以供给侧结构性改革为主线创新工程质量监督方式

杨聿智

（国能榆林能源有限责任公司工程质量监督站，陕西 榆林 719408）

0 引言

目前工程质量监督以行为监督和实体监督的方式并存，虽然国家倡导政府以行为监督为主，把实体监督的细部更多地放权于社会监督，但是行为监督受历史发展、人情观念和制度不完善等因素影响，在执行中仍然存在很大阻力，不能公正发挥监督权力，尤其监督机构没有违法不良行为处罚权，下降了工程质量监督效能。因此必须按照习近平总书记在党的十九大报告中强调的，“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”主基调，以供给侧结构性改革为主线创新工程质量监督方式。为此，本文将从供给侧结构性改革要义实质、传统供需均衡价格理论、高质量发展下的监管模式、“放管服”政策四个方面阐述工程质量监督方式改革理论依据和实践需求。

1 供给侧改革对工程质量监督方式的指导意义

“供给侧结构性改革是对马克思主义政治经济学的创新发展，同西方经济学的供给学派根本不是一回事。它既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用，既着眼当前又立足长远，既包括改善商品和服务供给又包括改善体制机制和制度供给，强调用改革的办法解决供给侧结构性矛盾。”［1］这段话很好地诠释了我国供给侧结构性改革的要义，供给侧结构性改革实质是对资源的有效配置，使之供需平衡，稳定实现我国社会经济高质量发展。

1.1 从资源有效配置是供给侧结构性改革主要途径来调整工程质量监督的内容、方式

提高产品和服务质量，提升供给水平。十九大报告指出，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。落实这一要求，就要树立质量第一的强烈意识，在农产品、工业制成品、装备制造、工程建设、服务业等领域提高标准，加强全面质量管理，强化知识产权保护和管理，提升竞争质量，提高劳动生产率，引导企业突出主业，发扬工匠精神，加强品牌建设，培育更多“百年老店”，增强核心竞争力。需要把标准化放在更加突出的位置，以标准的全面提升推动产业升级，形成新的竞争优势，促进经济中高速增长、迈向中高端水平［2］。从建筑业项目管理角度出发质量控制的“人、材、机、法、环”是资源，管理的制度、手段、方法也是资源，这些资源如何发挥最佳效益，需要组合、需要提炼，把可变的项、量发挥到极致就是最优配置。我们知道一个建筑物生产环境短期内是基本固定的，材料是不可缺少的短期内也不会有质的变化，机具在短时期内基本恒定的，因为材料、机具可变需要科技进步，而科技进步不是一朝一夕完成的，短期内想在环境、材料、机具上求变空间不是很大，那就需要在可变空间比较大的人力、方法上求变，因为人是最大生产力，激活人的积极性可以创造很多意想不到的收获。比如在现有材料、机具不变的情况下，班组承包就可有效提高生产效率；再比如管理流程简化、管理决策路径缩短也可节约大量资源。所有这些人力可变、方法可变就是我们寻求的最优资源配置，而这些资源配置不是信手拈来就可用的，需要改革我们的制度、需要改革我们的方式。尤其工程质量监督是执法行为，法律本身有滞后性，更应该变更质量监督内容和方式。那么，怎么变革监督内容和方式，可以在制度层面上作以下探讨。

1）把监督周期从施工阶段调整到从方案设计、初步设计、施工图设计、施工阶段、竣工验收后的保修阶段的全寿命周期，从而增加监督过程的整体性。

2）把监督层次调整到政府宏观监督、社会微观监督上来，政府监督主要集中到标准制定、违法责任行为处置，对各责任主体和社会微观监督的监督；社会监督主要集中到实体工程质量监督和资料监督上来，社会监督要在现有的监理制度下并行建立保险监督、担保监督等社会监督体系。

1.2 从增加有效需求和有效供给是供给侧改革的重要途径来调整工程质量监督的内容、方式

有效需求不止是有需求，还是有支付能力的需求，通常我们把有支付能力的需求称为有效需求，比如这几年煤炭利润很好，一些设施、设备需要改造升级，就会上很多项目，上了的项目因为有很多利润保证有能力支付，这就是有效需求。针对建筑业有了有效需求就要保证有效供给，有效供给就要摈弃供给侧的无效供给，比如一个煤矿有一个煤质提效的需求项目，那么离开煤质提效的需求项目供给环境美化项目就不是有效供给项目，所以说有效需求是有效供给的前提。在增加有效需求前提下必须对供给侧改革增加有效供给，对于建筑业项目管理有三大控制技术，分别为进度、质量、造价，可以说质量（包括安全，因为质量的本质就是安全）是永恒的主题，质量一直是有效供给，而造价是为保证质量的有效供给，进度是在保证质量的前提下追求的时间效益，也可以作为有效供给。但是当质量难以保证的时候，适当条件下就要增加造价、牺牲进度把质量和保证质量的造价作为有效供给，把进度作为无效供给。质量本身也有标准的高低，高质量更是供给侧的有效供给，对于高质量发展要理解它的内涵。①宏观和微观相结合的维度。高质量发展是一个既包括宏观经济发展质量，也包括微观经济活动中产品质量、工程质量、服务质量的“大质量”的概念；②供给和需求相结合的维度。高质量发展首先要解决供给问题，包括产业供给、产品供给、企业供给和要素供给质量提升等方面；③公平和效率相结合的维度。高质量发展是高效率、高附加值和更具可持续性、包容性的结合。从根本上看，实现高质量发展就是要解决公平和效率问题，核心要义是建立在更加公平基础上的高效率；④目标和过程相统一的维度。高质量发展还是发展目标与发展过程的统一；⑤质量和数量相统一的维度。推动实现高质量发展必须牢固树立“质量第一、效率优先”理念，将以往主要依靠增加物质资源消耗实现的粗放型高速增长，转变为主要依靠技术进步、改善管理和提高劳动者素质实现的集约型增长，增强发展“质”的含金量［3］。建筑业工程质量监督要实现高质量发展，必须将监督内容、监督方式、监督流程进一步优化，以满足有效需求的提供更好的法律服务和严肃执法的有效供给。这方面不妨作以下探讨。

1）定期举办建筑法律咨询和服务，政府监督机构定期组织各责任主体单位或社会服务组织参加法律、法规、标准、规范、规程培训学习，整体推进法治社会建设。

2）简化监督登记和监督备案流程，提高参建单位自治能力，把施工图审查责任划归设计单位、把环境保护、消防、安全专篇责任等划归建设单位，把工程质量评价划归监理单位，把工程质量验收划归施工单位等等，目的是把监督精力集中到法制宣传和对违法行为的处置上面。

2 均衡价格理论对监督方式转变的启发

均衡价格理论是市场经济的价格机制确定的供需平衡理论，对一般市场经济有指导意义，均衡价格理论最直接最明了的就是需求供给曲线，下面就从需求供给曲线引申到工程质量曲线来分析提高质量的好处。

2.1 需求供给价格曲线对工程质量监督方式的启发

从图1 中不难看出当需求量和供给量出现交叉就是最佳供给需求量和最佳价格；当供给量大于或小于需求量不会出现交叉，也就形不成均衡价格。从动态角度看，需求量和供给量是变化的，需求缩小供给同时缩小或者需求量增大供给量同时增大也会出现交叉，形成新的均衡价格；当需求量增大必然引起价格的上涨，当需求量减少时必然引起价格的下跌。需求量增大有很多因素，其中质量提高是重要因素，当质量提高时人们购买意愿就强烈，谁也不想购买一个低质价高的商品，因此提高质量就有可能提高需求量和提高价格，工程建设领域提高工程质量需要提高造价，提高工程质量也提高了企业的信誉度，能扩大需求量。因此，提高工程质量必须提高工程造价，如何做到优质优价，不妨从以下方面探讨。

图1 需求供给价格曲线

1）如何改变目前低价中标的现状，应该从招投标法入手，目前修订后招投标法用平均价还不能解决低价中标的问题，需要限制一个最低拦标价后用平均价法计算中标价。

2）索赔要制定严格的法律规定，比如经批准后的施工方案变化引起的造价变化应计入工程造价内。

3）工程质量监督对造价有发言权，对明显低价中标有否决权，要写到法律、法规里面。

2.2 质量成本特性曲线对工程质量监督方式的启发

图2 中 C 为质量总成本，C1为控制成本，C2为故障成本，P 为最佳合格品率，A 为最佳质量成本。由图可知当控制成本与故障成本相交时出现最佳合格品率P；当控制成本继续增大，故障成本降低，质量水平提高到 P* 时，质量成本顾客满意成本 A*，而质量总成本提高到了 C*，说明一个问题当满足质量要求后再提高质量水平，相应的质量总成本就要增加，那么在质量与造价的控制过程中势必要增加造价才能使因提高质量而损失的增大的质量成本得到补偿，因此可以得到好品质对应的就是好价格，也应证了市场上品牌商品价格一般高于同类不是品牌的价格。

图2 质量成本特性曲线

一般情况下，质量越高，成本也相应的增加。如果把质量提高到某个数值，成本就可能要大幅度的增加，这样就得不偿失。追求质量和成本达到最佳状态是最经济的，但如果用高品质赢得有效需求就不能只算眼前经济账，要着眼长远评价投入和产出，在建设工程中追求高品质的建筑产品，投入的成本很大，才可能评到“太阳杯”“长安杯”“鲁班奖”等获奖证书，同时这些获奖证书可以提高企业的信誉度，也为占领市场打下坚实的基础。这再次证明均衡价格理论、质量成本理论都是解决有效需求和有效供给的供给侧结构性改革的理论依据，也符合兼收并蓄的习近平经济思想。那么，怎么做到高品质高回报，不妨从以下方面探讨。

1）国家制定奖励基准，从建设费中提取奖励基金，对应品质有不同的奖励额度。

2）建设合同要明确奖励标准，比如有一度时期建设合同明确 2 % 的合同价创优工程奖励，这个创优措施可以规定在法律层面上。

3）完善现行的处罚规则，授权工程质量监督机构坚持行为处罚标准外，对重要节点、危大分部分项工程等重要环节进行处罚。

3 供给侧结构性改革下工程质量监管模式和路径

高质量发展，是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是人民对品质生活、环境生活的追求，是质量效益不断提升的发展。供给侧结构性改革的资源有效配置是高质量发展的要素，动态均衡价格理论是高质量发展的一种路径，质量成本理论里最佳合格品率、顾客满意成本是高质量发展的一种技术经济指标。为此对高质量发展要用唯物辩证的观点来看，高大尚并不是高质量，高质量要以最小的质量成本产出最大的质量效益，并不断提升可持续发展的能力。作为工程质量监督是保证工程质量的重要手段，要按照高质量发展的内涵创新监督管理模式，要结合我国监督历史和借鉴国外优秀监督成果，走出适合我国国情的政府监督路径和监管模式。

3.1 全国性建设工程质量监督管理历程

全国性建设工程质量监督大体上分 4 个阶段［4］。

3.1.1 不监督阶段（1949 年—1983 年）

建国之后，我国在工程质量方面，一直由施工单位进行内部质量控制检查，检查具有单一性。直到 1958年，才加入了第二方的验收，实现在企业自控的基础上，第二方的建设单位参与质量验收。检查验收以建筑安装工程质量检验评定标准为准，比如 BGJ 22－66《建筑安装工程质量检验评定标准》（试行），TJ 301－74《建筑安装工程质量检验评定标准》。

3.1.2 全监督阶段（1983 年—1999 年）

1983 年 5 月 7 日城乡建设环境保护部下发了《建筑工程质量监督条例》，规定了凡未经质量监督站检验合格的工程，不得交付使用。

1984 年 9 月 18 日国务院以〔国发（1984）123 号文〕颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，要求全面改革工程质量监督管理办法，建立权威的工程质量监督机构，实行强制性的第三方工程质量监督检查及认证制度。

3.1.3 被动监督阶段（2000 年— 2010 年）

随着《建设工程质量管理条例》于2000年1月实施，明确提出了几方责任主体应承担的责任和义务，从2000 年开始实行了工程质量备案制，质量监督方式从微观改变为宏观监督，引入监理微观监督，规定建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。事实上由于不评定工程质量等级，各单位对工程质量不重视，工程质量有所下滑。

3.1.4 主动监督阶段（2010 年 9 月 1 日至今）

住建部第 5 号令明确要求监督的重点为各方责任主体的质量行为情况（建设、勘察、设计、施工、监理以及检测单位）和涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况实施监督。其监督的方式方法为抽查、巡查为主。

3.2 国外政府监督借鉴

3.2.1 国外政府监督定位

国外监督方式主要有以法国为代表的不直接参与微观层次工程质量监督，以强制性标准对政府公共投资及私人保险公司投保的工程执行强制监督；以美国、日本为代表的的直接参与微观层次工程质量监督，政府监督人员直接参与分项工程质量评定，合格后才能进行下一道工序；以德国为代表的的政府委托专业机构进行工程质量监督，政府监督以间接监督为主，以直接监督为辅，政府主要制定法律、法规、规范、标准，委托专业工程质量监督公司代表政府监督，专业工程质量监督公司必须经过政府认可，并颁发监督资格证书，工程质量审查费由建设单位交给行政主管部门，再由行政主管部门转交给专业工程质量监督机构，避免了业主与质监公司的雇佣关系，监督工作是代表政府而不是代表业主工作，保证监督工作的权威性、公正性［5］。

3.2.2 国外建设工程监督管理主要特征

积极有效的强制性工程担保与保险制度，工程建设各方，业主、承包商、设计商、制造商、工程质量监督公司均需强制给担保和保险公司投保，投保实行浮动费率，好的给予优惠，担保和保险公司主动参与承包商全过程质量控制，以期不承担或少承担维修费用；发达的咨询业和规范化、专业化管理团队，政府制定法规、行业制定规则、市场化运作、多极化发展。政府高效职能服务，政府主要是制定法规服务企业、统一规范开拓国际市场、行使政府对工程质量监督职能［6］。

3.3 高质量发展下的工程质量政府监督的路径和模式

我国从 1983 年全国实行建设工程政府监督（煤炭行业从 1984 年开始实行），对我国建设工程质量保障起到重要作用。但是随着我国社会进步和发展，现行监督模式已不适应高质量发展要求，为此结合我国工程质量监督历史和借鉴国外成熟好的监督方法创新监督方式，健全工程质量政府监督和社会监督两大体系，加大“放管服”力度，确立我国工程质量政府监督应该以宏观监督为主，以制定法律、法规和制定国际标准及严格执法为主。要精准发力，把全寿命周期的方案设计、施工图设计阶段纳入工程质量政府监督节点；把施工阶段行为监督纳入工程质量政府监督重点；把违法违规处理纳入工程质量政府监督难点，下放行政处罚权限，建立奖罚专项基金，各地制定适用性强的对各责任主体单位的奖罚细则；政府监督要大力实施品牌战略，引导争先创优；政府监督要推进质量诚信体系建设，抓好产品质量治理；政府监督要加强对社会监督的考核评价。扩大社会监督范围，推进现行的监理制度升级，吸收保险、担保监督，建立健全保险、担保监督制度，把工程质量日常监督检查移交给社会监督。工程建设监理是社会监督的一种形式，根据国外成功的社会监督经验和模式，应积极培育多层次咨询服务市场主体监督体系，将担保、保险作为工程建设社会监督的另一种形式，也可尝试将工程建设监理纳入保险、担保监督职责中去。虽然我国已将担保、保险纳入部分法规里面，但担保、保险系统社会监督还没形成，需要不断实践形成高效的多层次的咨询服务市场主体体系，充实担保、保险公司工程领域技术人才，增加担保、保险公司险种，加大担保、保险对建设工程的监督效力［7］。

4 工程质量监督“放、管、服”政策嵌套对工程质量监督方式的影响

工程质量监督是行政监督，代表国家对履行建设法律、法规的监督，是宏观监督范畴，工程质量监督对保证工程质量起到至关重要的作用，从供给侧结构性改革的资源有效配置、有效需求和有效供给以及价格均衡理论和质量特性理论来看，供给侧结构性改革是高质量发展的必由之路，工程质量监督也适用供给侧结构性改革，为此，就要探索在保证工程质量前提下，着眼供给侧结构性改革让工程质量监督如何与国家“放、管、服”政策相嵌套。

4.1 “放”的政策嵌套探析对工程质量监督方式的影响

我们说工程质量监督的资源是有限的，为了让供给侧这有限的资源配置到更有需求的地方就必须抓住主要矛盾，借鉴国外政府监督经验把精力集中到宏观监督上来，而微观监督则由社会监督承担，这是“放”的政策嵌套的根本办法。

“放”的政策嵌套可以解决监督系统结构性问题。“放”的政策借鉴法国政府监督更有利于宏观监督，也更有利于政府职能改革，在政府职能改革中要借鉴国外成熟监督经验，政府加大宏观监督力度，把精力集中到制定与社会发展相适应的法律、法规上面，同时严格按法律、法规开展强制性监督执法活动，重在法规宣传贯彻和行为监督方面，建立信用平台，下放行政处罚和奖励权限，统筹奖罚基金管理，实施奖优罚劣，奖要奖的眼红，罚要罚的破产。日常监督检查放权社会监督，充分利用社会监督加强微观监督效力，微观监督要融入担保、保险和现行监理制度为一体，彻底解决监督系统结构性问题。

4.2 “管”的政策嵌套探析对工程质量监督方式的影响

“管”要管住影响社会环境和建设结构安全的主要环节，把执行法规、备案审查为主引导各责任主体遵纪守法作为主要手段，更多的精力放到决策阶段和设计阶段的监督，施工阶段重点参与地基与基础、主体工程分部验收和竣工验收。积极尝试国家大监督范围，加大推行技术进步措施，不但制定本国建设工程标准、规范，更要加大世界区域规范、标准制定，统一国际市场规范、标准，成为真正质量规则制定者。同时要探讨建设工程质量监督站作为政府行为的执法单位行使部分行政处罚权，从法规层面制定质监站的行政处罚权限。

4.3 “服”的政策嵌套探析对工程质量监督方式的影响

对党忠诚、服务人民、公正执法、纪律严明是工程质量监督站应该遵守的基本信条，提高服务水平不仅是态度和蔼、表象热情，更主要的是提供法律、法规服务和技术服务。要把执行标准事前宣贯，要把监督方案、监督办法、监督流程事前告知，要对通病和易出现问题的环节事前预防进行技术指导，要对问题缺陷事中消除进行技术指导，要对质量报告或质量认证备案的事后确认进行技术指导，要把减流程、减时间作为核心服务要素。心系群众、情系人民是质量监督人员的基本素质，始终如一搞好法律咨询服务和技术服务是今后质量监督重要抓手，要把“管、服”结合，提高服务意识和服务水平。

由此可见，我国工程质量监督模式、监督方式等必须进行深刻的制度改革和创新，沿着供给侧结构性改革方向把我国工程质量监督提高到国际先进发达水平，确保我国成为工程质量国际规则的制定者和严肃法律法规的执行者，确保 2035 年我国成为制造强国的质量保证者。

5 结语

工程质量监督方式转变是一项宏大的系统工程，用历史的、客观的、辩证的唯物主义观点和政治、经济学的视觉更多地挖掘符合政策的工程质量监督方式是本文的追求宗旨，所以本文在供给侧结构性改革为主线的指导下，展开了供给侧结构改革、传统经济学、我国工程质量监督历程、国外工程质量监督经验不同视觉条件下寻求我国高质量发展下的监督方式和“放管服”的具体措施，以期对我国工程质量监督方式转变起到建设性作用。Q