我国政府引导基金研究综述——基于词频分析法的文献可视化分析

李羡

(国泓资产管理有限公司 北京 100022)

政府引导基金是由政府部门出资设立的按市场化方式运作的政策性资本运作机制，旨在激活市场创新动力、推动产业结构调整，在金融供给侧结构性改革背景下有利于以少量政府资金放大财政杠杆，加速社会资本流入具有高风险特征的中小企业或新兴产业领域，进而为实体经济提供精准的金融服务。自20世纪50年代以来，各国根据自身情况陆续设立政府引导基金以期解决中小企业融资难、融资贵、“市场失灵”等问题，逐渐形成了融资担保和参股投资两种最普遍应用的运作模式。而我国政府引导基金相对欧美发达国家起步较晚，从1998年探索试点到逐步推广。2002年1月，最具标志性的事件是国内第一家真正意义上的政府投资引导基金正式成立，即由北京市中关村科技园区管委会借鉴以色列经验设立的中关村创业投资引导基金。2002年出台的《中小企业促进法》提出国家设立中小企业发展基金，引导和带动社会资金支持初创期中小企业，促进创业创新，正式建立了创业投资扶持机制的法律基础。此后，各级政府在政策试点、规范管理、绩效评估等多维度进行了有益补充。在高速发展阶段，政府引导基金批准设立速度明显加快，并呈现从东部环渤海、长三角及珠三角等发达地区向中西部地区扩散的明显“下沉”趋势，从一线城市向周边地区、从省市向区县的“蔓延”趋势，从“创新创业”向包括“一带一路、科技成果转化、绿色投资、新旧动能转换”等多主题的“衍生”趋势。从2016年到现在，各级引导基金逐步意识到需要重新审视战略，注重质量效果，从“重设立”走向“重管理、求实效”，也就要求有更加严密的逻辑推理和丰富的理论支撑。

1 发文年度分布特征

本文以“政府引导基金”为关键词进行搜索，在中国知网(CNKI)学术期刊全文数据库中精准检索，检索出中文文献625篇。2008年期刊论文数量突破两位数，此后在2015年、2016年两年呈直线上升，研究热度大增的背后是政府引导基金在经历了政策制定和经验沉淀后迎来大众创业、万众创新的高速发展车道。本文运用词频分析法，以2006年11月15日至2022年7月15日期间知网收录的期刊论文为样本，通过对文献关键词和摘要内容的初步加工和分类，对样本进行年度数量分析、关键词频次、主题文献分析，探析研究发展动态、重点及趋势。

科学研究资料总量的变动状况是反映一个研究方向发展趋势的关键数据，将列表数据转换成样本期刊论文历年发表数量分布图并与当年引导基金设立进行对比(见图1)。

图1 2006-2021年历年政府引导基金成立数量和样本期刊论文数量

从图1可以看出，2014年及之前学术关注度较低，且发展速度较为迟缓；2015—2017年出现了爆发式增长，在这短短三年内复合增长率达到了300%，达到峰值，主要是由于2015年出台的《国务院办公厅有关强力促进大众创业万众创新若干重点优惠政策举措的若干意见》明确提出扩大创业投资，进一步发展国家资本创新型创业投入等。在新经济常态下行业结构调整升级乃至大众创业万众创新的大背景下，经济政策将引领基金步入国民经济高速成长的新常态，具有不可比拟的政策优势和战略地位。近些年，财政引导资金的逐渐降温所体现的就是在财政引导基金的建设进程中，政府面对公众投资门路不宽、资金的利用价值不高、可投资数量不足、政府投资机构不能运作、资金市场化程度不高、政府薪酬管理机制不能留住最优质的资金支持人、信息公开透明度不高等困难，研究热度也有同步下降趋势；但政府引导基金管理模式的发展情况和业务实践将向着精细化管理、多种手段相结合的保障政策目标实现、积极挖掘让利、返投等潜力的方向发展进入存量优化的新阶段，高质量发展的前提是更加严密的逻辑推导和理论基础支撑，在时间、空间上积累了更加丰富的历史数据和样本数据，该领域主流研究方法从定性向定量发生转变。

2 研究主题分析

本文综合文献列表及关键词分析，可将国内样本文献研究主题归纳为以下三个方面：管理模式、引导机制、绩效评价。其中，国内学者对政府引导基金管理模式的研究占主流地位和主导趋势；近年来引导机制作用开始引起学界关注，而绩效评价的相关文献一直较少涉猎(见图2)。

图2 2006—2021年历年样本期刊论文主题分类

2.1 管理模式

早期，国内学者对政府引导基金的研究主要集中在两个方面：一是在总结海外经验方面作出了剖析，在对比分析成熟国际市场、新兴经济体及其中对美国、以色列、韩国的企业及投资机构所开展的政策指导经验的基础上，总结并借鉴成功经验；二是对“委托—代理”问题总结共性、探究差异、透析趋势，并主要针对我国政府引导基金的治理结构和评价体系进行探索。这类主题主要以定性研究方法为主，通过案例分析和机制路径的研究，提出政策展望和未来发展方向(见图3)。

图3 2006—2021年历年样本期刊论文“管理模式”主题细分

姜博(2009)运用SWOT分析研究认为，利用政府引导资金可以使资金产生放大效果，解决创业投资市场中的失灵问题，促进行业振兴，但由于对风险资本管理机构参与条件的制约颇多，而且缺乏人才，面临新的机遇和可能的危险，风投市场退出渠道日渐多元化；李洪江(2010)提出，政策引导的创投引导机构的绩效考核评估指标应反映其政策效果；江薇薇(2012)可考虑在国家部委、大中型国有企业和地方政府三个方面构建财政导向资金制度，以克服政策定向存在错误、投资质量和投入效益较差、缺少人才培养与激励的困难，进一步优化治理结构；崔永梅等(2014)提出，由政策导向建立政策性收购资金应以政府部门指导、市场经济运转、产融结合的原理，积极吸纳各种形式的社会资金进入，以健全涵盖机构治理、资金来源、投资方向、项目管理方式和收益分配等制度的资金管理体系。

2.2 引导机制

国内学者尝试运用定量分析展开一系列的学术探讨，主要关注政府引导基金对创业创新、经济增值和产业结构调整的影响机制等。杨大楷等(2012)通过对1997—2009年间中国27个省份的面板数据开展实证分析，认为税收刺激措施虽然对风险投行业的成长具有正面作用但并不明显；杨敏利等(2014)使用联立方程模型对2000—2011年间我国省级创投资本筹集数据进行检验，发现在创业投资发展成熟地区建立政策导向基金会挤出社会资本，而在发展滞后的地区建立政策导向基金对社会资本具有必要的带动效应；杨敏利等(2015)基于PSM-DID方法，从城市层次研究了政府引导基金对社会资本市场的带动影响，研究结果显示，在建立了政府引导基金后，新建立政府引导基金的大中城市在初创投融资规模、新成立的社会创投机构数量，以及初次加入社会创投市场融资的有限合伙人规模三个方面，均明显超过了尚未建立政府引导基金的大中城市；施国平等(2016)利用双重差分模式，评价了政府部门引导基金对具有国企相关背景和非国企公司相关背景的创投资本组织投入中国早期公司和高新技术企业的投资导向影响，显示仅政府部门引导基金就能够带动非国企相关背景的创投组织投向中国早期公司，在创投机构层面引导效应存在较大差异；陈旭东等(2017)定量分析了中国各地区政府建立创业投资引导基金数量对创业思考积极性的作用路径及区域不同作用，研究指出总体上我国政府投资引导资金数量对创业思考积极性具有正面促进作用，但地方差异较为明显，而且政府创投引导基金数量与创业思考积极性呈“倒U型”关系；董建卫等(2018)使用负二项分布模型研究也证实了支持失败容忍假设，并指出利用损失补偿增加小创业投资家的失败容忍度，是通过政策导向基金鼓励中小企业技术创新的重要性；逄雯婷等(2021)利用双固定面板模型、调节作用模式和门槛响应模式，对政策吸引资金、区域财力差距及区域创新三者间的影响机理展开研究与实证检验，研究表明，财政引导资金显著提升了地方科技创新，区域财力差距在财政引导资金对地方科技创新的作用上存在非线性正向调节作用，但由于地区财政自给型能力与地方政策创新的偏好差异，具有一定的地区异质性；成程等人(2021)采用空间杜宾模式，通过实证研究考察了地方政府引导基金对地方经济增长、风险投资行为及其创造产出的直接影响，并认为地方政府引导基金能够显著推动地区经济的增长、风险投资及其创造活动的进展，而其他地区政府引导基金的设立和扩大则会对地方本土经济增长和风险投资行为形成挤出效果，从而降低本地人民政府引导基金对正向的直接效果，造成地方政府引导基金对地方经济增长和风险投资行为总效果的显著性降低；徐明(2022)通过渐进的双重差分模型和中介效应模式，确定了政府部门风险投资对企业技术创新生产的主要影响效应和影响机理，指出激励缺失、企业内部管理不当等主要因素导向基金投资对企业技术创新生产形成了重要的抑制效应，而由于研究投入目标难以协调、企业的内部政治关联与利益寻租则会进一步扭曲企业内部利用导向基金的投入倾向，对企业研究投入、技术创新生产等造成重大影响。

2.3 绩效评价

目前，在国家层面尚未发布政府引导基金绩效评价的实施细则。曹按照等(2017)采用阶段分析法，通过全面考察新创业公司的初创期、成长时期、发展期和衰落时期的经营绩效，并建立了线性组合的经营绩效评估模式；朱云欢等(2018)从公共财政任务达成性、运行机构合法性、被扶持单位自身评价三个层面的角度评估引导资金扶持自主创业的作用。

3 结语

我国政府引导基金在过去二十年的发展中，汲取了国外成功经验，不断总结本土发展经验模式，从行政化到市场化，从促进创业到推进产业调整定位，遵循“政府引导、市场运作”原则不断推进“有为政府”和“有效市场”的有益探索。其首要任务是解决“市场失灵”，不以营利为目的，因此不能完全以直接经济回报来衡量其绩效，而应着眼于其公共财政效果，以实现支持创新扶持高科技产业化、放大资金规模、追求资金安全、市场运作、规范管理这五个政策目标。基于我国政府引导基金发展历程和国内研究结果，本文提出了如下建议：

一是因地制宜、统筹兼顾，完善制度顶层设计。近年来，我国各地市争相设立政府引导基金，开启了在数量和规模上的激烈“比拼”，但从效果上来看同质化竞争加剧了市场募资风险，削弱了对投资机构和社会资本的吸引力，制约了引导效应对投资和经济增长的促进作用。除国家级引导基金和大型省级引导基金通过政府信用背书和规模效应能带来较好的产业整合和区域协同作用外，地市级政府引导基金普遍规模较小，对社会资本的吸引能力有限。鉴于上述情况，各地方政府有必要加强沟通与协作，结合地域产业布局和发展优势，由上一级政府统筹兼顾对下级政府进行指导和协调，避免在同一空间区域内同类型的政府引导基金恶性竞争进而产生“挤出效应”。对跨区域资本的流动则应加强互补与合作，增进“协同效应”，如通过组建信息共享平台进行项目储备和优质项目推介降低考察成本和缩短尽调时间周期，省级、地市级、区县级引导基金合作利用各自的资源优势形成投资联盟，通过统筹管理、归集分散资金、聚集投资重心等方式，加强政府引导基金政策效果和资金使用效益，以期达到经济效益和社会效益的双赢。

二是杜绝行政化角色定位，尊重专业和市场。政府引导基金具有市场和财政两重属性，作为政府参与市场、引导市场投资的重要工具，要充分发挥其引导功能，运用市场手段进一步提升管理水平和投资能力。一方面，投资目标和策略中充分体现政府意志；另一方面，投资运作和决策中充分尊重专业团队和市场规律。在政府引导基金的治理结构上“去行政化”，在具体的项目投资决策方面应充分授权专业团队，避免随意或过度的行政干预，起到应有的示范作用。政府引导基金可以通过投资策略、基金架构、准入标准、设立标准、返投倍数、投资决策、一票否决、退出管理、让利政策、激励机制等多种方式实现实质管理，同时化解“委托—代理问题”和防范道德风险。在募集资金、投资策略、投后管理、退出机制各流程进行不同程度的“为”与“不为”，实现行政管理和市场效益的最大化。

三是厘清政策目标，构建差异化、多维度评价体系。由于不同方向不同目标、不同领域不同策略，以及不同阶段不同要求的投资特征，各地政府引导基金的设立背景因经济发展情况、产业发展阶段而不同，存在发展速度和质量的差异。针对政府引导基金隶属或直接出资的行政级别等方面进行划分，区别不同区域、不同阶段、不同层级，根据具体需求制定符合发展规律的战略目标和评价体系，能更加有效地弥补市场失灵，真实反映引导效果。着眼于长期效益和社会效益的财政属性资金，不是单纯地考量基金经济效益和项目增值，更多应从其对创新驱动、创业就业、产业升级等促进经济高质量发展的直接或间接评价指标来多维度地考察其推动效果。