保险制度在我国工程领域推广的研究与思考

孙 舰

（中国建筑科学研究院有限公司，北京 100013）

0 引言

改革开放以来，我国建筑业快速发展，设计、建造能力不断增强，建造了大量“高精特难”工程，发展成就世界瞩目。但目前我国建筑工程质量总体水平还需要持续提升，工程质量安全事故仍时有发生［1］。由于现行工程建设管理模式中对各主体的责任划分不明确、工程项目质量的影响因素复杂多样，导致工程质量事故的受害者索赔难、追责难，最终责任由政府托底“买单”。这种现象不仅增加了政府的压力，同时也影响了建筑行业的良性循环发展。

在一些发达国家，为解决上述问题推行了工程质量保险制度，逐步形成了国际工程项目管理的惯例，法国、西班牙等国家将工程质量保险列为强制保险普遍推行［2］，英国、美国、德国推行工程质量保险制度，虽不是强制要求，但工程投保率高达 90 % 以上［3］。对比来看，探索引入保险制度后的建筑业市场运行机制，有助于完善我国建筑质量保证体系、推动建筑行业健康有序发展。

1 国外工程质量保险制度发展经验

工程质量保险起源于 20 世纪 30 年代的英国，随后在欧洲快速发展，目前亚洲、美洲、非洲等地的发展程度也有所不同。其中，法国模式比较具有代表性，其他国家大都以法国模式为基础，结合自身实际制定形成了本国工程质量保险模式。

1.1 法国

法国的工程质量保险包括缺陷保险和责任保险，作为工程质量潜在缺陷保险的发源地，法国实行的是强制保险制度。

1.1.1 保险内容

1978 年，法国出台《斯比那塔法》，规定所有公共建筑、高层建筑，以及复杂建筑都必须购买工程质量缺陷保险（IDI）和十年的责任保险（PLI），所有参与工程项目建设的机构都应承担相应的质量责任。其中 IDI 是由建设单位，也就是业主主动为建筑物未来的十年内可能出现的破损或者建筑物内部结构自身的缺陷进行投保［4］；PLI 是参与项目的所有机构，如设计单位、施工单位和工程质量检查机构（TIS），为自己可能负有的责任向保险公司投保 10 年期的责任保险［5］。

1.1.2 运作模式

《斯比那塔法》规定，所有项目由保险公司指定的 TIS 进行全过程的工程质量监管。TIS 在设计阶段、现场施工阶段、竣工验收阶段、1 年运行期等各个阶段，为保险公司分别出具满足不同需求的各类报告。如果竣工 2～10 年内出现质量问题，保险公司需要首先根据质量缺陷保险做出赔偿，随后将根据质量责任保险，向质量问题的责任方“代位追偿”［6］。

1.1.3 费率计算

法国的工程质量保险采用的是固定费率的计算方法［7］，并且没有设置免赔金额［8］，也就是说，已经投保的工程项目一旦发生了在保险应该理赔范围内的事故，保险公司就需要根据第三方的检查机构、评估机构出具的检查结果和评估结果，兑现应有的赔偿。具体的保险费率情况如表1 所示。

表1 法国的工程质量保险费率情况

1.2 其他国家

1.2.1 西班牙

西班牙和法国在建筑工程质量保险制度方面十分相似，但仍存在几点不同。

首先，西班牙规定必须购买内在质量缺陷保险，质量责任保险为可选项，但西班牙给予投保企业各种优惠政策，鼓励投保，使得西班牙的质量责任保险的投保率也比较高。

其次，西班牙设置了保险免赔额，如果是相同原因造成的累积损失没有达到投保总金额的 1 % 时，不需要赔付。当超出 1 % 部分以后，保险公司则启动赔付程序，这种模式有效降低了保险公司的保险赔付率，在一定程度上提高了保险公司的参与意愿。

最后，西班牙建筑工程质量保险费率采用了固定及浮动费率相结合的方式［9］，固定费率部分主要是针对强制要求的结构部分缺陷保险。浮动费率则主要针对设施设备的缺陷保险。

1.2.2 英国

英国工程质量保险包括法律责任和质量保险，与法国、西班牙的工程质量保险体系相似。不同之处主要在于英国的工程潜在缺陷保险和参建各方的责任保险是自愿投保的。但英国国家房屋建筑委员会（NHBC）将保险与贷款条件挂钩，这基本上使得工程质量保险已经成为一种强制性的保险。

1.2.3 日本

日本的工程质量保险体系与英国极为相似，由第三方机构——住宅保证机构 OHW 承担建筑商的注册，负责建筑项目的质量检查和后续保险工作。日本模式中，OHW 收集的注册费将直接用于投保，同时也负责建筑项目的质量问题维修，一旦发生维修，保险公司将直接向 OHW 支付赔偿款［10］，OHW 兼具了保险经纪人和质量检查机构的作用。

1.3 国外工程质量保险的经验借鉴和启示

1.3.1 保险强制或市场成熟

法国和西班牙为法律强制性保险，英国和日本则是自愿投保。强制保险在一定程度上保证了制度的推广，是工程质量保险制度落实的有效手段之一。英国和日本推行自愿保险制度的原因如下，①两个国家的保险市场化程度高，相关制度完善，民众的参保意识较为强烈；②两个国家的建筑市场已经处于成熟阶段，在市场机制的调节下，建设项目的参与单位会自觉遵守市场规则。

1.3.2 各方利益的相互制约

通过法律规定和市场运行机制的约束，将各参与方应履行的责任、存在的潜在风险和未来的收益利益相捆绑，形成相互制衡关系，使得各方都愿意主动承担风险和责任。通过市场竞争形成的各种标准，保证了建设工程的质量。

1.3.3 保险费率及保险期限的确定

法国为固定费率，西班牙采用固定+浮动费率，而英国和日本则是浮动费率，完全依赖市场自主调节。费率的设定方式依赖于各国实际，是各方在长期的磨合过程中形成的利益划分均衡点。在保险期限的设定方面，对于结构部分的保险期限都为 10 年，对于部分设备的保险期限为 2 年，对于责任险的则是 10 年为主。

1.3.4 独立且强制的质量检查机构

4.教育培训质量评估体系。目前各平台对学员培训效果的评估主要通过三种方式：一是通过考试测评学员的理论知识与解决问题的能力，二是通过在线问卷、实地调研等方式了解学员的培训满意度，三是通过系统自动记录的数据来了解学员的参与度等。

为保证质量保险的顺利实施，大部分国家都设置了独立的工程项目质量检查机构。这类机构有着严谨的运作模式和标准，对项目建设全过程进行把控，不但能够保证建筑本身的质量，同时也为保险公司提供了专业化的技术支撑，弥补其在专业方面的欠缺。

2 我国工程质量保险发展现状

2.1 我国工程质量保险制度的发展历程

我国工程质量保险起步较晚，2005 年，原保监会和原建设部共同印发了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》［11］，提出了在工程建设领域引入工程质量保险制度。2006 年，我国开始试点建筑工程质量保险［12］，但之后的 10 年，我国工程质量保险的推广工作遇到了瓶颈，出现了停滞。自 2016 年开始，住房和城乡建设部、中国保监会、国家发展改革委等国家部委，以及上海、北京、成都、山东等地多次发布文件，推行工程质量保险，但截至目前，我国建筑工程项目的工程质量保险投保率，特别是责任保险的投保率仍处于较低水平。

2.2 新形势下推行工程质量保险的迫切性

近几年，随着我国建筑业“放管服”改革的持续深化，政府先后在多个方面采取了措施。

1）企业资质方面。2020 年 7 月，住房和城乡建设部发布了《建设工程企业资质标准框架（征求意见稿）》，明确提出了要大量压减企业的资质类别和等级，取消、合并部分企业资质类别，并对部分资质合并，减少资质层级［13］。

2）在个人执业资格管理方面。自 2015 年“建筑师负责制”被明确提出以来，上海、广西、浙江、深圳、北京等地先后作为试点，推行建筑师负责制，但由于相关配套措施没有跟进等原因，进展均较为缓慢。

3）在推动审批制度改革方面。国家正逐步取消施工图审查，以大幅提高项目审批效率，目前深圳、山西等地已全面取消施工图审查，北京、上海、南京、浙江等地也在逐步缩小施工图审查范围，直接取消规模较小、结构比较简单的项目的施工图审查；同时对需要开展施工图审查的工程推行多图联审，以及数字化审图方式。

4）在行业标准制定方面。自 2015 年国务院发布《深化标准化工作改革方案》以来，我国的工程标准体系，逐步由政府主导制定向政府主导制定和市场自主制定相结合转变，大量团标、企标随之出现，不同的技术指标和建造要求加大了对工程建设项目的质量管理难度。

3 我国工程质量保险存在的问题及对策思考

由于现行法律缺少对工程质量保险的强制性要求、项目参建单位对工程质量保险的认识不到位、保险公司风险管理水平还有待提高、第三方质量监督机构的缺位等原因，各机构之间的平衡运转机制还未形成，工程质量保险制度在我国的发展进程十分缓慢。加之近几年我国工程质量保险更多地倾向于工程质量潜在缺陷保险，对参建方的责任保险重视不够，导致目前没有从根本上形成政府履行监管职责、市场自主调节运行的工程质量保障体系。

参考国外工程质量保险制度的推广经验，结合我国的发展现状，可构建引入保险后的建筑行业市场运行机制。

1）以立法形式引入保险制度，为工程质量保险推广提供基本依据。当前我国上位法中均没有强制引入工程质量保险制度，虽然各地出台政策予以推广，但其法律地位还有待明确。为此，可以采取如下措施，①通过修订法律，明确建设工程各参与方的主体责任，强制要求国有资本参与投资项目购买工程质量潜在缺陷保险，参与建设各方购买工程质量责任保险；②把投保工程质量潜在缺陷保险和责任保险作为工程项目投标的必备条件之一，推动项目参建单位提高投保意愿，逐步实现工程质量保险的普及；③赋予第三方质量监管机构明确的法律地位，其对工程项目质量监管的结果是政府履行监督责任、保险公司承保项目的重要参考，如图1 所示。

图1 引入工程质量保险后的建筑施工市场运行机制

2）逐步完善市场化运行机制，确保工程质量保险制度的顺利实施。目前政府、项目参建单位、第三方监管机构、保险公司等主体在工程项目质量监管体系中的定位不够明确、管理范围存在交叉、权责体系有待理顺。为保证工程质量保险制度顺利实施，应明确各方责任，政府负责顶层设计、制定法律、以抽查方式适度监管；项目参建各方切实履行项目的投保义务、维修和责任承担义务；第三方监管机构履行行业准入、风险评估、质量监管、数据收集等责任；保险公司承担第一时间赔偿、责任代位追偿、辅助行业监管的职责。这些主体各司其职，逐步形成利益制约和协调机制，同时也可同步完善企业诚信体系建设，推动各企业更加重视质量管理与责任履行。

3）引入专业化的管理模式，提高保险公司承保工程质量保险意愿。为解决保险公司目前存在的行业信息不对称、缺少专业的工程风险评估专家团队、费率厘定和责任划分方面存在短板等问题，一方面可以借助第三方质量监管机构收集工程质量事故相关详实统计数据，与政府共同建立企业诚信体系，对工程质量易发的潜在缺陷和工程领域各单位的诚信情况摸底，作为是否承保并合理设定费率的重要依据；另一方面要培养既熟悉工程风险又懂得保险业务的复合型专业人才，建立符合工程建设项目周期长、主体多、存在不确定性等特点的风险管理流程，在第三方质量监管机构全过程监管的基础上，开展风险管控工作，将承保期间的风险降到最低。

4）成立第三方质量监管机构，发挥全过程的质量监督管理作用。目前我国还没有独立的质量监管机构，现行的监理单位尚不能够完全胜任行业准入、风险评估、质量监管、数据收集等责任，应逐步培育独立的质量监管机构。①明确其法律地位，承担初步设计、施工图设计、过程监管、使用期间定期风险评估的职能；②由具有影响力的行业协会或协会联盟对第三方质量监管机构进行资质认证，确保其公正、公平和专业；③发挥第三方质量监管机构的联系纽带作用，协助政府监管、参与企业诚信体系建设、为保险公司提供风险评估报告、全程监管工程质量、收集行业数据，进一步推动市场机制的有效运转。

5）利用大数据技术建立云平台，实现建设工程各类数据同步共享。为解决我国建筑工程项目质量相关数据资源匮乏，各方信息不对称的弊端，未来可依托第三方质量监管机构建立工程质量潜在缺陷保险的数据“云平台”和各参建单位的诚信体系数据“云平台”，实现数据的共享化。一方面，“云平台”收集、汇总建筑工程质量缺陷项目信息，分析易发生危险的情况，为提高建筑工程质量、避免类似损伤再度发生服务；另一方面，“云平台”收集项目参建单位投保情况、诚信体系，保险公司理赔情况等信息，为后续保险公司和项目参建单位之间的双向选择提供依据。

6）加大保险功能的宣传和推广，提高全社会保险意识。①大力宣传保险在风险管控方面的重要作用，通过立法、市场约束等方式引导各方关注并实施工程质量保险，出台相关优惠政策，提高各方投保的主动性，不断完善市场机制，实现工程质量保险市场的健康、规范、有序；②提高责任保险意识，通过责任保险解决政府为难以界定责任“买单”的行为，由保险公司先期赔偿，后

续再开展“代位追偿”，确保人民群众能较快解决资金问题，同时为政府减轻负担，降低风险。

4 结语

工程质量保险的推广与应用是建筑业发展的必然趋势，为了进一步适应“放管服”改革新形势，建筑业应坚持多管齐下，做好健全制度、完善运行机制、强化管理、全过程监督、数据共享和提高各方保险意识等方面的工作，加速推动工程质量保险在我国工程领域的应用。Q