全域土地综合整治进程中农民权益保障问题研究——基于杭州市C村的实地调查

□孔文然

（浙江工商大学马克思主义学院，浙江 杭州 310018）

“十四五”时期，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，为加快农业农村现代化带来机遇[1]。“十四五”规划将规范开展全域土地综合整治作为实施乡村建设行动的一项重点内容，土地综合整治已经逐渐成为推进城镇化、助推乡村振兴的重要平台和抓手。但由于我国现有的土地整治实施方案尚未完善，相关程序仍在不断落实，面临着不同程度的阻碍，被拆迁农民的权益保障问题日益凸显。随着土地整治项目的推进实施，在前期入户协商、中期安置赔偿和后期社会保障等环节，农民权益都容易受到不同程度的损害。解决好被拆迁农民权益保障问题，不仅有利于进一步调动农民参与城镇化进程的积极性、主动性和创造性，而且有利于缩小城乡差距，加快实现乡村振兴和共同富裕。

1 调研地C村概况及调研背景

C 村位于杭州市临平区乔司街道西南部，南连上城区九堡街道，西靠笕桥机场，区域面积1.5 km2，全村有12 个村民小组，总户数超过890 户，常住人口超过3 400 人，在册登记流动人口近2.6 万人。沪杭高速公路贯穿整个村庄，周边电子商务园、大型经济体遍地开花。2016 年C 村实施拆违综合环境整治提升工程，初步改变了该村“脏、乱、差”的面貌，擦亮了环境的底色，为该村美丽乡村建设奠定了重要的基础。通过发展服装和花卉产业，C 村集体收入从2003 年不足40 万元突破至2020 年的2 000 万元，实现了跨越式增长，80%以上村民年收入达到40 万元。如今C村已成为名副其实的生态良好、生活富裕的村庄，成为新时代乡村振兴的重要典范。自2021 年11 月乔司街道全域土地整治工作启动以来，C 村全域土地整治工作有序开展，目前已顺利完成该村568 户拆迁户的签约工作，房屋拆迁工作正在如火如荼进行。

笔者选取该村作为调研点，重点调查其在土地整治项目实施过程中农民权益的保障问题，主要原因有2 点。

一是C 村所在街道土地整治项目是杭州市推进全域土地综合整治的重点项目。2022 年2 月10 日，浙江省自然资源厅印发《关于重点推进2022 年度乡村全域土地综合整治与生态修复“11350 工程”的通知》，杭州市临平区乔司街道全域工程计划作为该工程唯一总投资达300 亿元的大型项目，此地农民较多，样本代表性十分明显。

二是笔者前期对C 村的经济发展、村庄治理等方面展开过一定调查，与村干部和村民建立了良好联系，开展调研具有天时、地利、人和的优势。2021 年11 月至今，笔者先后多次赴C 村开展实地调查，对C 村多名领导干部、村民进行深入访谈和座谈，获取了丰富的一手材料，就C 村在土地整治过程中出现的农民权益保障问题进行了深入了解，并探讨解决对策。

2 土地整治过程中C村农民权益保障存在的问题

2.1 程序执行不够透明

在项目实施前期，与农民进行充分沟通、平等协商，做足、做好政策宣传、调查摸底、意向商谈等前期工作，充分听取百姓诉求，落实落细群众需求，有利于土地整治项目顺畅进行[2]。在C 村土地整治政策下达伊始，当地政府虽然通过召开村民大会、入户讲解等方式向村民传达了政策相关信息，并告知被拆村民提前做好准备工作，但是关于不同区域的村庄拆迁补偿不同、后续分配的安置房位置可能存在差异等一些细节问题并未给予明确回答。据受调查村民反映，虽然政府在前期宣传土地整治政策，但许多村民作为土地整治项目的主体，对于拆迁具体实施细则仍然一知半解甚至并不了解，村民普遍关注的还是涉及自己切身利益的拆迁款和安置房等问题。此外，拆迁前有部分村民向上级政府反映过自身诉求，包括增加房屋赔偿款、补足拆迁地与安置地房屋差价等，但政府并未提供令村民满意的解决措施。这不仅挫伤了村民参与整治项目的积极性，也反映出“自上而下”的工作方式容易导致村民话语权缺失，难以使其通过有效的法律途径来维护自己的合法权益。

2.2 安置方案不够理想

在调研中，受访者都表示对于拆迁后如何进行安置十分关注。C 村安置房的选址区域位于该村北部，远离交通主干道以及城市中心，区域位置较远，村民称为“北漂”，且与安置地周边村相比，房价存在一定的差距。笔者调查发现，C 村现有地段房屋的售价约为3 万元/m2，安置房地段房屋售价约为2.5 万元/m2，相差近5 000 元/m2，导致许多村民对安置方案产生不满情绪。

拆迁后的安置房采取“多村混居”的模式，即村民住房位置随机分配，多个拆迁村同住一个小区，这不仅加大了政府的管理难度，也容易导致同村村民彼此联系淡化，归属感缺失。

调查发现，C 村村民对于“原拆原建”的意愿十分强烈，理由是在方便管理的同时也能加深村民之间的联系。但是当地政府的解释是各村安置地在土地整治项目开展前就已经由上级部门确定，虽然应村民要求多次向上级部门反映，但并未取得效果。同时由于该村目前正处于全域土地综合整治的中期，对于后期安置的详细举措也并未出台。长期来看，如果该问题得不到合适解决，会为后期的安置和社区治理工作埋下隐患。

2.3 补偿标准不够合理

据C 村相关负责人介绍，该村拆迁安置补偿标准依据《乔司街道全域土地综合整治项目集体土地多元化安置方案》（乔街办〔2021〕83 号）等政策文件执行。以节约用地、去存量化、鼓励货币为原则，采取“实物期房+货币（存量房）”的多元化安置方式，原则上被补偿人家庭以货币（存量房）方式安置的面积不低于30 m2/人。但笔者调查发现，政策规定拆迁安置补偿标准远落后于当地房价水平。

按照“多元化”安置的模式，多数村民选择赔偿总面积为80 m2的房子，其中50 m2按照房屋实物赔偿，30 m2则转化为货币赔偿，按照目前C 村3 万元/m2的房价评估测算，每个村民拆迁后可获得货币赔偿款约90 万元。如按照平均5 人/户计算，每户村民总计可获得货币赔偿款约450 万元。政府按照21 000 元/m2的价格对拆迁村民进行补偿，远低于C 村平均地价，这直接导致每户村民损失100 余万元，因此村民对于政府划定的补偿金额争议较大。

2.4 人文关怀不够到位

班固《汉书·元帝纪》中记载：“安土重迁，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。”家乡是老百姓生于斯、长于斯的地方，中国老百姓对土地自古就有一种依赖和爱恋的情感。据C 村村委人员介绍，依据《乔司街道全域土地综合整治集体土地征收和农村宅基地上房屋搬迁安置补偿实施意见》（乔街办〔2021〕82 号）等文件，将为68 岁以上老人提供拆迁过渡安置房，但老人普遍对于本村的归属感和依赖感较强，不愿意搬迁。调查中部分老人表示，“虽然搬到新社区之后相互之间还可以用手机、微信等进行联系，但总感觉不如在村里面对面聊天方便。”

C 村作为典型的城中村，服装制造和花卉种植是该村的两大支柱产业，因此村内聚集了大量外来务工人员，拆迁后大量工人将面临失业风险，同时，村民平时的房租收入也将随之消失。针对这一问题，政府并没有出台相应的政策文件进行妥善解决。受访的外来务工人员表示，“突如其来的拆迁打乱了工作和生活节奏，之后只能到周边城市再寻找工作。”

在土地整治项目实施过程中，健全有效的社会保障体系还远没有建立起来。笔者调查发现，拆迁后的C 村村民仍属于农村户口，并未加入城市户口，受访村干部表示，“政府为被拆迁村民每人一次性发放15.8 万元作为养老保险。”但这只能称之为“生活保障”，后续的教育、医疗和失业等其他保障方式鲜有涉及，予以社会性、平等性、福利性和互助性为本质特性的“社会保障”相比还存在很大的差距[3]。

3 土地整治过程中保障C村村民权益的对策

3.1 加强宣传，保证程序公平透明

土地整治项目是一项“得民心、惠民生”的工程，农民作为土地整治项目最大的受益者，其对土地整治项目的知晓、参与和评价是保障项目顺利实施的关键[4]。程序公平、公开、透明是保障项目实施和农民权益的“双赢”手段。

调查发现，C 村村民对于土地全域综合整治项目的了解并不全面，在这种情况下难免有村民出于自身利益考虑，对整治项目产生抵触情绪从而拒绝配合政府工作。地方政府要充分发挥好主导作用，前期积极做好土地整治宣传教育工作，要加大对村干部和村民的宣传力度，取得群众的理解和支持，提高政策知晓率和认同度。

作为联系政府和村民的中介，村委会应充分发挥宣传的桥梁和纽带作用，通过村民大会、宣传公示栏、网络平台或者入户走访的形式，以不同于政府的“熟人”身份向村民讲解与自身利益密切相关的政府土地整治政策方案，设身处地为他们分析和讲解具体条款，让村民认识到土地整治带来的现实利益和长远意义，以得到村民的认同和支持。同时要健全村民反馈渠道，给村民提供表达意见的机会，调动村民参与土地整治的积极性，摸清和掌握政策实施过程会遭遇的困难、阻力，将收集到的村民思想动态、合理诉求、实际想法等及时汇报给上级领导，以便能够第一时间解答村民的疑惑，把握上情，明了下情，做到“两头吃透”，这样不仅可以缓解村民的不满情绪，而且能够提高工作效率。

3.2 倾听民意，合理制定安置方案

针对回迁安置地位置不理想问题，政府要做好安置地规划，同时要倾听民意，积极和村民商议安置房建设方案，做到以民为本，争取最大限度使村民满意。要不断完善安置地的基础设施建设，为被安置的村民提供良好的生活环境。同时大力引进优秀企业和人才，促进安置地经济发展水平不断提高，让村民感受到安置地的便利和优势所在，打消内心的顾虑，从而转变思想，逐渐接受市民身份。

回迁安置的社区虽然能够为村民提供舒适的居住环境，但村民之间同时也失去了以往便捷的交往空间，原来一家一户的村庄格局由于土地整治项目的开展变为单元楼的“隔离”，可能会割裂原有村民之间的联系，改变村民的生产生活方式，使拆迁后的村民产生强烈的失落感和极大的不安全感，短时间内难以融入现代城市生活。

针对这一问题，政府可以采取柔性安置策略，让村民逐渐适应城市生活。由于政策规划，C 村目前还剩余三组工业园区未拆迁，政府可以将部分未拆迁的工业园区改造为老年过渡房，一方面能够加强新旧区域间的联动，另一方面也能够使老年人在心理上逐渐接受城市居民的身份。

3.3 软硬兼施，合理调整安置补偿

全域土地综合整治要在乡村振兴战略实施中发挥重要作用，必须充分尊重农民意愿和主体地位，保护农民合法权益[5]。对于C 村村民而言，最为关心的就是安置房的位置和补偿款，目前，C 村的拆迁补偿标准是根据浙江省杭州市相关文件规定，以及参照当地生活水平以及市场情况制定，但同一时期不同地区、不同项目的补偿标准不相同，C 村拆迁户与周边地区拆迁户之间相互攀比，最容易引发矛盾，给土地整治工作带来一定的难度。针对上述问题有以下几点解决措施。

一是要具体问题具体分析，既要严格执行上级政府的土地整治政策，做到补偿标准统一公平，避免出现同一地区不同时间补偿标准不同的情况，也要充分考虑一些特殊情况。对于确实存在困难的特殊群体，结合他们的实际情况，在政策允许范围内争取补偿措施。对于一些积极配合工作的村民也可适当给予奖励。

二是在C 村现行拆迁政策下，房屋拆迁后的赔偿款是村民主要收入来源，对于如何使用这笔资金，大多数村民表示首选租房，如果自家经济条件允许会选择购房（距离C 村车程在30 min 范围内）。对于购房村民，政府可以针对房屋价格或者地理位置进行适度政策倾斜。有部分村民表示会将剩余资金用于投资理财或者存入银行收取利息，政府可以为这类村民提供多样化的投资理财模式或者招标利息较高的银行引导村民储蓄，保证村民补偿款合理安全使用[6]。

此外，调查中发现该村还存在房东与租客之间因赔偿分配产生矛盾、部分未拆迁村民存在抵触情绪等问题。针对这类问题，政府要通过以理服人、以政服人等多种手段安抚村民，避免矛盾激化，从而推进土地整治项目更好更快实施。

3.4 完善制度，关注村民生计保障

一是要完善农民的养老保险制度。特别是要提高农民养老保险的领取标准，扩大养老保险的覆盖面。

二是要完善农民的基本医疗保险制度。可以采取国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。适当扩大农民医疗保险的报销范围和提高赔付比例[7]。

三是建立和完善农民失业保险和其他保障制度。农民被“城市化”后，应纳入城镇职工失业保险范围内，享有失业保险等其他保障，让农民真正享有城镇居民待遇[8]。

从根本上说，城乡二元结构使得村民难以享受到和市民同等的社会保障、子女教育等福利待遇，也加大了村民在城市实现再就业的难度。对村民进行再就业培训是解决安置问题的长效之路。政府应该根据村民的不同情况，不断拓展培训机制，多形式、多层次、多渠道地提高各项技能，特别要根据市场的需要，有针对性地安排专项技术培训，切实增强村民的就业能力和专业技术素质。同时，鼓励和扶持村民自主创业，针对自谋职业和自主创业的村民，政府应在贷款、税收等方面对村民提供优惠政策[9]。

4 结束语

全域土地综合整治是推进城镇化和助推乡村振兴的重要平台和抓手，在浙江省全面推进乡村振兴的大背景下，开展全域土地整治工作已是大势所趋。C 村应抓住全域土地整治这一重大机遇，在土地整治项目实施过程中坚持以民为本，广泛吸收民意，采取更加科学、完善、惠民的措施，以保障村民基本权益为基础，合理解决土地整治过程中出现的各种问题，为浙江省全面实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化探索全域土地综合整治的乡村经验。