农村金融机构双重目标失衡的矫正机制与政策优化研究

□韩砰砰，宋 博

（河南工业大学，河南 郑州 450001）

中央一号文件连续多年指出，“三农”问题是重中之重，是党和国家的根本大计，关系到国家未来的发展，要致力于乡村振兴的发展，朝着社会主义现代化国家迈进。普惠金融理论和微型金融理论的发展，使人们认识到农村金融机构必须在商业可持续发展的基础上实现社会支农。基于商业化的逐利性，农村金融机构的目标逐渐脱离农村。所以有必要研究农村金融机构的目标，从而推动其达到两个目标的协调，提高农民收入，缩小城乡差距。

农村金融机构双重目标是指商业可持续目标和社会支农目标，双重目标兼顾是指农村金融机构在商业可持续基础上实现社会扶贫[1]。为深入分析我国农村金融机构在经营中产生问题的根源，寻找解决思路，文章研究了我国农村金融机构双重目标的兼顾问题和矫正机制。

农村金融机构既要维持商业可持续发展，又要服务于“三农”，给予金融支持，达到覆盖社会目标层面的广度和深度。要想使双重目标步伐协调，共同兼顾发展，双重目标缺一不可。若是忽略了商业可持续发展，农村金融机构便没有了资金支持，普惠金融体系将无法建立；若是脱离了社会扶贫的宗旨，出现偏移，农村金融体系的发展便失去了意义。

因此，积极引导农村金融机构充分履行社会责任，使社会责任目标与经济效益目标协调发展，对我国实现乡村振兴具有重要意义[2]。

1 农村金融机构双重目标相关理论研究

1.1 农村金融机构双重目标的界定

文章将农村金融机构双重目标概括为社会支农目标和商业可持续目标。社会支农目标是指对低收入人群提供“三农”信贷服务，给予资金支持，为小微企业提供信贷和金融资金等多种服务，使农村农民和小微企业可以得到信贷支持。商业可持续目标是指机构在脱离政府和外界部门的帮助情况下继续保持财务的盈利性，收入大于成本和风险，依然可以保持良好的运行机制和管理机制，促进机构健康发展。

农村金融机构双重目标兼顾是指农村金融机构在商业可持续的基础上为社会扶贫提供资金信贷，确保“三农”有序进行。促进农村金融机构实现双重目标兼顾是国内“三农”经济专家和学者共同关注的焦点问题，金融机构双重目标协调发展是一种双赢的策略，有利于帮助低收入人群摆脱贫困行列，更好地实现乡村振兴，实现“三农”现代化，构建和完善普惠金融体系。

1.2 农村金融机构双重目标的关系

农村金融机构双重目标是统一和对立的关系。

一是统一性。农村金融机构双重目标之间具有统一性，社会支农和商业可持续发展同步协调，农村金融机构必须有资金才能投身于社会“三农”信贷。孟加拉国的乡村银行成功做到了双重目标的兼顾，既帮助了“三农”信贷，又实现了自身商业发展和运行。从长远的眼光来看，从事“三农”社会信贷和小微企业信贷只要能有效控制成本和风险，资本回报率也是可观的，极大地为机构提供利润。结合本地实际状况，农村金融机构创新机制，因地制宜地创新服务产品、构建差别化信贷机制等，社会支农目标和商业可持续目标可以协调发展。

二是对立性。农村金融机构双重目标之间具有对立性，农村地区较为贫困，产业弱质，个体农户较为分散，难以形成规模效应，且农民抵押物缺失，农村金融机构和农民、小微企业的信息不对称，存在高风险。在商业化经营利益的驱使下，农村金融机构的贷款服务对象从低收入人群转向高收入、高质量人群，表现为向盈利性较高的大企业、大城市群体转移。农村金融机构在追求商业可持续时，放弃了低收入目标人群，完全脱离于社会扶贫，脱离了小额信贷金融需求。发放“三农”贷款可能带来高风险、高成本，出现多种坏账情况和高不良贷款率，于是农村金融机构不愿意注重社会“三农”信贷金融的需求，只为追求机构的商业利润。

1.3 农村金融机构双重目标协调发展的理论依据

一是普惠金融理论。普惠金融体系是小额信贷理论的进一步发展，普惠金融的理念旨在为社会各界提供全面、高效的金融服务。农村普惠金融体系有着丰富的内涵，主要服务于低收入人群，帮扶弱质产业，促进经济发展，构建一个完善高效的金融服务体系。此外，普惠金融体系还包括各类基础设施建设、多种多样的金融服务需求、运作机制以及金融中介服务。普惠金融体系在金融模式上的创新也有很多突破，采用互联网信息化技术运营，在实践中可以从社会绩效指标和业绩指标评价普惠金融。目前，我国农村金融改革进入新阶段，更有利于普惠金融的开展，要把商业化运营理念和政策性扶贫机制有效结合，共享双赢成果。在我国构建农村普惠金融体系，既要深入城市也要扎根农村，鼓励和支持“三农”小额信贷发展，达到农村金融机构的社会支农目标和商业可持续发展目标兼顾双赢的局面[3]。

二是内生金融和外生金融理论。我国农村金融机构有外生农村金融机构和内生农村金融机构。外生农村金融机构是由国家政府设立，而内生农村金融机构是指由农村、农民自发成立的民间金融机构。这两者成为“三农”信贷资金的主要来源，为社会扶贫提供源源不断的资金动力。农村内生金融机构在信息对称、交易成本和信贷风险等方面相对于外生金融机构具有比较优势。与外生农村金融机构相比，农村外生金融机构在产品创新、制度创新、资产管理等方面具有优势。总体来说，两者优劣互补，应该同时兼顾协调发展，共同促进农村金融机构健康运行。

三是政府干预理论。西方经济学家指出市场的运行会存在失灵状况，不能靠“看不见的手”达到帕累托最优的效果，需要国家进行宏观、微观的调控，规范指导国民经济健康发展，才能使市场经济平稳运行[4]。在农村金融市场中，由于农村基础网点设施不完善，网点少且分散，目标人群大多是低收入群体，金融教育没有全面普及农村地区，交易成本高，抵押物缺失和信息不对称。我国农村农业风险也受到多方面影响，如市场风险和自然风险。因此，农村地区金融市场不完善，需要政府适当干预，以弥补农村金融市场的“失灵”之处。根据国内外学者的实践经验，政府干预是一把“双刃剑”，只有正确把握方式方法，运用适当的调节机制和调节手段，实现市场资源的有效配置，市场经济才能正常健康平稳发展。

2 农村金融机构双重目标失衡的成因分析

2.1 “三农”金融业务交易成本高、风险大和盈利低

由于农村地区大部分都是低收入人群，农业面临高自然风险和高市场风险，不良贷款率偏高，交易成本也高于城市群体。总的来说，面临高成本、高风险、低收益的情况，导致双重目标的不平衡，金融机构也就脱离社会“三农”信贷的支持。

农村信贷规模小、资金额度较低、申贷手续复杂、缺少必要的抵押物，容易产生逆向选择和道德风险。由于农村征信系统不完善，调查费时费力，难以形成规模效应，银行金融机构不愿意将资金借贷给农户，以免发生风险。

农村金融机构从事社会“三农”扶贫的盈利状况难以保证，客观原因是农业产业不集聚，比较弱质，因而收益低。主观原因是公司的运营管理机制不能适应农村经济发展的现实需要，缺乏灵活性，运营体制机制没有创新，缺少差别化服务产品，信贷机制单一。

2.2 农村金融机构经营管理水平低，吸收存款难

农村金融机构的治理机制不健全，股权结构不完善，而且治理结构上存在各种问题。农村金融机构的人员整体素质参差不齐，经验管理水平较低，依然运用传统的业务模式，创新能力不足。农村金融机构吸收存款比较困难，主要体现在以下几点。

一是农村金融机构资金规模小，对外宣传力度不足，业务模式传统单一，工作人员缺少金融教育培训，没有健全的、自上而下的人员管理体系。一些农村金融机构，比如村镇银行成立较晚，农户对新银行机构的认知也需要一个过程。

二是农村大部分都是低收入人群，经济发展水平不高，制度规定受限，储蓄水平低，客观上限制了农村金融机构吸收存款的能力。

2.3 农村金融机构逐利性强，业务创新能力不足

由于农村金融机构缺少对社会绩效指标的考核，缺乏对“三农”社会扶贫指标的约束，一味追求金融机构对财务指标的考核，追求商业利润，过于注重盈利性，导致金融市场的竞争愈演愈烈，逐利性较强，渐渐偏离了社会扶贫的政策性目标。

此外，农村金融机构缺少服务创新，产品结构单一，业务上无法满足农村现有的金融需求，同行竞争加剧，经营观念老化，人员有待培训考核，创新积极性不高。我国的农村金融组织在发展中存在金融产品、信贷机制等方面的问题。

2.4 农村金融机构双重目标兼顾制度不完善

农村金融机构的发展离不开政府制定制度，利好的政策制度可以帮扶农村金融市场的完善和运行，有着重要的作用。

财政扶贫力度和货币金融政策扶贫力度都无法满足农村金融地区双重目标的协调发展。目前很多地区实行了风险补偿、风险共担以及税收优惠等制度，用来服务“三农”社会扶贫工作的开展，然而由于农村基础设施的不全面，监管问题和农村金融法律不完善，造成一些政策措施在实际操作中不能得到有效实施，进而影响了我国农村金融机构在经济社会中双重目标的协调发展。

3 农村金融机构双重目标失衡的矫正机制

3.1 风险共担与风险补偿金创新机制

由于农村农业的经济发展受到市场风险和自然风险的双重风险，因此，农村小额信贷比一般的贷款存在更多的风险隐患。各地政府应该积极响应国家乡村振兴战略，探索扶贫小额信贷机制，对“三农”社会扶贫进行一定的风险补贴，政府、保险、农村金融机构共担风险以支持农村贫困户的生产经营，防止风险由农户个人独自承担。

应创新保险产品以分散风险，如“农产品+期货”模式，因地制宜地创新保险产品，加强保险行业和精准支农工作的有机结合，提高农户抗风险防御能力，保证农业生产的发展[5]。政企联动，多方合作，从而兼顾农村金融机构双重目标的平衡发展。

3.2 产品与服务的创新机制

农村金融机构现有的金融产品、服务模式等已经无法满足目标客户的信贷需求。传统金融产品过于单一，金融互联网信息化快速发展，所以要完善农村金融机构产品和服务方式，开发出差别化的金融产品以对待不同的客户群体，根据信贷目标客户的各方面情况给予定制化服务。不断创新出新的模式和产品，积极扩大业务范围，发展综合性业务，积极创新与当地民众吻合的金融产品和服务，因地制宜，结合当地实际情况作出相应的对策机制[6]。推动服务创新，不断丰富“三农”信贷产品，运用“互联网+”技术，推出智慧网点服务。

3.3 社会绩效管理创新机制

社会绩效是机构所产生出来的社会效益，具有一定的政策指标性，企业社会绩效是一种自觉性行为。根据国内外学者对社会绩效的研究，适当的社会绩效考核标准更有利于实现农村金融机构双重目标的平衡[7]。当前，一般把“三农”信贷社会目标转化为小额信贷社会绩效管理，认为社会绩效管理可以防止目标偏移。在我国农村金融机构的大环境下，农村金融机构如何有效协调双重目标防止目标偏移，以及如何实现为低收入群体服务的社会目标是社会绩效的研究核心。

随着商业化逐利性的发展，农村金融机构不断追求盈利性，放弃了对“三农”信贷的支持，导致社会绩效管理的缺位。对此，为了平衡农村金融机构双重目标的协调发展，必须创新社会绩效管理机制。要设定合理的目标战略，加强对农村金融机构社会绩效的考核评估，定期审查、报告，设立奖惩激励措施，增强对社会扶贫的意识。

3.4 交易成本控制创新机制

农村“三农”信贷受到多种风险的影响，高成本制约了农村金融机构的发展，控制成本风险显得尤为重要，掌握小额信贷目标信息可以有效降低风险。因此，应建立农村信息数据库，完善信息共享机制，建立分层次的农户信贷风险评级体系，创新和提供有差别的信贷产品和金融产品，有效降低小额信贷风险。优化服务模式和信贷业务结构，有针对性地制定方案，后续开展监督机制（跟踪机制）等工作。

4 矫正农村金融机构双重目标失衡的政策建议

4.1 拓展资金来源，扩大经营规模

加强完善农村金融机构体制管理，避免农村资金发生逆向流动。拓宽融资渠道，鼓励农村金融机构利用市场机制从其他银行拆借资金，支持发行债券、票据方式等多种融资方式[8]。拓宽传统的资金来源渠道，扩大经营规模，利用现有的优惠政策不断提高商业化运作信贷资金的效率和资本的充足率，增强自身经济财务实力，以便更好地为社会“三农”信贷服务。

4.2 创新产品机制，降低风险和成本

要根据市场需求，创新产品机制，打造差异化的产品，以适应不同地区、不同人群的需要，定制化金融服务产品。创新农村金融机构产品可以有效解决抵押物的缺失和信息不对称等问题，可以降低交易成本和监管成本，有效规避风险隐患。发展满足农民需要且符合自身条件的金融产品和金融服务，不断探索新的机制，降低成本和风险。农村金融机构应该严格划分目标客户群体，制定不同的还款方式和期限、贷款额度和利率等，以满足不同客户对金融服务的需求，提高效率并降低风险。同时，要积极创新农村金融机构管理理念和管理制度，提高利率定价能力，根据市场运作合理确定利率。

4.3 利用好优势条件，注重科技创新

农村金融机构深入农村地区，扎根于农村市场，农村市场比其他金融机构更有地域优势条件。可以根据市场机制，制订出符合自身发展的措施，注重农村金融机构的质量，不是一味追求数量，发挥自身优势，扬长补短。

农村金融机构应该及时利用最新的国家优惠政策，积极构建普惠金融体系，借鉴成功的经验并结合自身实际情况，利用现代科技，如互联网技术、区块链技术、大数据等，定制出属于当地的快捷服务方式。线上线下同时进行，建立有效的管控机制。各大农村金融机构应该根据广大农户的具体要求和特征，与时俱进，因地制宜地创新金融产品，注重运用科技手段。

4.4 加强风险控制，不断完善制度

注重风险的管控机制，严格审查目标客户，加强监督监测，发现问题及时止损，避免风险。“三农”信贷应不断探索新的模式，比如小额联保机制、分期还款机制、动态激励机制、担保替代机制等多种模式，灵活多变。农村金融机构要完善法人治理结构，构建有效的监督管理机制，加强运营监管，提高警惕防止发生风险，创新风险共担模式以减轻风险过大的压力。农村金融机构可以对按时还款的农户给予一定的奖励或者优惠政策，以此鼓励这一行为，提高借款者的积极性。

4.5 创造良好的金融环境，坚持利好政策

在普惠金融的大力发展下，政府和机构应该积极创造出良好的金融环境、市场环境、生态环境，营造出良好的内外部环境，引导农村金融机构从被动支农转向主动支农。政府应适度放宽农村金融机构的利率管制，更多地运行市场化机制，减少不必要的行政化干预，机构要灵活多变，提高自身能力，积极创新、改革金融市场，走市场化道路，提高自身盈利能力，为“三农”信贷提供资金动力。

农村金融机构要不断推出创新型产品以满足“三农”信贷服务的需要，激发更多农户贷款。政府实施乡村振兴战略要给予农村金融机构一定的政策帮扶，如再担保、再贷款建设、信贷风险补偿、“三农”税收优惠等，促进农村金融机构的发展[9]。

4.6 完善法律制度，加快推进金融基础设施建设

农村金融机构的快速发展，离不开完善的法律法规体系。因此要制定专门的农村金融法律，以弥补监管法规方面的缺失，加快推进金融基础设施建设。

政府要引导“三农”信贷有序、健康进行，在法律上保障“三农”信贷者的合法地位，保护农村金融机构和农户群体的双方利益，使农村金融市场良性健康发展。政府应当采取与普惠金融相互匹配的措施，构建信用体系，优化信贷机制，不断开展业务创新的新模式，鼓励支持农村金融机构与电商企业、互联网企业等合作。加强创新金融科技，把农村金融机构与大数据、物联网、区块链紧密结合，推动普惠金融发展[10-15]。

5 结束语

文章阐述了农村金融机构双重目标的关系，两者对立统一，分析了社会支农与商业可持续发展不平衡的成因，从政府和机构的角度提出了政策建议，以期有效地平衡双重目标之间的冲突，推动普惠金融进一步发展。