让农民成为土地流转的直接参与者、最大受益者、坚定支持者。农民可作为监督方监督政府，遇到违法或违背农民意愿的行为，可以由第三方平台进行协调处理。

4   结束语

在乡村振兴背景下，我国亟须通过土地流转促进农业适度规模化生产，达到耕地资源的合理利用，提高农业现代化水平和农民收入[6]。济宁市当前土地流转市场化发展困境主要在于土地流转市场化程度低、市场不规范、农户法律意识淡薄以及行政干预过多，通过完善土地流转市场基础设施建设、健全土地流转市场机制、增强农户法律意识、协调土地流转中多方主体关系，可以为济宁市实现农业现代化目标、找到土地流转市场化的发展出路。

参考文献：

[1]济宁市人民政府.济宁市人民政府2021年政府工作报告[EB/OL].（2021-03-18）[2021-03-18].https：//www.jining.gov.cn/art/2021/3/18/art_2639_2717147.html.

[2]封玫，邱國良.农村土地流转市场的关系逻辑及其再生产机制 [J].求实.2020（02）：100-108+112.

[3]罗虹娇.农村土地流转市场化发展的困境及对策[J].现代农业科技.2021（03）：256-258.

[4]马佳，吴天强，杨德利.农村土地流转市场化发展的困境与出路[J].国土资源科技管理.2019，36（02）：25-35.

[5]吴一恒，马贤磊.基于外部治理环境与内部治理结构视角的土地流转市场发育研究[J].农业经济问题.2021（05）：66-77.

[6]刘宝磊.乡村振兴背景下农村土地流转市场化发展的困境与出路[J].南方农机，2020，51（09）：55.