中央环保督察的微观治理效果评估——基于A股上市公司的经验证据

余升国， 汪长宏， 滕聪波， 安怡欣

（1.海南大学 国际商学院，海南 海口 570228； 2.中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

党的十八大提出“五位一体”总体布局，首次将生态文明建设提升至与经济建设等并列的高度，这充分体现出中国走绿色发展道路的决心和魄力。伴随着中国的工业化与经济飞速增长，环境污染问题日益严峻，并逐渐成为中国经济高质量发展的阻碍。生态环境部公布的数据显示，2015年中国环境污染造成的经济损失高达3.9 万亿元，相当于当年河南全省的GDP，而这巨大的经济损失有70%来自企业。企业作为污染排放与经济发展的主体，其环境行为关乎国家能否实现经济与环境协调发展，然而企业经济利益最大化与环境保护目的大相径庭。加之，中国分权模式会产生“竞次”现象。部分地方政府为实现经济考核目标放松环境监管标准，有甚者为污染企业充当“保护伞”，进一步助长了企业的污染排放。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出进一步完善中央生态环境保护督察、环保约谈等中央主导式环境治理制度，克服分权模式下地方环境治理“失灵”问题。那么，以中央环保督察表征的中央主导式环境治理究竟能否促进企业减少污染排放，提高环境绩效，助力中国发展绿色经济？是通过何种渠道影响企业环境行为？又表现为何种异质性？

一、文献综述

（一）企业环境绩效的衡量及其影响因素

环境绩效体现了企业环保行为的效率和效果，企业环境绩效的普遍提升是中国实现绿色发展的基础。但目前我国还未建立统一的环境绩效度量标准及数据库。当前，企业环境绩效的衡量主要利用企业的生产、管理和财务行为等数据，方法如下：（1）通过定量描述企业的环境管理、环境生产或环境公益[1]等行为来衡量企业的环境绩效。但这些指标以及由其构建的评价体系难以如实反映企业的污染物排放情况，更不能反映所研究因素对环境的改善作用；（2）为了更为直观地反映企业环境行为，有些学者选用SO2[2]、CO2[3]等污染物的排放量或者减排量来衡量企业环境绩效，由于变量单一、赋值主观性强或缺乏数据等问题，以上方法皆不能很好地衡量企业的环境绩效；（3）有些学者选用企业披露的排污费作为度量企业环境绩效的依据，主要有胡曲应[4]用单位营业收入排污费作为环境绩效的代理变量。

企业环境绩效影响因素解析也是学术界关注的热点问题之一。现有研究指出，企业产权、污染类型、环境信息披露水平[5]以及管理者环境倾向[6]等内部属性对其环境绩效存在影响，如Guo et al.[7]研究发现国有企业较之其他企业拥有一种与政府天然的政治联系，更多的环保压力和资金支持使其环境绩效更高。另有成果发现地区环境监管[8]、公众环保意识以及行业竞争程度[9]等外部因素同样对企业环境绩效具有影响。如王贤彬和钟夏洋[8]基于新《环境空气质量标准》的实施，研究发现中央垂直环境监管能够提升企业环境绩效；綦勇等[10]研究发现在竞争性行业中，环境违规带来的停业整顿、行政处罚和声誉受损等使得企业面临市场竞争力下降，市场份额被瓜分的风险，迫使企业进行环境投资。

（二）环境治理模式以及中央主导式环境治理政策效果

近年来，保持生态质量同时稳定经济增长成为国际社会关注的首要问题。但随着生态环境恶化，人们认识到单靠经济增长无法解决环境退化的问题，其应与相应的环境治理手段相结合。治理方式的选择由社会文化以及政治制度决定。在欧美市场体系下，环境污染的外部性主要以组织和企业吸收、政府环境规制辅助的方式解决[11]。而在中国，中央和地方政府承担着环境治理的主要责任，通过中央委派任务及监督、地方落实的方式实现环境治理。但在科层管理体制下，中央与地方之间的利益博弈极为复杂，常规型环境治理机制难以化解其中的矛盾，更无法实现环境治理的预期目标，从而中央主导式环境治理应运而生[12]。

中央主导式治理凭借中央权威，通过政治动员自上而下调动各类资源，打破政府层级间的信息壁垒，强力推进环境保护政策的落实[13]，主要体现为近些年实施的中央环保督察政策。其政策效果集中于两个方面：（1）经济绩效。文秋霞等[14]运用宏观层面的数据实证发现中央环保督察显著促进了地区经济高质量发展。另有谌仁俊等[15]从微观企业层面考察了中央环保督察的政策效果，发现其显著提升了企业的经济绩效（2）环境绩效。王岭等[16]利用宏观层面的数据研究发现中央环保督察改善了中国的空气质量。刘张立和吴建南[17]进一步基于城市异质性进行研究，其结论与上述分析一致。

综上所述：一方面，现有文献对于企业环境绩效的衡量尚未有定论。受限于中国相关环境数据缺乏，目前已有研究多着眼于生产、管理或减排行为，但难以全面反映企业环境绩效。此外，有关企业环境绩效影响因素的研究较为丰富，而关于环境规制对企业环境绩效的作用机制多基于企业微观视角，缺乏地区层面生效机制的探讨。另一方面，中央环保督察制度作为地方环境治理的补充政策，最应关注的环境规制效果仅集中于宏观层面，其对微观企业环境行为有效性的研究较为缺乏。更重要的是，中央环保督察如何影响微观企业的环境行为，其内在机制是什么，上述研究鲜有涉及。基于此，本文以较能全面反映企业排污行为的排污费作为切入点，重点探讨中央环保督察的微观政策效果及其作用机制。

相较已有研究，本文可能的边际贡献主要体现在：（1）研究对象，以微观企业为研究对象，丰富现有对中央环保督察政策效果的评估角度；（2）研究视角，依据中央环保督察的实施方式，从地方政府以及公众视角探讨中央环保督察对企业环境绩效的作用机制；（3）研究方法选择，创新性地使用地区贪污人员总数和各省距北京的距离作为中央环保督察的工具变量考察政策效果稳健性；（4）将产权属性、污染类型、环境规制以及行业竞争强度的异质性纳入中央环保督察的政策效果分析，进一步分析中央主导式环境治理可能存在的不足。

二、制度背景与研究假说

（一）制度背景

1989年的《环境保护法》提出：“国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区环境保护工作实施统一监督管理”。这标志着中国环境分权的正式形成。但在财政分权与环境分权的背景下，部分地方官员追求经济增长以谋取政治资本，在环保政策执行过程中与当地企业合谋，纵容企业违规排污。其次，作为经济主体的企业，其利益追求与环境保护成为普遍矛盾，地方环境污染呈愈演愈烈之势。

中央主导式环境治理被认为是常规环境治理制度的补充，通过自上而下调动体制内外各类资源，打破分权制度下监管障碍，实现地区环境治理。近年来实施的“中央生态环境保护督察”就是环境治理领域的中央主导式治理实践。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议表决通过《环境保护督察方案（试行）》，提出建立新型环境保护督察制度。随即，中共中央、国务院印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，新型的、以“党政同责”为核心的环境监察制度正式建立。2016 年1 月至2017 年9 月期间，由生态环境部组织的多支中央环保督察组完成了第一轮对我国内地31 个省市自治区的督察工作，具体实施情况见表1。

表1 中央环保督察实施状况

（二）研究假说

面对严峻的环境污染问题，中国部分地区仍然存在着地方政府环境执法不严、充当污染企业“保护伞”等现象，而部分企业为了经济利益罔顾环保义务，破坏自然环境。秉持着“政党同责、一岗双责”和“督企”特征的中央主导式环境治理为有效解决这些现象提供了渠道：

首先，中央环保督察向地方政府传递环保压力，以促进地方企业节能减排。中国环境治理的症结在于地方官员环境治理动机的缺失，能够有效激发官员环保意愿的环境规制将利于提升企业环境治理效能[18]。通过“一插到底”的下沉督察、“高配”督察组设置以及“信访、问责”的工作方式，中央环保督察组向地方政府传递了前所未有的环保压力，调动其环境治理积极性。在此情境下，地方通过实行财政政策、行政监督和产业政策引导等途径对企业污染问题进行监督和治理。具体地，如增加环保补贴、减免税费以降低企业污染治理成本，促进企业的绿色投资和生产过程中节能减排技术创新；环境执法和监督过程中，通过关停和处罚等强制手段直接控制企业的污染物排放量。

其次，中央环保督察能够鼓励公众参与环境治理和监督，以此提升地方企业环境绩效。公众参与能够有效缓解“中央—地方”“地方—企业”间的信息不对称，协调不同利益集团的矛盾冲突，克服地方政府单边决策的弊端，监督企业的环境行为[9]。中央环保督察组积极利用电话、微信等平台接受群众的举报，并通过建立环境信访等机制降低公众环境监管和举报成本，调动公众的参与热情。公众既可以通过新闻媒体、网络等渠道引导社会舆论，将环境污染的负外部性转嫁给排污企业，亦可通过向环境监管部门举报，由政府部门警告、处罚甚至关停排污企业，迫使企业进行节能减排与绿色升级。

再者，中央环保督察通过提升民众环保意识改善企业环境绩效。中央环保督察组入驻地方期间通过省市级官方微博等媒体平台进行环保宣传和同步的环保督察工作披露，可能会提高公众的环保意识。公众环保意识提升使其倾向于选择低能耗、低污染的产品，创造更多绿色消费需求，为企业绿色升级提供动力。公众环保意识提高还体现在环保参与，通过社会舆论和施压于政府将环保压力传递至企业，倒逼企业进行节能减排。

据此，本文提出如下研究假说：

假说一：中央环保督察通过增强地区环保压力提升地区企业环境绩效。

假说二：中央环保督察通过促进公众环保参与和监督提升地区企业环境绩效。

假说三：中央环保督察通过提升公众环保意识提升地区企业环境绩效。

三、研究设计

（一）研究方法与模型选择

对微观企业而言，中央环保督察是具有较强随机性的外生突发事件，且个体企业行为并不会对中央环保督察的实施与否产生逆向影响，故本文以中央环保督察组首次入驻时间作为节点，采用多期倍差法评估中央环保督察对企业环境绩效的影响。构建基准回归模型如下：

其中，下标i表示上市企业，s表示企业i所在省市，t表示年份。EPi,s,t为t时期企业i的环境绩效；核心解释变量CEPIi,s,t衡量企业所在省市是否接受中央环保督察，当且仅当环保督察组在t时期进驻企业i所在省市s进行督查且企业i为处理组时，CEPIi,s,t取值为1，否则为0。考虑到中央环保督察意在构建长期“党政同责”“一岗双责”的机制以及建立公众环保监督参与制度，督察过后仍保留处理组CEPIi,s,t值为1以探讨其长期效果。同时，为避免遗漏重要变量，本文加入省市和企业两个层面的控制变量Xi,s,t。此外还控制了个体固定效应δi和时间固定效应ηt。μi,s,t表示随机扰动项。

（二）变量选取

1.被解释变量

本文借鉴胡曲应[4]等的做法，采用单位排污费的营业收入作为企业环境绩效（EP）的代理变量。其合理性如下：首先，排污费是企业依照《排污费征收使用管理条例》对其自身废物排放等环境污染行为作出的强制性补偿，具有客观性；其次，排污费的征收涉及企业所排放的污水、废气和废弃物等污染物，对于反映企业污染物的排放状况具有全面性。

2.解释变量

解释变量中央环保督察（CEPI）为时间和空间虚拟变量的交乘项。有如下两个方面需要说明：（1）考虑到中央环保督察作用最终主体的企业存在异质性，本文参考谌仁俊等[15]的做法，将企业区分为重污染企业和非重污染企业（重污染企业与非重污染企业划分主要依据国家生态环境部2010年发布的《上市公司环境信息披露指南》以及证监会2012年制定的新行业分类标准），并将非重污染企业设置为对照组，重污染企业设置为处理组，构建空间虚拟变量，取值分别为0 和1。（2）考虑到中央环保督察意在构建长期“党政同责”“一岗双责”的机制以及建立公众环保监督参与制度，本文设置为时间虚拟变量，企业所在省份被督察及其之后年份时间虚拟变量取值1，否则为0。

3.控制变量

本文选取与企业环境绩效相关的微观和宏观两个层面控制变量。微观企业层面包括：资本规模（SIZE）、成长性（GRO）、盈利能力（ROE）、代理成本（ACT）、资本密集度（CPD）、董事会独立性（IBD）、资产负债率（ALR）、企业年龄（AGE）；宏观层面包括：经济发展水平（EDL）、产业结构（ISD）。本文主要变量名称及其定义见下页表2。

表2 描述性统计

（三）样本选择与数据来源

本文选取2011—2019年沪深A股披露了排污费信息的上市公司作为研究样本，剔除了属于金融业、被标记为ST 或PT、某些指标缺失或资产负债率大于1 的企业，最终获得225 家样本企业，其中属于处理组的有167 家，属于对照组的有58 家，共计获得1502 个企业年度观测值。本文数据来源于CSMAR 数据库、《中国环境年鉴》以及部分省级《统计年鉴》。

实证分析所使用主要变量的名称、定义和描述性统计分析见表2。

四、实证分析

（一）基准回归结果分析

中央环保督察对企业环境绩效影响的基准回归结果如表3所示。第（1）列为未加入控制变量的估计结果；第（2）列为加入控制变量的回归结果；第（3）列为加入控制变量基础上，控制企业的个体效应和时间效应。结果显示，无论加入控制变量，或者控制个体和时间效应与否，中央环保督察（CEPI）的估计系数皆显著为正，表明中央环保督察能够显著提升企业环境绩效。在加入控制变量、个体和时间固定效应之后更接近现实状况的第（3）列表示，中央环保督察的实施能够使企业环境绩效提升31.9%。

表3 基准回归与平行趋势检验

（二）平行趋势检验与动态效应分析

多期倍差法运用的前提是对照组与处理组满足平行变化趋势假设。为检验中央环保督察组进驻前处理组与对照组的环境绩效是否满足平行趋势假设，本文将中央环保督察实施前年份虚拟变量与上文空间虚拟变量的交乘项纳入基准模型进行回归，结果如表3第（4）列所示。可以发现，交乘项的回归系数在10%水平下不显著，说明中央环保督察实施前处理组与对照组不存在系统差异，满足平行趋势假设。在中央环保督察的动态效应方面，本文以政策前一年为基期，将中央环保督察实施前后时间虚拟变量与上文空间虚拟变量的交乘项纳入并基准模型进行回归。图1呈现了95%置信区间水平下中央环保督察动态效应检验结果。可以看出，中央环保督察组入驻当年政策效果不显著，之后两年内当地企业环境绩效显著提升，但在第三年改善效果不显著，这表明中央环保督察政策并未产生持续的环境绩效提高效果。

图1 动态效应分析

（三）稳健性检验

1.安慰剂检验

（1）安慰剂检验一：随机分配处理组。为缓解中央环保督察政策效果受潜在非观测遗漏变量的干扰，本文通过自助抽样的方法随机生成处理组与对照组，带入基准模型进行回归。为提升该检验的有效性，本文将上述过程重复1000 次，并绘制了回归系数估计图（见图2）。可以发现，随机分配处理组的估计系数集中分布于0附近，绝大部分估计系数在10%的置信水平下不显著，基准回归结果与随机抽样检验结果存在显著差异。上述表明，中央环保督察对企业环境绩效的提升效应没有受到潜在非观测遗漏变量的影响。

图2 基于随机抽样的安慰剂检验

（2）安慰剂检验二：政策提前。中国对环境问题的重视程度日益提升，2015年通过的《环境保护督察方案（试行）》明确提出要建立全国性的环境保护督察工作制度。为进一步排除2016 年及其之前相关环境政策的干扰以及检验企业对中央环保督察是否存在预期心理作用，本文将政策实施提前两年生成新的伪实验期变量（AWJ）放入基准模型进行回归。回归结果如表4 第（1）列，AWJ的估计系数在10%置信水平下不显著，这表明中央环保督察对企业的环境绩效提升效果不受督察前相关政策的干扰，且企业对于中央环保督察的实施并未产生相应预期。可能的原因是企业的逐利和短视。一般来说，如果企业应对一项环境政策的预期成本超过了预期收益，企业将会对该政策反应较慢甚至抵触。

表4 稳健性检验

2.倾向匹配得分双重差分法

尽管双重差分模型能够测度出中央环保督察对企业环境绩效的净政策效应，但仍可能存在样本选择偏误，造成估计结果的偏差。本文采用PSM-DID 法进一步分析中央环保督察对企业环境绩效的影响。具体地，本文选择企业的资本规模（SIZE）、成长性（GRO）、盈利能力（ROE）、代理成本（ACT）、资本密集度（CPD）、董事会独立性（IBD）、资产负债率（ALR）、企业年龄（AGE）作为协变量，根据logit模型估计每个样本被选为处理组的概率，然后采用以0.05为半径的半径匹配法为处理组匹配特征相似的对照组。

倾向得分匹配的平衡性检验结果显示匹配后特征变量标准偏差率的绝对值都小于10%，且匹配后t检验的p值均大于0.1，即各特征变量通过倾向得分匹配之后，在处理组与对照组之间不存在显著差异，匹配效果良好。将匹配成功的样本带入基准模型进行回归，回归结果如表4第（2）列所示，中央环保督察（CEPI）的估计系数为正，且在10%的置信水平下显著，这表明中央环保督察在排除可能的样本选择偏误干扰之后仍对企业的环境绩效有显著提升效果。

3.排除政策干扰

（1）控制新《环境保护法》的影响。新环境保护法提出的诸如国家建立完善环境监测制度、完善跨行政区污染防治制度和控制污染物排放量等环保措施皆会对企业的环境绩效产生影响。本文设置虚拟变量HBF，新环保法开始实施（即2015 年）及其之后年份的取值为1，否则为0。将该变量加入基准模型进行回归，结果如表4 第（3）列，解释变量（CEPI）的估计系数在5%的水平下显著为正，这表明中央环保督察能够显著提高企业的环境绩效。

（2）控制“费改税”的影响。2018 年开始实施的《中华人民共和国环境保护税法》将以往生态环境部收取的环保费改为由税务部门征收的环保税，要求企业依据其排放的污染物种类和数量缴纳相应税额。“费改税”增加了企业的环保压力，可能倒逼企业进行绿色创新，以规避繁重的税费，即影响本文环境绩效的代理变量排污费。本文设置环保税负提标地区企业和环保税实施时间的交乘项为FGS，将其加入基准模型进行回归。结果如表4 第（4）列，在控制“费改税”的影响后，中央环保督察（CEPI）的估计系数在5%的水平下显著为正，这表明中央环保督察能够显著提高企业的环境绩效。

4.加入遗漏变量

中央环保督察作为以“党政同责”为主要特征的环境保护管理制度，主要通过对地方政府传导环保压力，加强和督促地方环境监管和执法以促进当地环境治理，进而影响企业的环境治理行为。作为一种环境保护领域权力制约的方式，中央环保督察与地方政府不可避免地造成一定程度的拮抗关系，导致管理资源的浪费，甚至其一些措施会与地方环境政策冲突，且当地的环境规制也会对企业环境行为产生影响，继而影响中央环保督察的政策效果。本文将由环境投入等综合测度的环境规制强度加入基准模型进行回归。结果如表4第（5）列，在控制地方环境规制的情况下，中央环保督察（CEPI）的估计系数为正，且在1%的置信水平下显著，这表明中央环保督察能够显著提高企业的环境绩效。

5.工具变量

本文利用多期双重差分法研究中央环保督察对企业环境绩效的净政策效应，但仍然可能会存在样本自选择偏误、遗漏变量和逆向因果等内生性问题。为此，本文采用2013—2015 年各省剔除环保相关部门的贪腐官员总数以及各省距离北京的距离作为工具变量缓解上述内生性问题。工具变量应满足相关性和外生性假设。理论上：（1）相关性。孙刚等[19]研究发现，贪腐源于政府特权，会造成社会资源的损耗以及资源错配。官员贪污腐败体现了地方政府的行政垄断状况，而以“党政同责”“一岗双责”为主要原则的中央环保督察入驻选择必定受地方政府行为影响，具有一定的相关性。考虑到中国政策的政治性，中央环保督察的实施与各省市距首都北京的距离也存在一定的相关性。（2）外生性。贪腐问题作为历史和政治因素对企业清洁生产情况并无影响，而各省距离北京的距离作为地理因素与企业清洁生产行为也无直接关联。考虑到政治历史因素和地理因素固定不变，缺乏时间变化趋势，本文分别将各省贪污人数、距离北京距离与政策实施年份的虚拟变量相乘作为中央环保督察的工具变量。

实证中：DW 检验中p值均小于10%，表明解释变量存在内生性；第一阶段检验中F值大于经验值10，说明工具变量满足外生性假设；过度识别检验中p值大于10%，工具变量满足外生性要求。工具变量稳健性检验的结果如表4 第（6）列，中央环保督察（CEPI）的估计系数为正，且在1%的置信水平下显著，即通过工具变量法缓解内生性问题之后，本文主要结论依旧稳健。

五、进一步分析

（一）异质性分析

1.基于内部约束视角

（1）企业产权性质。本文将企业划分为国有企业和非国有企业进行分析。表5第（1）和（2）列分别汇报了国有企业和非国有企业的回归结果。结果显示，国有企业组的估计系数在1%水平下显著为正，非国有企业组系数不显著。这表明中央环保督察能够显著提升国有企业的环境绩效，而对非国有企业作用效果不显著。

表5 异质性分析

（2）企业污染类型。本文将样本划分为大气污染密集型和水污染密集型行业进行异质性回归。表5第（3）和（4）列分别汇报了大气污染和水污染组的回归结果。结果显示，大气污染组回归系数不显著，水污染组系数在10%水平下显著，即中央环保督察能够显著提升水污染密集型企业的环境绩效，但对大气污染密集型企业作用不显著。

2.基于外部压力视角

（1）地区环境规制。本文将样本划分为强环境规制组和弱环境规制组并进行分析。表5第（5）和（6）列分别汇报了强环境规制组和弱环境规制组的回归结果。结果显示，弱环境规制组的回归系数正向显著，而强环境规制组的回归系数为正但不显著。这意味着，中央环保督察提升弱环境规制地区企业环境绩效，但对强环境规制地区作用效果不显著。

（2）行业竞争压力。本文依据企业所在行业的赫芬达尔指数（HHI）进行分组回归。表5第（7）和（8）列分别汇报了弱行业竞争组和强行业竞争组的回归结果。结果表明，中央环保督察对强竞争行业企业的环境绩效提升效果显著，但对弱竞争行业企业影响不显著。

（二）机制分析

以上实证表明，中央环保督察能够提升企业环境绩效，那么该政策效果如何实现？基于企业环境行为影响因素以及中央环保督察实施策略，本文进一步从地方政府环保压力、社会公众监督和公众环保意识方面探讨中央环保督察提升企业环境绩效的作用机制。为此，构建如下实证模型进行检验：

其中，Yi,s,t为被解释变量，在实证分析中分别取i企业所处地区s在t时期的地区环保压力（RGPSi,s,t）、社会公众监督水平（REPi,s,t）和公众环保意识（REAi,s,t）。CEPIi,s,t表示i企业所处地区s在t时期的环保督察情况，Xi,s,t为地区层面控制变量。δi为个体固定效应，ηt为时间固定效应，μi,s,t为随机扰动项。其中，地区环保压力由省级年均PM2.5浓度表示，地区公众监督由社会组织数目与人口规模之比表示，公众环保意识由环境信访数目表示。具体实证分析如下：

一是增强地区环保压力。表6第（1）和（2）列汇报了中央环保督察影响地区环境保护压力（RGPS）的检验结果。可以发现，在基准回归与带入工具变量回归中中央环保督察（CEPI）的估计系数皆在5%水平下显著为正，所以中央环保督察组的入驻能够显著增强地方政府面临的环保压力。这说明中央环保督察能够通过向地方传递环保压力，通过地方的环境监察、财政政策以及产业环境政策引导地方企业提升环境绩效。二是促进社会公众参与和监督。表6 第（3）和（4）列汇报了中央环保督察对社会公众参与和监督水平（REP）的检验结果。可以发现，中央环保督察（CEPI）的估计系数在5%水平下显著为正，且带入工具变量的估计系数亦在1%水平下显著，故中央环保督察组的入驻能够显著促进地区社会公众的环保参与和监督。这说明中央环保督察的实施能够促进地区公众的环保参与度，通过社会舆论引导和施压地方政府等方式来缓解地方企业的环境污染问题。三是提高公众环保意识。表6 第（5）和（6）列汇报了中央环保督察对公众环保意识（REA）影响的检验结果。可以发现，中央环保督察（CEPI）的估计系数并不显著，所以中央环保督察的实施并不能有效提高地区公众的环保意识。以往研究证明，环保意识的提升更多地受到教育水平以及收入等的影响，而为期一个月的中央环保督察入驻对督察地区公众的环保意识影响微弱。

表6 机制分析

六、研究结论与政策启示

（一）研究结论

为扭转常规监管体制下地方环境治理失灵的困境，中央主导式环境治理应运而生。为探究中央主导式治理中的中央环保督察对企业环境行为是否具有约束力以及长效作用，通过何种方式实现政策效果，又表现出何种异质性，本文运用多期双重差分法，利用2011—2019 年深沪A 股上市企业的数据进行实证。结果表明：（1）中央环保督察能够显著提升企业的环境绩效，且该结论在安慰剂检验、排除政策干扰、加入遗漏变量、采用工具变量法和倾向匹配得分法后依然稳健；（2）中央环保督察能够在短期内显著提升企业环境绩效；（3）中央环保督察通过增强地方政府的环保压力以及促进社会公众的环境监督来提升企业的环境绩效；（4）在内部约束方面，中央环保督察对国有企业和水污染企业的环境绩效提升效果显著；在外部压力方面，中央环保督察对弱环境规制地区企业和强行业竞争企业的环境绩效提高效果显著。

（二）政策启示

本文的研究结论对于中国环境、政务等领域的中央主导式治理提供了重要政策启示：

第一，深化中央环保督察制度改革，健全长效治理机制。地方政府及环保部门应深入剖析督察组反馈的环保问题，完善“回头看”举措以强化中央环保督察的治理效果。中央应完善环境监管与举报体系，降低公众环境举报成本。同时，中央政府应持续强化地方党委和政府的环保职责，落实问责、追责机制，调动地方政府监管积极性，提高基层责任主体环保意识，如将中央环保督察和“回头看”结果纳入官员绩效以及晋升考核范围，建立干部的环保追责制度。此外，中央应重点关注和限制“一刀切”“先停再说”以及“以停代治”等行为，推动督察法治建设，保障中央环保督察长效治理效能。

第二，充分发挥社会公众在环境治理领域的监督优势。通过新闻、影视和短视频等渠道宣传环境保护，提升公众的环保意识，并鼓励其参与环境保护的行动。中央和地方政府应完善环境保护方面的法律制度，建立污染举报和反馈机制，最大程度上保障社会公众的环境诉求。地方政府应加强环境信息公布渠道，建立健全环境信息公开制度，提高社会公众的环保监督、参与热情。面对地方环境污染问题，公众也应积极维护自身合法权益。

第三，综合考量地方以及企业的差异性，有的放矢地制定政策和实施督查。中央与地方政府应针对企业内部约束与外部压力的差异进行“量体裁衣”，确保中央环保督察充分发挥其政策效果。例如，保障市场竞争主导作用的同时完善环境监管制度，改变非国有企业的环保“惰性”；进一步强化对垄断竞争企业以及大气污染企业的督察与惩罚力度；依据地区环境问题与经济发展确定环保督察时间以及督察资源的投入，改变当前环保督察全面督察、固定期限督察的现状，建立因地制宜、因题制宜的“精准”型环保督察制度体系。