浙江新一轮水资源规划编制思路

仇群伊，方子杰，周 芬

(1.浙江省水利发展规划研究中心，浙江 杭州 310012；2.浙江省水利水电勘测设计院，浙江 杭州 310012)

早在2003年，时任浙江省委书记习近平考察环杭州湾地区水利工作，就要求“把解决浙东、浙北地区缺水问题作为事关全局、事关长远发展的一项重大战略任务，列入省委、省政府议事日程，争取尽早决策，尽早部署，尽早启动”。为此，浙江省于2003年组织编制了《浙江省水资源保护与开发利用总体规划》(以下简称上一轮水资源规划)。2005年3月，习近平亲自主持省财经领导小组会议审议通过了上一轮水资源规划。十几年来，按照规划安排，浙江省大力推进水资源保障百亿工程建设，陆续建成老虎潭、钦寸等重要水源和浙东引水、千岛湖配水等骨干引调水工程，为全省经济社会发展提供了强有力的水资源保障。

上一轮水资源规划已于2020年到期，同时人民群众日益增长的美好生活需求以及经济社会高质量发展对优质水资源、健康水生态和宜居水环境提出了更高要求，浙江省立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以人民为中心，以“十六字”治水思路为指导，深刻把握“推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求，高标准对标对表浙江省“重要窗口”与高质量建设“共同富裕示范区”2个中央赋予的新目标新定位，组织编制了新一轮《浙江省水资源节约保护和利用总体规划(2021—2035年)》(以下简称新一轮水资源规划)，于2023年4月浙江省政府以浙政函〔2023〕34号文批复实施。

1 贯彻节水优先，强化水资源刚性约束

“十三五”期间，浙江全面落实最严格水资源管理制度，有序推进国家节水行动，超额完成“三条红线”控制目标，全省用水总量从2015年的186.1亿m3下降到163.9亿m3，减少了22.2亿m3。“十三五”期末实行最严格水资源管理制度考核结果中，浙江排名全国第一受国务院通报表彰。浙江省“十四五”要创建生态绿色、节约集约的南方丰水地区节水标杆省份，唯有坚持节水优先，更加强化水资源刚性约束，节水工作才能继续走在全国前列，推进浙江水利与浙江经济社会高质量发展。

1.1 以水定需，量水而行

新一轮水资源规划坚持以水定需、量水而行，科学测算城乡综合、工业、农业等3类水需求，见表1。

表1 全省不同保证率需水预测成果表 单位：亿m3

规划近期水平年(2025年)，全省90%保证率枯水年需水量231亿m3，对比上一轮水资源规划同口径的254亿m3需水量，下降了23亿m3，主要降幅在农业需水部分；同时对比2013年编制的全国水中长期供求规划(浙江部分)同口径的286亿m3需水量，足足下降了55亿m3，主要降幅在综合生活与工业需水部分。规划远期水平年(2035年)，全省90%保证率枯水年需水量243亿m3，对比上一轮水资源规划同口径的278亿m3需水量，下降了35亿m3，主要降幅在农业与综合生活需水部分；同时对比全国水中长期供求规划(浙江部分)同口径的298亿m3需水量，足足下降了55亿m3，主要降幅在综合生活与工业需水部分。

通过以上规划对比，新一轮水资源规划需水总量不仅没有高于早期编制的两项水资源规划数据，还大幅下降了几十亿m3，得益于浙江一直积极践行“节水优先”及“以水定需”理念，不断提高水资源利用效率，节余水量可调剂补充生态环境需水，可有力支撑浙江生态文明建设与全域“大花园”建设。

1.2 以水定人，以水定城

按照“多规合一”要求，新一轮水资源规划积极与国土空间规划做好衔接与融合，坚持贯彻落实“以水定人，以水定城”。全省多年平均地表水资源量976亿m3，各项水利工程总供水能力270亿m3，其中水库供水能力153亿m3。从水资源量来看，不考虑钱塘江河口向环杭州湾区、太湖向杭嘉湖平原配水，全省水资源可承载人口为6916万人，水资源承载力评价指数为1.22；如考虑钱塘江河口向环杭州湾区、太湖向杭嘉湖平原配水，全省水资源可承载人口提升为8799万人，水资源承载力评价指数为1.56；从区域供水能力来看，全省水资源承载能力为8802万人，水资源承载力指数为1.56；从水库供水能力来看，全省水资源承载能力为8609万人，水资源承载力评价指数为1.52。从以上水资源承载力评价来看，浙江省水资源支撑人口可持续发展的合理区间是6900～8800万人口，其中下限6900万是现状水资源调配水平的人口规模，上限8800万是实现空间均衡配置能力的人口规模，也是不可突破的“天花板”。

按照浙江国土空间总规预测，2025年全省常住人口规模约6100～6200万人，较现状增加440～540万人，相应城市化率72%～74%，较现状提高4%～6%；2035年全省常住人口规模约6680～6850万人，较现状增加1000～1200万人，相应城市化率76%～80%，较现状提高8%～12%，最高控制在7400万人。可见，无论是“十四五”期间还是中长期到2035年，空间规划全省域的人口总规模，仍控制在水资源承载力的刚性要求内，真正践行了“以水定人”。

在浙江国土空间总规中，环杭州湾经济区将是未来人口经济增加的重点区，人口增量与产业将进一步向“杭甬双子城”等杭州湾南翼城市群集聚。杭州湾南翼区域供水能力为58.16亿m3，水资源承载力评价指数为1.29，水资源可承载人口为1940万人，此为区域水资源可承载人口规模上限，是刚性要求。空间规划2025年杭州湾南翼城市群常住人口1720万人，增加214万人，城镇化率76%；2035年增加418万人，常住人口1924万人，接近但低于区域水资源承载人口1940万人的上限，实现了“以水定城”。

1.3 高效节水，绿色发展

浙江省深化“亩均论英雄”改革，让每一滴水充分发挥最大效益。全省连续多年实现了GDP持续增长下的用水量低增长，万元GDP用水量十三五末降至了27.4m3，较2015年分别下降37.1%，水资源利用效率总体达到中等收入国家水平，在国内南方地区处于领先水平。规划2035年，全省万元GDP用水量较2020年下降40%，全省万元工业增加值用水量较2020年下降30%，水资源节约循环利用达到世界领先水平，形成水资源利用与区域经济规模、产业结构和空间布局协调发展的新格局。

新一轮水资源规划坚持践行节水优先理念，根据社会经济发展总体格局，进一步优化完善区域节水布局，环杭州湾区重量水发展，促节约用水；温台沿海区重适水发展，促循环用水；金衢丽区重人水和谐，促集约用水。规划力推城市分源分质供水，力争2035年新扩建40座以上工业水厂，日供水总规模达到400万m3以上，覆盖全省40多个县级以上城市。通过工业与生活的分源分质供水，可置换近15亿m3的优质水，相当于可少建十来座大(二)型水库，为产业结构与空间格局重构奠定基础。

2 坚持空间均衡，优化水资源时空配置

从水资源量和供水能力来看，浙江现状水资源承载力总体较好。但由于水资源时空分布不均衡以及水资源禀赋与经济社会发展布局不匹配等问题，导致我省各区域间水资源承载能力差距很大：全省63个供水区中，26个具有优质水供水富余能力，12个自我平衡，还存在4个轻度缺水区与21个缺水区。解决以上水资源区域不均衡的问题，就要纲目并举，按照全省域“空间均衡”与“一盘棋”“一张网”的总体思路，与“三塔开源、三路东济、两纵连通”的总体布局，谋划打造“大通道”，建设“大水源”，构筑“大联通”，新增引供水能力54亿m3，奠定“浙江水网”的“四梁八柱”，为浙江高质量发展中实现“两个先行”提供坚实的水资源支撑保障。

2.1 打造“大通道”，做好水网“纲”的文章

浙江省第十五次党代会提出构建“一湾引领、四极辐射、山海互济、全域美丽”空间格局，浙江“海洋强省”战略提出构建“一环一城四带多联”的陆海统筹海洋经济发展新格局，均强调突出环杭州湾的引领作用。为有效支撑环杭州湾的一体化发展，加强水资源要素高效配置，打造环杭州湾区、浙东南沿海和浙中城市群3条骨干输水“大通道”，新增引调水能力33亿m3，重点支撑保障环杭州湾两岸的杭嘉湖、萧绍宁两大平原及杭甬双子城两大超级城市群发展，助力打造长三角世界级城市群金南翼。

(1)谋划环杭州湾区输水大通道。充分发挥新安江水库(千岛湖)作为华东地区重要的战略水源地与“长三角水塔”作用，中长期谋篇布局杭州—嘉兴—宁波—舟山等环杭州湾大通道，打造环杭州湾区“清水网”。现有杭州千岛湖引配水规模约10亿m3/a，加上规划实施的钱塘江南北源沟通、分水江流域配水、浙北太湖引水等工程，输配水最大能力可达26.5亿m3/a，其中可供优质水20亿m3/a。该通道重点服务保障环杭州湾区与杭甬双子城经济圈发展，通过联网联调、串珠成链，一江清水北至嘉兴、南至舟山，着力构建多源一网互济的供水格局，以“高品质”与“一体化”引领环杭州湾水资源配置走在全国前列。

(2)谋划浙东南沿海输水大通道。充分发挥瓯江紧水滩—滩坑等浙西南大中型水库群“浙江水塔”作用，中长期谋篇布局丽水—温州—台州—宁波—舟山等浙东南沿海大通道，滩坑至葛岙输水干线总长约240km，正常年份输配水总量预计约6.5亿m3，特枯年份加大配水水量约10亿m3。该通道将使瓯江、椒江与甬江三大流域水资源互联互通，并连通环杭州湾区“清水网”，重点服务保障海洋强省大战略“一环”“一城”以及“四带”中的“甬舟温台临港产业带”“生态海岸带”发展。

(3)谋划浙中城市群输水大通道。充分发挥湖南镇—黄坛口等钱塘江上游大中型水库群“浙中水塔”作用，中长期谋篇布局衢州—金华—义乌—绍兴等浙中输水大通道，常规年份向金义都市区配水水量1.7亿m3，特枯年份加大配水水量2.5亿m3，重点服务保障“四大建设”的“义甬舟大通道”与海洋强省的“四带”中“金衢丽省内联动带”发展。

2.2 构筑“大联通”，做好水网“目”的文章

结合省市空间规划以及水安全保障需求，紧紧围绕长三角一体化发展，以环杭州湾区与温台沿海为重点，加强跨流域(区域)重大水资源配置工程以及流域内重要水资源配置工程的互联互通，开展不同水源间、工程间水系连通，提升水资源调配保障能力。

环杭州湾区积极谋划两翼杭嘉湖平原与萧绍甬平原联网联调与供水一体化。杭州市以千岛湖、新安江-富春江-钱塘江、东苕溪为主水源，以千岛湖引水、钱塘江河口配水工程串联杭州市域供水网，形成“一湖一江一溪、引调适宜、互联互通”的供水格局；嘉兴市以千岛湖、太湖、运河水网为主水源，以千岛湖引水、太湖(太浦河)引水工程串联嘉兴市西片东片供水网，构建“两湖一网、水系畅通、设施联通”的供水格局；绍兴市以曹娥江与浦阳江中上游库群作为优质水主水源，以浙东引水工程串联三江一网，构建“三江一网多库、多源互济、优水优用”的供水格局；宁波市以甬江、象山港、三门湾大中型水库群为主水源，以浙东引水、白溪引水与水库群联网联调工程串联宁波三区六片水网，构建“一江一港一湾多库、外引内调、联库联网”的供水格局。

浙南沿海温州市以珊溪—赵山渡水库和瓯飞鳌三江大中型水库为主水源，以珊溪—赵山渡水库引水工程、瓯江引水工程串联温州三江四区水网，构建“三江四区、水系连通、闸库结合、上蓄下引”的供水格局；台州市以长潭—朱溪、牛头山等大型水库和椒江河口枢纽为主水源，以台州市引水、南部湾区引水工程串联台州市域南北供水网，构建“一江两溪、闸库结合、南北互济”的供水格局。

2.3 建设“大水源”，做好水网“结”的文章

加快推进列入流域规划及“十四五”规划，符合国家区域发展战略的重点水源工程建设，新增水源工程供水能力21亿m3，提升水资源调蓄能力。

充分发挥新安江、湖南镇、滩坑、珊溪、紧水滩等现有“浙西南五库”战略水源作用，使之成为浙江水资源配置体系中的龙头，研究钱塘江南北源沟通、沿海水库链连通等工程措施。建成开化、葛岙、双溪口、双江等大中型水库；深化水库多功能融合研究，推进镜岭、莲湖、椒江河口枢纽等工程建设，进一步增强流域防洪兴利能力；推动长潭水库清淤增容、汤浦水库扩容、老石坎水库扩容等水资源配置枢纽建设；进一步研究提升浙东引水向杭州湾南翼曹娥江大闸的输水能力，开展甬江、楠溪江、鳌江等河口大闸前期研究，提高杭州湾、温州湾的水资源保障能力。

3 推进系统治理，加强水资源生态保护

浙江是习近平生态文明思想的重要萌发地，也是“绿水青山就是金山银山”理念的发源地，更应做好水资源保护与水生态修复文章，要坚持系统治理，按照长江经济带“共抓大保护”的要求，重点推进全省八大水系水生态走廊、重要河口水生态廊道生态修复以及沿海平原生态水网配水与饮用水水源地保护，努力将浙江打造成为展示长江经济带共抓大保护的“重要窗口”，实现“让绿色成为浙江发展最动人的色彩”。

3.1 坚持“生态优先”，保障河湖生态安全

上一轮水资源规划重点研究解决生活、工业、农业等三大领域用水保障问题。新一轮水资源规划把生态水量保障摆在更加突出的位置，优先考虑生态需水问题，重点研究全省重要河流生态基流、重要河口生态需水、重要平原河网引配水等生态需水问题，首次全面把三大生态需水纳入到全省水资源配置总格局中加以保障，加大了生态补水与环境配水，更有力支撑浙江生态文明与“大花园”建设。

(1)保障重点河流生态流量。新一轮水资源规划提出，现状水资源开发利用率不大于20%的低开发利用河流，全年目标生态水量比例维持在多年平均天然来水量的70%；现状水资源开发利用率大于20%、小于40%的中度开发利用河流，全年目标生态水量比例维持在60%。首次在全省八大水系及独流入海河流布设517个生态流量监测断面，布置517个断面，全覆盖监测集水面积200km2以上河流生态流量，要求生态流量日保证率达到95%以上，全年目标生态水量约456亿m3。规划重点推荐的开化水库，是国内首座具备生态功能的水库工程，首次将流域生态修复纳入水库建设任务。水库建成后，通过水库调峰补枯，枯水期每天补充下游河道近20万m3生态水量；每年可补充马金溪常山港1亿m3生态用水，极大提升马金溪河流水生态环境，为百里金溪画廊建设提供最有力的水利保障。

(2)保护重要河口生态需水。钱塘江是举世闻名的强涌潮河口，也是浙江的第一大河与“母亲河”，河口生态安全至关重要。研究分析，钱塘江河口生态基流为150m3/s，另外河口防污稀释流量250m3/s，抗咸流量100～340m3/s，而维持河口冲淤平衡的流量为450～900m3/s。综合考量，新一轮规划中提出钱塘江河口全年目标生态需水总量按照河口多年平均径流量的80%控制，钱塘江河口全年目标生态需水约275亿m3。

(3)实施重要平原生态配水。按照“健康水生态”“宜居水环境”的要求，将生态用水纳入水资源统一配置，优化完善沿海平原引配水格局，着力打造具有江南水乡风貌的“美丽河湖”“幸福河”。以浙北杭嘉湖东部平原、浙东萧绍宁平原、浙南温黄与温瑞平原河网为重点，实施生态配水，全年基本生态配水总量约12亿m3，目标生态配水总量约80亿m3，高标准保障河湖生态用水。

3.2 坚持“生命至上”，强化饮用水源地保护

浙江全省共有176个饮用水水源地，其中县级以上集中式饮用水水源118个，重点乡镇集中式饮用水水源58个，以湖库型为主，服务保障人口4470万人。按照浙江省水功能区水环境功能区划分方案，将饮用水源保护区纳入新一轮空间规划与“三区三线”划定方案，划定生态保护红线。浙江始终坚持高标准严要求进行水源地保护，比如，为更好地保护千岛湖水源地，杭州市专门成立千岛湖生态综合保护局，实施环湖综合整治、生态保护与监管，对项目审批、原有项目退出、污染源管控、清洁排放标准等提出了非常严苛的“千岛湖标准”，先后拒绝了可能破坏环境的350多亿元投资项目，努力不让一滴污水流入湖中，确保“一江春水向东流”“一湖清水入杭城”，全力打造全国高品质饮用水水源地保护的标杆与样板。

4 落实两手发力，推进水资源项目实施

新一轮水资源规划，结合流域规划谋划了单水资源项目，投资规模约2820亿元。加上与水资源相关的水生态保护与修复的幸福河湖工程，以及与防洪减灾结合综合利用的水库枢纽工程，合计投资总规模超过4000亿元。如此庞大的投资规模与项目数量，同时由于水利项目公益性强、投资规模大、建设周期长等特点，光靠政府是难以持久发展。推进水利领域“两手发力”，努力形成政府作用和市场作用有机统一、相互协调促进的格局，是推动水利基础设施建设的迫切要求。

4.1 “看得见的手”，更好发挥政府作用

(1)统筹规划，做好顶层设计。水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源的所有权、调控权必须牢牢掌握在国家手里，由政府这只“看不见的手”实施配置与调度。按照全省“一盘棋”与统一空间体系要求进行统筹规划，充分发挥政府对水资源统一规划与均衡配置的主导权。坚持“两山理论”与山水林田湖草生命共同体的理念，开展水资源、水生态、水环境、水灾害系统治理。大幅增强城乡供水、良好水生态水环境等水资源公共产品的有效供给，着力解决与人民群众关系最直接最现实的饮用水安全问题与水生态环境问题，使人民群众共享水利发展成果。综合运用法律、行政、经济、技术和宣教手段，创新水资源管理方式，强化政府责任担当，推动水资源管理与保护各项工作取得实效。

(2)数字赋能，实施智慧管理。数字化改革是浙江立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大战略举措，是浙江当前的“一号工程”。按照浙江省数字化改革总体方案部署，浙江水利全面推进水利数字化改革，打造“浙水安澜”综合应用平台。其中水资源管理方面，主要打造“浙水好喝”“浙水节约”“浙水美丽”等3个数字化子应用，开发水资源管理、保护、数字节水、水资源调度配置等应用场景。通过数字赋能，提升城乡供水数字化管理协同应用；实施水资源“供、用、耗、排”全过程全方位智慧管理，提高水资源管理“四预”能力，推进水资源管理能力现代化。

4.2 “看不见的手”，充分发挥市场配置资源的作用

政府除了牢牢掌控水资源所有权、配置权、调度权，做好水资源统筹规划与重大项目前期工作外，水资源项目的投融资、施工建设与运营管理等工作，均可以交给市场这双“看不见的手”去操作。浙江作为中国市场经济的先行者，应该在推进水利重大项目投融资建设方面创新，迈出更大的步子，鼓励和引导有实力的国企、民企等社会资本参与水利工程建设运营，在创新模式、增强活力、形成示范等方面发挥优势。

开化水库在这方面做了有益的探索创新。开化水库是新一轮水资源规划的重大水源工程，是开化县有史以来最大的水利工程，列为国家“十三五”规划重大项目与全国150项重大水利工程之一。工程概算总投资46亿元，对于开化县这个欠发达的山区县，自身财力根本无法承担这么大体量的工程建设。工程抓住水利工程投融资体制机制改革的历史机遇，在全省率先探索大型水利项目特许经营(BOT)模式，通过公开招投标，由中国南水北调集团有限公司为牵头人的联合体中标，与政府签订了《特许经营协议》，通过原水供应和发电收入用于投资运营支出并获得合理回报，特许经营期满后返还政府。目前浙江还在积极推动全国首例水利REITs试点申报——绍兴汤浦水库，该方案已经国家发展改革委公募REITs“开门办公会”审核，正在抓紧补件；同时试点推动松阳、浦江等地存量资产盘活，形成示范经验，推动盘活资金再投入水利建设，形成良性投入循环，为探索水利“两手发力”贡献浙江样本。

5 结语

浙江在新一轮的水资源规划与实践中，虽有许多探索和实践，但也存在着一些自身发展的困境及问题。比如，由于浙江特有水情，浙江虽有八大水系且均是独流入海型河流，水资源韧性不足，而浙江水网又是国家水网“主网”和“东南珠三角及北部湾区域水网”的链接纽带，应加强与国家水网“主网”和“区域网”的接轨融通；浙东浙中输水大通道及环杭州湾供水一体化工程等跨流域跨区域水资源配置重大项目具有线路长投资大协调难的难点，可通过建立省级大公司大平台来推进重大项目建设营运与资源调配。