计划管控在长输管道建设行政许可申报中的应用

王 钦 高云庆 马 楠

国家管网集团新疆煤制天然气外输管道有限责任公司 北京 100020

“十二五”以来，我国经济持续高速发展，国家对长输管道建设项目加大了监管力度，新建及改扩建的天然气管道项目在实施过程中完善的行政许可手续是必不可少的。按照天然气长输管道工程项目建设程序，行政许可涉及项目前期阶段、开工准备阶段、试运行及验收阶段。行政许可种类杂、涉及部门多，准确及时地取得行政许可，是各个项目得以依法开工的重要保证。

1 行政许可办理内容

前期阶段涉及的行政许可有规划选址、土地预审、前期评价和项目核准等，其中前期评价又包括安全预评价、环境影响评价、职业危害评价、地震安全评价、地质灾害影响评价、水土保持方案、节能评估报告、社会稳定风险评估、压覆矿产资源查询、文物调查评估和防洪评价一系列内容。

开工准备涉及的行政手续包括建设用地审批、临时用地许可、使用林地许可、草原穿越许可、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、国有建设用地划拨决定书、文物穿越许可，以及道路、河流、铁路、通信光缆、在役管道等穿越许可意见；环境敏感区、军事管制区穿越许可；安全专篇审查、消防设计审查、防雷设计审核等。

项目试运行及验收阶段行政许可包括土地复垦验收、防雷验收、消防验收、水保验收、职业卫生验收、安全验收和环保验收等专项验收。

2 行政许可办理现状

行政许可办理工作具有复杂性特征，每项许可需要向各级政府部门提交申请，所需材料也因地域不同有所差异，手续办理过程中需保障资料内容齐全、翔实、准确，格式及要求均要符合国家规定。由此可以看出，影响建设项目行政许可办理效率有诸多因素，尤其是长输管道，在办理过程中涉及发改委、自然资源、住建、水利、生态环境、人防、消防、交通、铁路等几十个审批部门，审批部门层级多、流程时间长。每一个审批事项根据区域或内容不同被细分为若干子项目，而每一项审批又捆绑了多项前置性审批。以建设用地审查报批为例，补充耕地方案、征地补偿费用和土地复垦资金安排情况、开展地质灾害危险性评估和是否压履重要矿产资源等内容均是前置审查要件。每一个审批事项所涉及的技术性审查要件多，进一步增加了审批的难度和时间。部分行政许可涉及征用土地，以及农民生产生活的安置，需要一定时间保证。在广西支干线工程中，申报人员由于缺少对相关规定与政策要求的准确理解，无法及时发现材料中的缺项及不符内容，提交后反复补正，影响了手续的办理效率。

每项行政许可审批短则3 个月，长则1 年时间，一定程度上制约了长输管道依法合规施工，影响了“全国一张网”织密织牢的进度。计划管控行政许可办理，按时取得行政许可，显得尤为重要。

3 行政许可计划管控体系实施

超前开展调研，梳理建设项目行政许可各流程环节及内容要求，编制对外协调应知应会手册、行政许可工作指引和工作WBS 清单计划；组织参建单位召开专题会议，明确工作内容、时间节点、工作界面；同时加强问题协调、监督检查和结果考核，可达到科学系统计划管控行政许可的效果。

3.1 编制对外协调应知应会手册

对外协调应知应会手册分为应知篇、应会篇两部分。应知篇涵盖法律法规、标准规范、管理制度、术语定义和基本知识；应会篇按照行政许可办理流程编写，包括工作内容、管理手段和工作流程。应知应会涵盖了员工在外协岗位上应该了解、掌握的基本知识和应该会做的基本技能，有效帮助新入职、入岗员工快速进入角色，熟悉掌握工程建设法律法规、标准规范和基本业务知识。

3.2 编制行政许可工作指引

结合广西支干线工程实际，梳理出各类行政许可，整理所需材料、结果样本，编制行政许可工作指引（模板见表1），实现管理程序表单化。通过查看工作指引，可全面、清晰地掌握行政许可流程，提前准备各项材料，为后续办理行政许可缩短时间。

表1 对外协调管理工作指引

3.3 编制工作WBS 清单计划及计划执行

管控的重点落在执行上，行政许可涉及部门多，相互之间关系相对复杂。因此，厘清参建单位的角色、界面，建立有效的沟通机制，加强问题协调、监督检查和结果考核尤其关键。以办理广西支干线工程建设用地审批为例，说明如何做好行政许可计划管控。

（1）结合工作指引，编制WBS 清单计划（模板见表2），让参建单位清晰自己的工作职责、任务时间节点，了解土地规划修改方案暨永久基本农田补划方案、耕地占补平衡方案、征地阶段社会稳定性风险评估及征地组卷报批的办理流程。提前与地方相关职能部门衔接，确认了基本农田补划、耕地占补平衡方案、征地补偿安置、节地评价等业务可交叉办理，节省了一定时间。

表2 永州压气站建设用地审批工作WBS 清单计划

（2）加强结果导向，采取每日一汇报、每周一调度的模式，加强土地征收预公告、土地现状调查、征地补偿安置公告等征地工作的调度，做到“今日事今日毕”，为建设用地审批节省了约30d 时间。

（3）将建设用地审批任务可视化，每个单位每天的工作内容一目了然。通过奖惩激励，进一步提升参建单位的主观能动性，最终用时6 个月取得了永州压气站建设用地批复，顺利保证了站场合法施工。

4 行政许可计划管控实施效果

长输管道具有“点多、线长、面广”的特性，工程项目建设中行政许可手续涉及地方行政主管部门繁多，统筹策划和协调组织工作尤为重要。把握“统筹谋划、超前组织、突出重点、以点带面”的原则，做好行政许可计划管控，加强与设计、评价、咨询、监理、施工等单位的协同配合，创新方式方法，合理交叉业务节点，及时办理工程项目建设中的相关许可手续，为工程建设提供必要的保证。

4.1 缩短办理时间，有效保障管道工程合法施工

计划管控不仅有利于建设用地审批，也有利于其他行政许可审批。

（1）广西支干线工程穿越等级公路累计63 次，管辖权涉及2 省3 市9 县区和众多运营单位，是长输管道协调难度大、手续办理周期长、程序繁杂的一项重要控制性工程。通过提前深入研究各地方政府主管部门相关文件和公路运营单位穿越管理要求及收费依据、收费标准等内容，编制行政、施工办理许可工作指引，制定WBS 清单计划，明确界面分工、确定责任人及时间节点，提前3 个月完成办理了63 条等级公路行政和施工穿越许可手续。

（2）国家严控临时占用耕地，临时用地复垦方案审批越发变化多、流程长、缴费高，而且使用林地许可需逐级上报至省厅审批。通过充分调研办理流程，掌握最新办理政策，预判可能存在的问题，编制工作指引级WBS 清单计划，合理安排工作时间，做到各项流程交叉审批，保证了在开工前取得了临时用地方案批复、使用林地许可。

广西支干线工程各项行政许可都采用了WBS 清单计划管控，各项许可也全部按照项目施工整体部署节点完成办理，有效起到保驾护航作用，实现了广西支干线工程管道施工的依法合规。

4.2 提升外协管理人员能力水平

全周期的行政许可工作指引，为外协管理人员提供细致化、明晰化、标准化的规范指引，让员工按照程序、标准开展工作，有章可循，对全面提高员工业务水平具有一定的促进作用。“项目WBS 清单计划”管控能充分调动每名参建人员的积极性和主动性，针对重点内容、进度主线，有目标、有计划、有措施、有专人进行管理。虽然员工普遍感到了压力，但也增添了动力，焕发了活力，由被动“等活干”到主动“找活干”，“凭感觉、靠经验”的观念逐步改变，“找新路、求突破”的意识正在逐步确立，有效提升了行政许可办理效率，节省了行政许可办理时间。

4.3 固化模式思维，形成计划管控体系

工作指引、WBS 清单计划能清晰地反映出工作的进展及整个工作的来龙去脉，使管理者能及时了解进展和存在的问题，使员工清楚认识到自身工作开展情况，有利于顺利开展工作。同样有助于形成模式思维，有助于抓好工作的重点、关键点，使思考、表达、决策更有结构、有逻辑，形成一套符合长输管道项目建设并切实可行的管控体系。

5 结语

长输管道工程建设行政手续办理工作是一项综合性、系统性很强的工作，采用计划管控，有效梳理各项行政许可办理标准化流程，办理过程中以统筹谋划和多管齐下为措施，建立起天然气管道项目建设行政手续工作体系，可为项目的高效推进和行政手续有序办理提供参考，为后期项目建设奠定良好的基础。