深化海岛强村富民乡村集成改革路径探析

摘要：为加快缩小地区、城乡和收入差距，发展壮大新型农村集体经济，浙江省开展强村富民乡村集成改革工作，进一步统筹城乡融合发展，全面推进乡村振兴。舟山被誉为“千岛之城”，海岛乡村拥有独一无二的海洋海岛资源，在深化推进强村富民乡村集成改革工作的过程中，需要因地制宜，探索发展路径。文章以舟山市普陀区为样本，经过海岛实地调研，剖析难点问题，探索深化海岛乡村集成改革的对策路径，为海岛地区实现共同富裕提供思路借鉴。

关键词：海岛乡村；集成改革；强村富民

文章编号：1674-7437（2023）10-0067-03     中国图书分类号：F327     文章标识码：A

作者简介：周意红（1973-），女，汉族，浙江舟山人，硕士，高级讲师，研究方向为政治经济学、党建。

习近平总书记在浙江工作期间，从省域层面对党的建设进行整体思考和谋划，提出“巩固八个基础、增强八种本领”的工作部署，在推进浙江现代化进程中不断增强执政本领、全面加强党的先进性建设[1]。在此背景下，浙江省开展强村富民乡村集成改革工作，并于2023年发布《2023年度强村富民乡村集成改革实施方案》，持续提升乡村引领力、带动力，建设宜居宜业和美乡村[2]。海岛地区由于独特的地理环境、资源禀赋和交通条件，在工作推进中出现了海岛独有的难题和困难，因此“一刀切”模式不适用海岛，需要在总体方案指导下因地制宜，探索出一条适宜海岛发展的特色路径。文章以舟山市普陀区为研究对象，针对其在开展强村富民工作中的问题，提出对策建议，为深化海岛强村富民乡村集成改革、推进共同富裕，提供可借鉴的经验模式。

1   强村富民乡村集成改革的海岛实践与现状

普陀区大力推进海岛乡村集成改革，以提升集体经济为核心，实施“红动蓝湾·和美海岛”共同富裕示范带建设项目，将桃花岛、蚂蚁岛、登步岛3岛7个行政村，串岛成链，岛链式打造海岛共同富裕示范带，努力探索一条强村富民乡村集成改革新路径[3]。

1.1   以党建引领强基础，形成了共富合力

强化党建统领，以海岛特色岛链式党建，推进共富示范带建设。通过海岛党建联建，开展村级自治组织整固提升、红色基地建设、网格强基等行动，全面提升村级自治组织战斗力、基层网格服务力，让实践试点汇聚共富合力。实施“红色根脉强基”工程，深挖红色文化底蕴，提炼红色基因，深挖红色资源，打造红色教育基地，讲好红色故事、传承红色基因、守好“红色根脉”。如设立创业就业指导中心，扶持创业农民在红色教育基地开设书吧、休闲吧等，使红色基地打造与农民创业就业工作一体推进、一体发展，拓宽了农民增收渠道，提升了收入水平，汇聚了党建引领的共富“强磁场”。

1.2   以“二地”改革为抓手，富民工作效果良好

一是“标准地改革+农业‘双强”，深化农村土地制度改革。稳步推进土地集中流转和粮食功能区建设有机结合，引导农村集体经济组织采用“返租倒包”形式，统一流转土地，统一组织生产或发包，对流转土地范围内涉及“非粮化”地块明确整治要求和责任，有序开展整治。推动高标准农田建设及提标改造、全域土地综合整治和生态修复、永久基本农田集中连片整治等项目向“非粮化”地块覆盖。二是“宅基地改革+乡村建设”，推进农村宅基地制度改革试点。开展多种形式的闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作，启动有偿收回进城渔农民宅基地资格权试点，由新农村投资公司统一收储闲置农房、统一招商，加快推进乡村休闲产业集聚，审慎稳妥深化农村集体经营性建设用地入市。

1.3   以市场手段为驱动，实现了强村富民

舟山市普陀区把集体经济的经营与市场化改革相结合，创新乡村经营模式。持续推进农村集体经营性资产股份合作制改革，创新经营模式，搭建产业发展平台、支持发展壮大村级集体经济等。由普陀区新农村投资公司以现金形式入股，示范带动属地村以流转土地或闲置宅基地的所有权入股、项目资金注资，共同组建“红动蓝湾强村共富公司”，每年每村集体经济可增收8万元以上[4]。实施“两山银行”改革创新，让“资源变资产、民房变民宿、农民变股民”。进一步深化农村信用体系，巩固面向农户的免担保小额普惠贷款成果。用“兩山币”作为乡村积分兑换方式，推进“两山银行”生态产品有效价值实现改革创新。

1.4   以数字改革为动能，推进了集成改革

搭载数字化改革东风，发展数字农业，创新海岛乡村融合智治。构建了“乡村大脑+产业地图+乡村治理”体系，打造产业服务多跨场景，加快“海岛e间房”特色场景应用，推行“E网扫净——农村生活垃圾分类一件事”数字化特色应用场景，在蚂蚁、登步和桃花三岛推广应用。完善“浙里乡伴”乡村服务系统，以数字乡村发展和居民生活需求为中心，打造数字乡村系统。建设乡村地理信息“一张图”，打造乡村电子地图。通过数字化改革，促进海岛乡村项目、政策和要素的赋能合力，推动了海岛强村富民乡村集成改革向好发展。

2   海岛强村富民乡村集成改革中存在的问题与难点

在强村富民乡村集成改革实践中，普陀现行做法大都是以省级统一方案和试点经验为蓝本，在推行中不可避免出现了一些与海岛适配性不高或不兼容而带来的问题和困难，认清这些问题，有助于更好从海岛实际出发寻求有效解决途径。

2.1   海岛集体经济发展虽快，但底子薄弱提升艰难

普陀区村级集体资产呈逐年增长态势，但是海岛渔农村村均收入与资产额不高，基础薄、发展难问题还相当普遍。特别是资源禀赋参差不齐、自身造血功能不足等问题，使得大部分村级集体经济收入渠道单一，主要以发包土地、林地等租赁性收入和土地征用后的补偿性收入为主，导致村级集体经济收入稳定性和持续性较差。此外，管理使用方式单一，集体经济缺乏发展规划，自营收入比重呈逐年下降趋势。一部分村靠土地出让金存放银行收取利息维持全年支出，未进行投资增值，部分村村级支出费用逐年上升，集体收支平衡压力较大。

2.2   海岛“二地”改革推进迟缓，进展受限

海岛土地资源少且分散，土地集中流转条件不佳，现阶段“标准地改革+农业‘双强”尚处于试点阶段，还未全面推行。宅基地改革中，有偿收回进城渔农民宅基地资格权试点工作，因回收价与渔农民期望值的差距，以及海岛渔农民的乡土情结，宅基地资格权被回收的意愿不强，开展受限。而农村集体经营性建设用地入市还在探索阶段，推行不快，因而“二地”改革虽然破题快，但推进迟缓，进展受限。

2.3   海岛政策激励力度虽大，却效果不佳

政府虽然在实施乡村振兴战略方面投入了大量资金，但总体“输血”作用大于“造血”功能，特别是如何通过配套资金激励村级集体经济自身“造血”作用发挥方面的研究还是不够。区级部门对村级集体经济的扶持基本都以“项目制”的形式进行，区级示范村申报项目，按项目总额的一定比例予以资金支持，其余由村自筹。对于一些集体经济相对薄弱的村来讲，自筹压力大，申报意愿不强。获得补助的也大都为店面建造、农贸市场建设等类项目，村级集体经济增收渠道狭窄。

2.4   海岛乡村人才建设力量薄弱、创新困难

受交通及地理环境等条件制约，海岛渔农村人才缺乏是一直以来突出的痛点、难点问题。乡村人才队伍与人才储备力量薄弱、年龄结构不合理，村干部文化程度、专业技术等综合素质较低，一些干部思维局限，缺乏开拓创新、知难而进精神；考核激励制度不健全也使得人才缺乏积极性和创造性。

3   海岛强村富民乡村集成改革路径探析

针对普陀强村富民乡村集成改革实践中出现的问题，应从海岛实际出发，探索深化乡村集成改革新路子、新方法、新途径，积累新成果、新典型、新经验，从而为其它海岛地区提供路径借鉴。

3.1   强特色：党建统领，防范风险强化保障

一是强化海岛特色党建。建强与海岛高契合度的“岛链式”党建联建机制，通过严密组织体系“固链”，统合基层队伍“强链”，赋能产业项目“兴链”，增强基层党建力量，集聚区域资源，提升内生动力，激活发展动能。深入推进“红色根脉强基”工程，利用党建“七张问题清单”，及时发现乡村集成改革中存在问题难点和堵点，防范和化解重大风险。同时，整合各部门资源，探索党建引领“混动” 发展方式[5]，加强对村级集体经济发展重大问题的研究，一村一策确定强村富民发展思路、研究发展举措、提高预判和防范风险的能力。二是强化海岛“头雁”培育。加强教育培训，支持海岛渔农村致富带头人、“乡土专家”参加农村干部人才学历提升工程，提升专业能力和素养。推进实施村级负责人大规模轮训，通过学习考察、典型示范、专家授课、学习探讨等形式，加强针对性培训，提升村级负责人发展集体经济的能力和素质。三是加大海岛人才保障力度。有针对性地选派懂经营、懂专业的优秀人才到海岛乡镇、街道任职，增强村级集体经济发展的前瞻性、科学性和可持续性。吸纳储备海岛渔农村人才，坚持把优秀农民工、优秀农村创业青年、致富带头人、农技人员等农村人才吸纳进村级集体经济组织，并制定切实可行的晋升途径和激励政策，让优秀人才留得住。

3.2   强动能：优化政策，精准扶持项目集成

一是完善土地政策。对项目建设涉及集体土地征用的，应从区级层面统筹，研究出台利用留用地发展项目、壮大集体经济的优惠配套措施，鼓励和支持村通过自主开发、合资合作、产权租赁等方式实现村级留用地的有效利用。二是完善补助政策。加强对村级集体经济指导，帮助其形成优质发展项目，完善财政奖补政策，对相对薄弱海岛村级发展集体经济实施更加优惠的减免政策和项目补助，加强项目补助资金使用监管。加大对土地征用涉及村级的政策配套力度，通过项目补助、征地指标异地置换物业等方式，避免因土地征用款全部分配所带来的负面影响，增强集体经济发展后劲。三是完善信贷政策。对符合贷款条件的渔农村集体经济发展项目优先提供金融服务，特别是对集体经济相对薄弱的村加大信贷支持力度，并落实利率优惠。四是完善激励政策。对发展集体经济成绩明显、集体资产实现较大增值的村，建立健全相应的激励奖励制度，充分调动工作积极性和主动性。综上，通过优化政策和配套激励，实现对村级集体经济的精准扶持，以项目提能级、以项目促发展，由政策集成推进项目集成。

3.3   强创新：改革深化，数字赋能要素集成

一是迭代升级推动渔农村数字化变革。加快数字技术在渔农村生产管理、产品流通、公共服务等领域的应用，打通部门壁垒，推进人财物及农村“三资”（资金、资产、资源）等要素集成，激发活力。打造整体智治、高效协同的乡村振兴集成应用，集成和提升低收入农户帮扶等业务系统，完善渔农村闲置农房信息发布与交易服务平台。二是数字赋能加快推进“二地”改革。以数字化手段，进一步创新乡村经营模式，进一步推进农村集体经营性资产股份合作制改革，以闲置宅基地入股等方式吸引渔农民积极参与“二地”改革。三是深化渔农村数字经济系统建设。重点推进数字农业园区、数字农业工厂（数字牧场）建设。实施“互联网+农产品”出村进城工程，加快农产品销售物流体系数字化改造，发展农村电商，培育直播电商、直播带货等新业态，推动特色渔农产品、渔农家民宿网上营销。四是创新开展数字服务，如美丽乡村“跟着节气游乡村”等场景应用，探索建立与产业发展、行业管理、农民生产生活水平相匹配的数字乡村服务发展体制机制。

3.4   强优势：典型示范，坚持分层分类推进

海岛因特殊地理环境，渔农村情况复杂、差异大，一刀切、齐步走方式不符合海岛实际，因此需因地制宜，发挥优势，分层分类推进。一是树立典型，发挥示范带动效应。在广泛调查研究的基础上，总结提炼各地强村富民的成功做法和典型经验，通过汇编成册、媒体宣传等形式，培育一批先进典型，并适时召开研讨会进行交流探讨、研究部署。二是分层分类，以市场需求为导向。逐村分类分档制定集体经济经营性收入增幅指标，督导落实各项目标任务。以市场为导向，以改革激发乡村发展活力。發展多种形式适度规模经营，促进小农户和现代农业有机衔接。实行村村联合，由经济强村与经济弱村结对共同开发项目，实现以强带弱共同发展；经济强村之间也可加强沟通往来，对投资金额较大的项目共同斥资开发，共担风险。培育发展强村公司，不断完善村级集体经济发展模式和治理结构[6]，不仅能发挥优势互补作用，还可节约资金，降低风险，提高效益，实现强强联合。

4   结束语

海岛的独特性决定了推进强村富民乡村集成改革中必须因地制宜，破解海岛独特难题，探索一条能够发挥海岛资源禀赋优势，带有鲜明“海味”特征的发展路径。通过建强海岛特色党建，统领海岛各项事业发展；优化政策、强化动能，推进项目集成；数字赋能改革深化，推进要素集成，分层分类典型示范，从而实现强村富民，实现共同富裕。

参考文献：

[1]浙江省人民政府.“八八战略”实施20周年系列综述之十一：逐潮领航 关键在党[EB/OL].（2023-08-03）[2023-08-03].https：//www.zj.gov.cn/art/2023/8/3/art_1229740706_60153770.html.

[2]浙江省人民政府.事关乡村市场化、标准地、宅基地、数字化等集成改革 ，浙江出台方案！[EB/OL].（2023-06-26）[2023-06-26].https：//www.zj.gov.cn/art/2023/6/26/art_1229461258_60145289.html.

[3]舟山市人民政府.舟山共富2023年第4期[EB/OL].（2023-09-27）[2023-09-27].https：//www.zhoushan.gov.cn/art/2023/9/27/art_122-9706495_59091833.html.

[4]舟山市普陀区人民政府.我区聚焦村级集体经济发展助力海岛共富[EB/OL].（2023-09-12）[2023-09-12].https：//www.putuo.gov.cn/art/2023/9/12/art_1229698491_58975622.html.

[5]筑组轩，衣琼.强化党建引领  聚力强村富民——开阳县多元“造血”发展壮大村级集体经济[N].贵阳日报，2023-9-28（2）.

[6]寿建荣，寿烨冉.强村公司为乡村共富注入强劲动能[J].农村经营管理，2022（11）：40-41.