从“摆平”到“治理”：新时代社会矛盾纠纷多元化解机制建立的顶层逻辑和实践之维

摘 要：党中央高度重视基层社会稳定。党的十八大以来，我国探索建立了社会矛盾纠纷多元化解机制。这对维护社会稳定发挥了重要作用，实现了从“粗糙摆平”到“精致治理”的社会矛盾纠纷治理转型，体现了国家治理理念的深刻变化。本文从顶层设计的角度阐释新时代社会矛盾纠纷多元化解机制建立的目标，并通过该机制运行的地方实践，呈现党的十八大以来我国社会治理的总体脉络，为进一步建设成熟和稳定的社会治理体系提供理论支撑和实践依据。

关键词：国家治理；社会治理体系；社会矛盾纠纷治理；社会矛盾纠纷多元化解机制

一、研究背景

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国创造的伟大治理奇迹之一，是在保持宏观经济总体向好的同时实现了社会的繁荣和稳定。美国学者塞缪尔·亨廷顿根据对亚非拉国家现代化进程的研究作出论断：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动荡。”他认为发展中国家在现代化的过程中，经济发展和政治稳定二者难以兼得。[1]31他的观点在西方世界得到广泛认可。但是，中国在经济发展和社会治理方面取得的成就颠覆了西方学者的认知。尤其是在新冠疫情给全球经济发展、政治秩序和社会稳定带来巨大冲击的形势下，很多国家，无论是经济落后的非洲国家，还是经济发达的美国等，都经历了较为严重的社会动乱，而中国在总体上依然保持着政治和社会稳定。

在国际国内形势日趋复杂的背景下，维护社会稳定对国家经济发展和社会长治久安具有重要意义。党的十八大以来，党中央推动全面深化改革，在社会治理领域不断探索和创新，在完善社会治理体系、健全共建共治共享的社会治理制度、提升社会治理效能、维护社会长期和谐稳定方面取得显著成就。党中央科学研判新时代我国社会主要矛盾的发展变化，各级政府顺应新时期社会矛盾纠纷的变化及发展态势，在实践层面积极探索基层社会矛盾纠纷化解机制，基本形成了包括人民调解、行政调解和司法调解在内的“三调联动，多调对接”的大调解格局。在总结各地经验做法的基础上，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，提出要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，建立健全矛盾纠纷多元化解机制，维护社会和谐稳定。社会矛盾纠纷多元化解机制的建立和完善，对防范和化解基层社会风险起到了积极作用。新时代的社会矛盾纠纷多元化解机制，既融入了在中国礼治秩序传统的基础上形成的人民调解（以“枫桥经验”为代表），又涵盖了由国家依靠行政、司法等资源对基层矛盾纠纷予以调处和化解的方式，从而实现了对社会矛盾纠纷从“粗糙摆平”到“精致治理”的治理转型。与刚性维稳思维主导下的社会矛盾化解路径截然不同的是，“精致治理”意味着政府的治理思维注重理性、治理过程强调精细、应对矛盾的态度积极主动、解决问题的对策更具弹性和适应性。

社会矛盾纠纷治理转型，体现了国家治理理念的深刻变化。本文从顶层设计的角度阐释新时代社会矛盾纠纷多元化解机制建立的制度理念，并通过社会矛盾纠纷多元化解机制运行的地方实践，呈现党的十八大以来我国社会治理的总体脉络，以期为进一步建设成熟和稳定的社会治理体系提供理论支撑和实践依据。

二、新时代社会矛盾纠纷多元化解机制建立的顶层逻辑

矛盾是任何一个社会在发展过程中不可避免的现象，但若任其发展，则可能对社会秩序产生难以预料的影响，甚至严重危害国家安全和社会稳定。所以，一个有为的国家和政府绝不会低估社会矛盾诱发的风险。稳定还是动乱，成为判断一个国家社会治理状况的基本指标；政府应对社会矛盾的理念、方法和能力，也直接体现了国家治理的能力和水平。党的二十大报告是新时代党中央治国理政的总纲，在这份重要文件的第11章第4部分“完善社会治理体系”中，党中央提出了新时代社会矛盾纠纷化解工作的总体要求。一是实现矛盾纠纷源头治理。党的二十大报告强调：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”[2]54二是动员社会力量，实现矛盾纠纷多元共治。党的二十大报告强调：“发展壮大群防群治力量……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[2]54在此基础上，我国形成了一系列应对新时代社会矛盾纠纷的具体制度安排。这是党中央基于我国基层治理的历史经验、现实情况和运行特点而作出的政治决策。从顶层设计的层面看，社会矛盾纠纷多元化解机制的建立，有助于解决转型时期我国基层治理中亟须应对的两个至关重要的问题。

（一）基层政权在国家治理体系中的重要地位与转型期国家权力有效性不足

基础不牢，地动山摇。基层治理关乎国家治乱兴衰，基层政权在整个国家政治运行中具有特殊地位。从上往下看，国家大政方针要通过基层政府加以贯彻；从下往上看，基层政府直接面对和管辖民众，是国家在本地区的“全权代表”，承担为本地区民众提供公共服务和公共安全的重要使命，与民众直接利益关联度最大，担负的直接责任也最重。所以，基层政权是国家政治运作的枢纽，只有通过基层政权，国家治理机器才能有效运转起来。

中国的治理规模之大，体现为其有庞大的人口数量和广袤的国土面积，同时地方差异极大，地区间经济和社会发展不平衡……这些客观条件叠加在一起，增加了国家治理的负荷。中央政府不可能对所有民生问题亲力亲为，只能以委托方式，让地方政府代表中央政府对基层社会进行治理。由于行政链条长、行政层级多，处于国家权力体系末梢的基层政权，很容易成为国家治理的薄弱环节。古语有云：“山高皇帝远”“县官不如现管”。在中国传统社會中，基层历来是国家权力鞭长莫及之地。中国传统社会治理的典型特征是“皇权不下县”。受制于财政匮乏等因素，国家权力机关只设到县一级，国家通过对地方乡绅治权的默许，实现对基层社会资源的汲取（主要依靠乡绅完成征税、纳粮、征兵等任务）。地方自治自成一体，国家权力难以实质性地渗入。而民众主要生活在家族和宗族等传统社会组织中，与中央极少发生直接关联。所以，与民众日常生活相关的很多公共事务，包括民间纠纷调解等，都是由地方乡绅以及家族、宗族等地方势力处理的。进入20世纪之后，中国持续推进现代国家政权建设，特别是在中国共产党领导下走上中国式现代化道路的新中国更是如此。与传统封建王朝和国民党政权不同，新中国是由中国共产党这一以科学社会主义理论为指导、拥有严密组织体系和强大社会动员能力的现代新型政党所建立的。毛泽东深刻意识到，共产党要取得新民主主义革命的胜利和社会主义建设事业的成功，就必须打破传统社会的经济基础和组织结构，建立新的社会组织模式，将如散沙般的社会高度整合起来。其中的关键一步，就是通过发动土地改革运动，推翻了两千多年来家族、宗族等传统势力在基层社会的主导地位，并且使党领导的政权得到人民群众的广泛认同和支持。土地改革意义非凡，它为国家政权建设打开了突破口，使国家权力能够在更深层次对社会进行渗入。从此，国家不仅能够对社会资源进行更强有力的汲取，而且重要的是，推动组织资源向基层下沉，发挥了意识形态的感召力，把人民群众充分融入到国家的政治生活中。

从另一个角度看，民众被纳入到国家治理的权力网络中，意味着国家就此取代了传统组织，成为基层公共事务的管理者和民众福祉的照拂者。新中国成立后，中国实行高度集中的计划经济体制，与之相伴生的是一个全能体制的社会。国家通过在农村地区建立人民公社、在城市实行单位制，实行对社会的组织化管理。全能体制社会的典型特征是社会的国家化。在这一体制下，由于社会不复存在，国家权力可以深度介入到个人生活的方方面面，个人对国家组织形成很强的依附关系。国家虽然在短期内实现了对社会资源的汲取，但从长期来看，全能体制社会是有很多弊端的，最大的弊病是社会的发展以低水平的制度均衡来短暂维持。在这种体制下，社会活力被吞噬，社会自治功能的缺乏加重了国家财政负担，导致国家能力受到削弱。同时，受“大跃进”和“文化大革命”的冲击，中国的经济状况持续恶化，社会发展停滞，党和国家事业遭受严重挫折。危难时刻，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体采取果断措施，通过開展思想、政治、组织等领域的“拨乱反正”，对新中国成立以来出现的重大失误及错误进行了深刻反思和全面纠正，进而解放思想，锐意进取，把工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放，解放和发展生产力，建立中国特色社会主义市场经济体制。这一系列的改革措施引发了国家与社会关系的重构。随着人民公社制度和单位制相继解体，基层社会的治理结构和社会组织方式发生巨变。

新中国成立之初，基层社会的稳定是通过强大的国家机器对社会进行全面政治动员实现的。但是改革开放之后，城乡二元结构逐渐被打破，城市化进程加快，人口流动机会增加，国家权力对基层社会的控制力受到一定程度的削弱。现代国家理论认为，国家的主要职能之一是为民众提供公共物品和公共安全，这是国家合法性的源泉，同时也是国家基础性权力（即国家能力）建设的重要维度。[3]然而在市场化改革的进程中，由于国家权力在部分公共事务治理领域不适当地退出，基层社会在“去组织化”的阵痛中陷入严重的治理困境，典型表现为：其一，计划经济时期，国家通过人民公社管理农村事务，但是在人民公社解体之后，基层社会处在“自治”和“管理真空”状态。虽然依照自治原则国家在村一级实行村民自治，但由于未能有效承担起村级公共服务职能，基层政府对村一级的管理呈现低效甚至真空状态。其二，20世纪90年代后，由于“吃饭财政”引起基层政府机构膨胀，行政支出费用大幅度攀升，中央提出在转变乡镇政府职能的基础上精简机构，全国性大规模的撤乡并镇由此展开。①根据国家民政部历年发布的《民政事业发展统计报告》（2001年起称《民政事业发展统计公报》），从1996年至2005年，全国乡镇总数减少近1万个。“撤乡并镇”虽然减少了行政人员数量，但是基层政府管理半径陡然增大，而人力资源却严重短缺。农村的权力真空导致社会失序，一些地方村痞村霸、黑恶势力横行乡里，侵害民众利益，甚至非法代行政府职能。其三，分税制实施后，基层政府普遍面临财政窘境，没有能力为地方民众提供良好的公共物品和公共服务，在地方公共事务治理中缺位。与此同时，中央为了充分调动地方发展经济的积极性，对地方实行“放权让利”的改革，地方政府的自主性得到极大增强。但是，由于权力监督机制不健全和基层组织建设软弱涣散，相当一部分基层党员干部胡乱作为，腐败猖獗。基层治理的混乱无序和基层政治生态的恶化，引发了人民群众的不满，基层政府权威流失。这些问题持续发酵和恶化，导致从20世纪90年代末至21世纪初，国内陆续爆发了一系列大规模群体性事件。轰动全国的贵州瓮安事件暴露了国家治理的软肋：由于国家机器“空壳化”，出现大量基层公共事务治理盲区。笔者2008年到瓮安调研时了解到，一些乡镇每个部门只有1—2名工作人员，农民见干部难、反映问题难、办事情更难，他们说“乡里的干部一年难见一个”，“活了一辈子都没见过县领导”。当地民间还流传着“大凡出了事，政府不摆平就找黑社会摆平”的说法。一个西部小县城的黑社会性质组织竟然有40多个。地方势力取代国家力量，蜕变为分利集团，横亘在国家与社会之间，蚕食国家资源。2006年国家取消农业税后，中央每年对基层的财政资金投入成千上万亿，但资源使用效率不高，人民群众的幸福感和获得感不足，原因就在于相当一部分资源被贪腐的基层官员和地方势力非法截留，国家资源下乡陷入内卷化的困境。

如果人民群众的合理利益诉求得不到及时回应，社会矛盾就会日积月累，给地方社会的稳定埋下祸根；如果国家不能实现对地方社会的有效治理，基层社会就如同一匹脱缰野马，肆意狂奔。实际上，在中国历史上，中央对基层社会无法有效控制的问题一直存在，如唐朝末年的藩镇割据、清朝灭亡后的北洋军阀混战等，都缘于中央政府的权力式微。为了解决这个问题，中国共产党从一开始就高度重视基层组织建设，并建立覆盖基层的权力网络，使国家权力资源不断下沉，增强了国家治理的有效性。

网格化治理模式顺应了国家政权建设的内在需求，构筑了新时代的社会风险防控网和矛盾纠纷治理平台。2017年，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“拓展网格化服务管理，加强城乡社区治安防控网建设”，“探索网络化社区治理和服务新模式”。网格化治理在国家宏观层面的提出，意味着它得到官方认可，并成为新时代基层社会治理的重要探索方向。

从网格化治理的设计目标及运行特征看，它是在日益复杂化和不确定的治理环境下国家对基层治理结构的重建途径。这一治理模式通过实现国家权力与基层社会的无缝对接，使基层政府能够及时发现社会问题，主动回应民众关切，满足日趋复杂的社会治理需求。网格“小阵地”何以赋能基层“大治理”？从网格化治理的运行原理看，简单来说，它就是按照一定标准将行政区域分为若干个单元格，每个网格配备网格员、网格主管、网格协调员和网格警官，网格的大小可以根据网格内的人口数量、地理范围、管辖面积等进行综合配备，网格员及时汇报网格内的民生事务、社会治安等情况。网格员根据情况的级别上报街道，街道再根据情况的级别进行处理或上报网格监管指挥中心，形成逐级上报、逐级解决、快速响应的工作模式。其优势在于：首先，它实现了从被动应对问题到主动发现和解决问题的管理模式转变；其次，它借助信息化、数字化和网络化等技术手段，确保社会治理更加快捷、精准和高效；最后，它是科学精准的治理机制，不仅具有规范统一的管理标准和流程，而且形成了从发现问题到解决问题的闭环，从而提升了社会治理的能力和水平，实现了国家权力对基层社会“横向到边、纵向到底，不留盲区、不留死角”的全方位覆盖。从组织理论的角度分析，网格化治理通过将一个大型的复杂组织切分成若干层级的小型组织，从而最大限度地激发小型组织的管理优势，规避了大型组织普遍存在的集体行动“搭便车”问题和监督管理困境。

新时代网格化治理深度融入了现代科学技术手段，使社会治理精细化、高效化程度显著提升。比如，网络信息技术在社会治理中的优势在新冠疫情防控期间得到了最大限度的发挥。面对大规模、大范围、高频度的人员流动，政府通过微信小程序、行程码和健康码等技术手段，实现对辖区内居民的有序管理、精准识别、精准筛查，用最短时间、在最大程度上控制了疫情扩散风险，保护了人民生命安全。

与此同时，基层党组织在加强党的建设中焕发出更大生机和活力的同时，使基层网格化治理能力得到显著增强和迅猛提升。党的十八大以来，党中央高度重视党的基层组织建设。习近平指出：“党的基层组织是党的肌体的‘神经末梢。”“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。”所以，坚持新时代党的组织路线要“以组织体系建设为重点”。[4]560在党中央发布的关于新时代基层治理的一系列重要指导性文件中，“党建引领基层治理”成为加强新时代基层治理的重要政策导向。根据相关文件精神，新时代的基层治理不仅注重国家行政资源的下沉，更重视党组织建设重心下移到基层，实现党的领导对基层社会的全覆盖。与新中国成立初期高度集中化模式不同的是，新时期国家对基层组织的再造发生在国家资源下沉时期，国家不仅向基层注入物力资源，而且向基层放权赋能；在基层社会重新被组织化的过程中，社会自治力量得到前所未有的发展和壮大，形成以基层党组织为核心纽带、国家与社会良性互动的格局。

当前，“党建引领＋网格化”的治理模式在全国推广，对化解基层社会矛盾纠纷产生了积极作用。党建引领的一大优势是党组织规模庞大。根据最新党内统计数据，截至2022年底，中共党员总数为9804.1万，党的基层组织达到506.5万个，[5]党员人数超过了德国人口总数。从目前情况看，很难想象中国社会还能培育出类似中国共产党基层组织这样覆盖全国范围、有足够属地社会关系纽带且组织体系健全的另一套社会组织体系。几千万党员有双重身份，他们“从群众中来，到群众中去”，活跃在不同的职业领域，生活在人民群众中间。如果能够把党的组织资源整合和动员起来，把党支部和党员的力量嵌入到社会治理体系中，党员就能够成为搜集民情、反映民意、调解矛盾、化解纠纷、凝心聚力的重要力量，在畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的过程中发挥重要作用，从而补齐矛盾纠纷调解中治理资源不足的短板，实现国家对基层的有效治理。更重要的是，组织资源下沉，能够在一定程度上规避过去单纯依靠行政资源下沉而诱发的政府机构膨胀、冗员庞杂等问题，提高行政资源使用效率。需要指出的是，这一套工作机制能否在现实中发挥实效，关键取决于党组织和党员在人民群众心目中的形象以及人民群众对党组织和党员的认同程度。

（二）基层社会环境复杂与一元化矛盾纠纷化解模式下治理资源匮乏

国家权力下乡并不意味着国家政权成功进入基层。“乡土社会实际是国家改造与乡村自我塑造的双向运动过程”，“国家建构、乡土社会和制度建构形成当今中国乡土社会变动的内在逻辑”。[6]封底基层社会是一个极其复杂的生态系统，表现在：其一，由于地方社会的公共权威有多种来源，公共事务治理中存在多种治理主体；其二，由于国家的正式制度和地方社会的非正式制度并存，在社会关系和矛盾纠纷调解过程中会存在多重规则并行的情况。所以，单纯依靠正式的法律和行政力量强行推动矛盾纠纷解决，未必能够达到预期效果。

接下来举例进一步说明。张艺谋执导的《秋菊打官司》是一部在国内反响很大的乡土题材影片：农村妇女秋菊为了向踢伤丈夫的村长讨个说法，走上了法律维权道路。她向法院控诉了村长的行为。但当秋菊临盆遭遇危险时，村长把秋菊及时送到医院救治，使秋菊顺利诞下孩子。秋菊摒弃前嫌，诚心邀请村长一家参加孩子的满月酒。而就在满月酒席上，公安人员把村长给带走了。影片没有交代故事结局，却发人深省。秋菊有没有错？村长有没有错？这部影片反映的最大现实，就是乡土社会中的人们受到人情社会法则和传统观念的深刻影响，所以单靠现代法律很难厘清基层社会矛盾中的是非曲直。比如，村长为什么会踢秋菊丈夫？因为秋菊的丈夫明知村长家已经有三个闺女，还“诅咒”村长不会有儿子。而在深受重男轻女观念影响的农村，家族没有儿子就意味着没有传承和继替的希望，这在任何人看来都是难以接受的。所以村民们都认为秋菊的丈夫“不占理”，村长的行为情有可原。而村长为什么明知秋菊告他，还要热心相助？因为传统社会中的父权观念会强化村长对村民的庇护责任，他是村民公认的地方权威。影片中，村长受到了法律的惩罚，但法律并没有从根本上满足秋菊的利益诉求；而村长的权威建立在村民认可的基础上，村民之所以认可他，是因为他在村庄事务中担当和尽责。从这一角度看，法院虽然判决村长有过错，但这一判决结果并不一定能得到村民的认可和接受。

美国政治学家斯科特认为：国家总是试图用简单化和清晰化的逻辑去解决错综复杂的社会问题。对现代性的狂热和偏执，导致其用极端现代主义的眼光审视万物，试图规划社会，最终导致那些国家项目以失败告终。这是国家行动失败的思想根源。[7]6法律以明确的规则调节社会关系，但是当代乡土社会是由自然生长的传统社会进化而来的，它不可能完全脱离礼治秩序传统。正如费孝通先生所观察到的，礼治社会的特征是“从教化中养成了个人的敬畏之感，使人服膺”，“现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备……单把法律和法庭推下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”。[8]55，61

基层社会的乡土性和地方性决定了调解矛盾纠纷必须尊重“地方知识”（俗称“土办法”），要因地制宜，避免简单化思维。笔者在一次调研中遇到两家人为一个水泥门槛争执不下，邻里纠纷愈演愈烈，村干部不得不出面协调。这时，一个村干部对其中一户人家讲：他家（指对方）的孩子大学毕业，正在考公务员。就因为这句话，这户人家同意和解，两家人握手言和，矛盾纠纷就此化解。这句话何以奏效？因为在当地的社会文化中，公务员就是“官”，而“官”是颇有权威的身份和资源，拥有强大的社会资本。所以在这位农民看来，一旦邻居家的小孩考上了公务员，走上仕途，就获得了其难以企及的社会资源（主要指在当地的社会关系和经济地位）；凡事要留有余地，他没有必要为了一个小小的门槛而大动干戈，得罪未来的“大人物”。这是农民的理性选择。而我们注意到，此次调解成功的主要因素，完全在于村干部熟知当地的人情法则，充分利用村民们的社会心理，旁敲侧击。换言之，如果僵硬地運用法律规则去调解，两家人可能会走上诉讼之路，且最终未必能达到好的效果。

德国社会学家韦伯从社会学的角度对法的合法性进行阐释，认为法的合法性来自人们对于法律的普遍认可和接受，[9]如果说合法性的定义是获得广泛的社会认可，那么我们可以认为，在社会成员认可、遵守并履行法律规则，使之在现实生活中发挥实际效力的情况下，法律的合法性意义才能真正得到体现。基于韦伯的观点，我们认为，基层社会矛盾纠纷调解的实质，是在多重规则并立的情况下，在多个治理主体相互磨合、共同作用的过程中，寻求最大公约数。

在正式的利益表达制度中，信访和司法是人民内部矛盾纠纷化解的制度化渠道。信访部门主要解决非诉讼性质的纠纷，法院主要受理诉讼性质的纠纷。但是由于矛盾纠纷涉及的主体成分复杂，矛盾纠纷的成因复杂，相当多的矛盾纠纷问题很难被明确地划定为诉讼纠纷或非诉讼纠纷。同时，由于在过去较长一段时期内，民众向法院诉讼的时间成本和经济成本都比较高，相当一部分民众主要通过信访反映利益诉求，长此以往就形成了“信访不信法”的社会问题。面对与日俱增的信访量，信访部门无力从根本上解决民众反映的突出问题，所以一些民众直接越级上访，通过到省级政府、中央国家机关静坐、堵路、求见大领导等极端方式进行非制度化的利益表达，给社会秩序带来了极为负面的、不良的影响。同时，在刚性维稳思维的压力下，信访成为考核基层官员政绩的重要指标，一些地区甚至对本地官员实行信访情况考核“一票否决”，要求下级部门严格控制信访规模，一旦超出上限，基层官员就会受到上级的严肃问责。为了控制本地的信访规模，一部分基层官员用“短、平、快”的方式应对纷至沓来的民众利益诉求，由此诱发了所谓的“花钱买稳定”“谋利型上访”等社会问题，导致基层维稳陷入“越维越不稳”的怪圈。

新时代社会矛盾纠纷多元化解机制力图打破一元化社会矛盾纠纷化解模式下的被动救火式应对状态，通过不断扩大政治参与容量、增强政治体制吸纳能力，形成社会矛盾多元化解路径，进而提高社会矛盾纠纷化解制度化能力。借用亨廷顿的观点，就是要让政治制度化水平赶上经济和社会变革奔跑的速度，[1]4以制度建设实现政治参与的平稳有序和社会稳定。在2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中，矛盾纠纷多元化解机制被分为诉讼和非诉讼两类，诉讼类通过法院判决，非诉讼类包括调解（人民调解、司法调解、行政调解）、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。矛盾纠纷多元化解机制是与传统的一元化矛盾纠纷化解模式相比较而言的。简单地说，就是由于当前矛盾纠纷主体多元化、类型多元化、诉求多元化，化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化；在矛盾纠纷调解中，诉讼和非诉讼的纠纷解决方式各以其特定功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态运作调整系统。

党中央将矛盾纠纷源头治理作为防范和化解社会风险的重中之重。习近平反复强调：“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。”[10]5与过去以单一的政府行政力量主导的矛盾调解模式不同，新时代的矛盾调解更注重发挥人民的主体性，充分发动群众和依靠群众来进行社会矛盾纠纷调解。20世纪60年代初，浙江省诸暨县（今诸暨市）枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。这套经验做法在当时得到了毛泽东的肯定和支持。进入新时代，党中央将“枫桥经验”作为新时代基层社会治理的重要工作机制在全国推广。习近平在担任浙江省委书记时，专门到枫桥考察，高度肯定了“平安枫桥”的做法。2013年10月9日，习近平对坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示：“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方法解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。”[11]当前，“枫桥经验”作为我国基层社会治安综合治理的重要经验模式，在维护社会治安、促进社会和谐方面发挥着积极的作用。

值得一提的是，新时代的社会矛盾纠纷多元化解应更加注重对中华优秀传统文化资源的挖掘和运用。习近平将农耕文化作为中华文化的重要组成部分。2018年，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要“切实保护好优秀农耕文化遗产，推动优秀农耕文化遗产合理适度利用。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用”。文化治国理念不仅体现党高度的文化自信，更彰显党的制度的包容性和与时俱进。中华传统文化强调“以和为贵”，“和”文化与矛盾纠纷调解深度融合，会收到意想不到的效果。比如，一些地方建立起调解工作室，组织者会在墙壁醒目位置悬挂反映中华优秀传统文化、古今调解民谚警句等内容的字画，积极营造调解氛围，促成争议双方在平和的气氛中缓减摩擦、消除隔阂，有效化解矛盾纠纷。

三、新时代社会矛盾纠纷多元化解机制的地方实践

基于对国家信访局官网发布的2014—2019年间564起信访督查事项的综合分析，新时代基层社会矛盾主要呈现三个特点：其一，从矛盾性质看，主要是人民内部矛盾，不存在从根本上对国家政权和党的执政基础产生颠覆性影响的风险。其二，从表现形式看，矛盾的规模较小，波及面窄，社会影响不大，持续时间很短，主要在局部地区发生，同时矛盾双方的行为更加谨慎和理性，几乎很少出现过激或极端化的行为；在矛盾纠纷发生之后，政府的应对和处置方式也更加温和，注重通过协商对话等柔性方式解决问题，所以绝大多数社会矛盾都能够在可控范围之内得到有效化解。其三，从矛盾源头看，矛盾纠纷主要由具体利益（主要是经济利益）关系诱发，家庭矛盾、邻里纠纷、劳资纠纷、物权纠纷等一般的传统民事纠纷占比较高，多由日常的磕磕碰碰引发。

矛盾纠纷事情虽小，却关乎人民群众的根本利益。党中央高度重视社会矛盾纠纷化解工作，并出台了多个重要文件，对建立和完善新时代社会矛盾纠纷化解机制进行总体规划和指导。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出：“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”，“健全矛盾纠纷多元化解机制”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：“完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。”《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》强调：“依法有效化解社会矛盾纠纷”，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾纠纷化解在基层”。最高人民法院密集出台《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》《关于加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作的指导意见》《人民法院一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设（2019—2021）》等重要文件，提出人民法院参与诉源治理，推动一站式建设向基层延伸、向社会延伸、向网上延伸、向重点行业领域延伸，推进矛盾纠纷村村可解、多元化解等具体要求。社會矛盾纠纷多元化解机制的建立和完善，对防范和化解社会风险、维护社会和谐稳定起到了重要作用。

为回应党中央对基层社会矛盾纠纷治理问题的深度关切，近年来，全国各地各级政府积极探索和完善社会矛盾纠纷多元化解机制，积累了丰富的治理经验。当前，各地社会矛盾纠纷治理主要从三个方面加以推进。

第一，建立健全基层社会矛盾纠纷源头治理的制度体系和工作机制。新时代的社会风险治理更加注重事前预防、端口前移，从源头上预防和减少社会矛盾发生。首先，通过地方立法促进矛盾纠纷综合治理。《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》提出，要推动非诉讼纠纷解决信息化平台与诉调对接平台贯通融合，通过线上线下联动，为当事人提供一站式矛盾纠纷化解服务。该条例以坚持和发展新时代“枫桥经验”为指引，以和解调解优先为基本原则，以构建有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制为目标，强化抓前段、治未病。《辽宁省矛盾纠纷多元预防化解条例》明确规定，各级人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院应当坚持源头治理，将预防纠纷贯穿于重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程，减少矛盾纠纷的产生。《四川省纠纷多元化解条例》明确，要开展重大行政决策社会稳定风险评估，从源头上预防和化解社会稳定风险事件和重大群体性纠纷。各地的矛盾纠纷多元化解机制地方性法规有一个显著共性，即既发挥多种解纷方式对矛盾纠纷化解的聚合效能，又突出各自的比较优势，通过鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的方式解决纠纷，以更好地助力矛盾纠纷源头化解，优化资源配置。其次，通过提高社会矛盾纠纷综合治理的网格化水平，做到发现在早、防范在先，有效阻断矛盾纠纷蔓延升级。比如，贵州省福泉市整合基层社会资源，建立了“三员两站”（“三员”即人民调解员、司法联络员、司法监督员，“两站”即综治工作站、法官工作站）便民服务网络，在全县所有辖区成立了8个乡镇综治工作中心、76个村居综治工作站、9个法官工作站和86个便民司法联络点，行政力量下沉到矛盾纠纷化解的“最后一米”。山东省济宁市建立了问题倒逼的督导调度机制，以“一站式”吸纳化解矛盾纠纷为主要目标，推行“一周一通報”“两周一调度”“一月一分析”等工作机制，建立区、街道、社区三级矛盾纠纷调解阵地，统筹全区矛盾纠纷调处化解资源和力量，最大限度地把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。最后，提高矛盾纠纷综合治理的信息化水平。比如，贵州省福泉市建立了矛盾纠纷多元化解信息管理系统，实现了矛盾纠纷网上调解、化解台账网上建立、司法确认网上衔接、法律咨询网上解答，并根据矛盾纠纷的产生原因、性质特点、调解主体、化解结果等进行大数据分析，实现了矛盾纠纷化解的预判预估和风险防控。

第二，在党建引领下充分发挥多元治理主体的作用。党的十八大以来，党中央高度重视全面加强党的领导，属地党委对基层社会治理资源有较强的控制力，所以基层党组织能够在相关工作中发挥领导力、统筹力、组织力，发挥党总揽全局、协调各方的政治优势，把党的领导贯穿于社会治理全领域、全过程、全环节，同时动员社会力量，积极引导社会参与，形成了党建引领下共建共治、互联互通、群防群控的基层社会风险防控网。比如，贵州省福泉市为了充分发动社会力量参与社会矛盾纠纷调解，建立了第三方调解服务网络，按照“行业对口、专业对应、因地制宜、按需而设”的原则，以行业系统、专业领域为基础，通过政府购买服务方式，把矛盾纠纷调解工作交由第三方社会组织承担，建立了医患纠纷、交通事故、矿群纠纷、征地拆迁、环境保护等多个第三方专业性、行业性调解组织和基层人民调解组织，初步形成了覆盖重点行业、专业领域的第三方调解组织网络。上海市鼓励登记为社会服务机构的调解组织发展，探索设立市场化运行的调解组织。福建省鼓励商会、行业协会、民办非企业单位或者具有相应资质的专业机构设立商事调解组织。社会力量的培育和融入使利益相关者都能够积极主动地参与到矛盾纠纷调解过程中，民众获得了有效的利益表达和利益实现机会。更为重要的是，政府能够系统整合各方面资源，发挥不同主体的比较优势，推动形成协同共治的合力，从而切实将矛盾纠纷化解在基层，把不稳定的隐患消除在萌芽状态。

第三，加强矛盾纠纷化解平台建设，整合社会资源，推动矛盾纠纷化解提质增效。福建省龙岩市新罗区着力打造矛盾纠纷多元调解联动中心，使各类解纷主体和力量有机衔接、协调联动、高效聚合，为当事人提供多样、便捷、适宜的纠纷化解服务。比如，一体化设置律师调解室、“两代表一委员”调解室、公检诉访调对接室等功能区域；一站式建立由各行业、各单位人员组成的调解专家库，形成专职、兼职、聘用为一体的多元化调解队伍；一条龙在线对接全区20多个行业性、专业性调解委员会及重点单位和镇村矛盾纠纷调解中心；一揽子推动公调、检调、诉调、人民调解和行政调解对接；等等。贵州省福泉市将原有的行业性调解组织、基层人民调解组织、行政调解机构、司法调解机构全部纳入矛盾纠纷多元化解平台进行统一调度、管理、监督、考核，实现了调解的专业化、社会化、法治化发展；同时，积极探索刑事和解、行政和解，将矛盾纠纷化解融入司法、执法办案的过程中；人民法院专门设立诉调对接中心，建立调解案件依法引入司法确认机制、诉讼案件委托调解处理机制，将诉讼与调解等纠纷解决方式融为一体，将司法确认制度的适用范围延伸至群体性纠纷、矿群矛盾、征拆纠纷和信访积案办理。山东省济南市积极探索适合本地实际的矛盾纠纷多元化解新路径，着力打造“一站式”矛盾纠纷多元调解中心，整合资源力量、健全体制机制、强化品牌引领，努力实现中心一体化、队伍多元化、调解专业化、调处智能化、服务便捷化，推动群众诉求“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”。该市建立起上下贯通的推动管理机制，市、区县（功能区）、街道（镇）均成立由党委政法委书记（政法委员）任召集人的联席会议，负责“一站式”矛盾纠纷化解工作的统筹协调、整体推进、督促落实。市联席会议办公室发出《关于进一步明确全市“一站式”矛盾纠纷多元调解中心管理体制的通知》，明确各级“一站式”矛盾纠纷多元调解中心在联席会议办公室领导下开展工作。

丰富的地方实践经验表明，我国在社会矛盾纠纷治理方面已经形成以制度化、法治化、信息化为典型特征，多元共治、多种化解渠道相互融通的治理模式。随着体制、机制和技术的不断优化升级，更加成熟、定型和有效的社会矛盾纠纷化解机制已经建立并覆盖全社会，对维护社会稳定、实现经济和社会全面发展产生了积极的促进作用。根据最高人民法院2023年2月15日召开的新闻发布会通报的信息，近年来诉至人民法院的社会矛盾纠纷以年均10%以上的增幅持续增长，但是通过源头减量、诉前调解，人民法院收案量在2020年首次下降，2022年再次实现同比下降，通过诉讼方式解决的民事行政纠纷占法院纠纷总量比例从2019年的90%下降到2022年的64%，2022年诉前调解成功案件同比增长46.6%。这意味着，进入人民法院的纠纷中，1/3以上已经通过诉前调解方式得到实质高效的解决。[12]同时，之前对地方社会秩序影响甚大的地方群体性事件的上升势头也得到有效遏制。近年来，重大群体性事件已经非常少见。这一点无论是从公众的亲身感受，还是从信访部门和公安部所获信息以及新闻媒体报道，均能得到印证。这表明党中央为维护社会稳定实施的改革措施取得了实质性成效，既实现了国家对基层的有效治理，又充分动员了社会力量，满足了基层多样化的治理需求。

四、结语：社会治理新思维

现代化理论认为，政治秩序不能在现代化过程中自发形成，国家理应成为政治秩序的提供者。社会矛盾纠纷多元化解机制是党中央因应新形势下基层社会发展变化趋势和转型时期多元化社会治理需求而实施的一项重要制度安排。它虽然是社会环境变化倒逼下国家进行改革的产物，但它也充分体现出中国共产党领导制定的社会治理制度具有强大的调适能力和韧性，由此党才能够从容应对社会风险。基于对社会矛盾纠纷多元化解机制建立的顶层设计和地方实践经验的分析，本文认为，新时代社会治理突出了三个着力点，或者说解决好了三对关系：维权与维稳、活力与秩序、发展与稳定。通过妥善处理好这三对关系，党和政府稳住了新时代中国经济社会高质量发展的基本盘。

第一，处理好维权与维稳的关系。通过维护人民群众基本权利，满足人民群众合理合法的利益诉求，巩固党的执政基础，实现社会稳定。习近平指出：“从人民内部和社会一般意义上说，维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。人心安定，社会才能稳定。对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来。”[10]84可见，新时代社会治理的总体目标是以实现和维护人民的根本利益为落脚点的，治理方式也从“突击行动”转向了“源头治理”，从“被动应付”转向了“主动出击”。

第二，处理好活力与秩序的关系。在维护社会稳定的同时，需要不断激活社会动能。习近平指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行……在具体工作中，不能简单依靠打压管控、硬性维稳，还要重视疏导化解、柔性维稳，注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”[10]84由此可见，新时代社会治理的基本路径是相当明确的，即从过去的“政府独揽”转变为现在的“多元共治”。

第三，处理好发展与稳定的关系。中国之治有两个面向：一是经济发展，二是政治稳定。稳定是发展的保障，发展依靠稳定来实现；同时，发展是稳定的基础，社会的长期稳定从根本上要靠解放和发展生产力来实现。习近平指出：“让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现……为此，我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，“更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定”。[10]89，86可见，新时代的社会治理蕴含着科学社会主义的基本原则，即以实现人的全面发展和社会全面进步为目标，有效地将发展成果惠及全体人民。

新时代我国社会治理的制度安排和地方实践经验，生动诠释了中国共产党以人民为中心的执政理念，其所蕴含的时代价值和现实功能，也为广大发展中国家寻求社会长期稳定之道提供了启发和借鉴。

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人民法院一站式建设成效明显[N].人民日报，2023-02-16.

[責任编辑  张  华]

From “Smoothing-Over” to “Governance”： Top-Level Logic and Practical Dimension of Establishing

Diversified Resolution Mechanism for Social Conflicts and Disputes in the New Era

LUO Yun

（School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang， Guizhou 550025）

Abstract： The CPC Central Committee attaches great importance to social stability at primary level. Since the 18th National Congress of the CPC， China has explored and established a diversified resolution mechanism for social conflicts and disputes， which has played an important role in maintaining social stability. It has achieved the transformation from “rough smoothing-over” to “refined governance” in the governance of social conflicts and disputes， reflecting a profound change in the concept of national governance. This article explains the goal and direction of establishing a diversified resolution mechanism for social conflicts and disputes in the new era from the perspective of top-level design， presents the overall context of Chinas social governance since the 18th National Congress of the CPC through local practice of the mechanism operation， and provides theoretical thinking and practical basis for further developing a mature and stable social governance system.

Key Words： national governance; social governance system; governance of social conflicts and disputes; diversified resolution mechanism for social conflicts and disputes