学校治理观的认识误区与辩证分析

曹宗清，赵德成

(1.西南大学 教师教育学院，重庆 400715；2.北京师范大学 教育学部，北京 100875)

自十八届三中全会明确提出“推动国家治理体系和治理能力现代化”以来，学校治理迅速成为教育改革和探索学校发展新路径的重要议题。在学校实践场域中，管理者的学校治理观是推动学校发展的关键，如果他们在认识上有偏差或理解上不到位，就意味着“学校治理现代化”可能并没有在正确的轨道上运行[1]。而已有研究发现：校长对治理的界定还比较模糊，会提出“什么是教育治理”等问题[2]，有人混淆了学校治理的理念与手段，将依法治校狭隘地理解为以法治校，而且将依法治校错误地理解为依法管治师生[3]；还有人将自主办学理解为“要权”和“有权”，而相对忽视了“用权”与“限权”[4]；还有校长撰文[5]，学校治理应以执行和督导为突破口，做好教育评价，激发学校、教师和家校合作的活力，显然这有从管理者需求看学校治理的嫌疑，而弱视乃至忽视了分权、制衡等因素。尽管学校管理者在学校治理认识上实际持有的误区受到了一定程度的关注，但是总体上相关研究较少，也不深入，更没有在系统归纳学校治理认识图景的基础上对管理者的学校治理观进行审视，具体而言，学术意义上普遍认可的学校治理观是什么？对照正确的学校治理观，学校管理者的学校治理认识误区有哪些？基于这些认识误区，一线管理者对学校治理应该持有怎样的理性认识呢？

一、从治理到学校治理：一个承接的概念

现代意义上治理理论的发展有着深厚的社会背景、理论基础和推广机制。上世纪七十年代西方国家统治失效是治理发展的起点。彼时，党派难以引导人民舆论，社会传统价值观面临瓦解，社会对政府的不信任与日俱增，种种迹象表明韦伯的传统官僚等级制必须向开放的市场化管理转化，于是“政府再造运动”开始兴起。然而进入九十年代后，情况并没有好转，一些福利国家的财政危机进一步凸显，意味着市场也不能拯救越来越多元的社会需求，西方国家不得不寻求新的出路。与此同时，政治-行政二分法、科学管理理论等传统行政管理理论在实践中暴露出种种不足，严重阻碍了管理效率，而制度经济学、新公共管理、公共选择以及权变等前沿理论的推波助澜，为治理的形成提供了丰厚的理论土壤。特别是国际组织对治理的概念界定和运用，进一步引发了世界范围内对治理的重视，将治理推向了竞相关注的台面。

学校治理的主流观点近乎是治理理论的影子。国外对治理的操作性定义主要分为两种。一是协作治理[6]，指政府将非政府组织纳入到正式的且致力于形成共识的决策活动中，以落实公共政策或者管理公共项目。二是网络治理[7]，指包括政府但超越政府的网络成员本着信任和协商的原则，以资源交换和达成共同愿景为目的而持续互动。协作治理是政府组织和主导的，具有正式性和官方性，而网络治理还隐含着未被公共承认以及未事先精心设计的非正式性，它可能通过中间人的协调而不是各利益方直接参与。两种治理落实的关键要素都需要相互信任和相互依赖，相互信任是各利益相关方之间的情感需要，而相互依赖是各方之间在权力、资源以及知识等方面的互补。然而，这样的操作性定义仍难以套用在从全球到学校、从政治到教育、从国际到人际等不同层面的复杂情境中，以至于治理成为了“各取所需”的理论，表现出一定的自我适切性。如，世界银行认为治理就是建立标准和规章制度，以便为公共事务处理提供一个可靠而透明的框架[8]；OECD认为治理就是运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展[9]；全球治理委员会则将治理定义为个人与公私机构管理他们自身事务的方式[10]。

也正是由于治理概念使用的这种自我适切性，治理理论的边界表现出弹性十足的特点。具体到学校场域，学者们也从不同的立场出发，基于不同的研究方法提出了各有侧重的观点。美国分析教育哲学的倡导者和代表人物谢弗勒(Scheffler，I.)提出了以规定性定义、纲领性定义和描述性定义来分析教育概念的框架[11]，该框架能够较为有效地摸清教育概念的全貌，延展到具体研究方法则主要可分为语义学方法、规范性方法和描述性方法，而基于这些方法形成的学校治理观增加了学科知识，也拓展了学术视野，对于我们看见学校治理观的全景大有裨益。

首先，产生于语义学方法的学校治理观更关心其含义，即学校治理本体观的问题。“治理”一词在西方的古典拉丁语和古希腊语中即有，意为“控制、操纵”，而我国早在春秋战国时期的《荀子·君道》中有“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”的说法，意为“(得到)管理、统治”。进入近现代以后，西方语境下的“治理”多用于城市环境背景，或者用于解决地方性问题，后来逐渐用于中央政府层次，进而推广到解决国家间问题的全球治理[12]；而在中国知网以“治理”为篇名搜索文献，可以发现建国初期的“治理”多是针对自然环境，八十年代后运用到社会治理等层面，尽管与西方治理意蕴拓展的时间节点有差异，但是发展路径和基本趋势一致，经历了从“治乱”拓展到“治善”的转变，即原本是为了解决某一具体问题而开展针对性的纠正行为，转变成为了组织更好发展所采取的综合性改进行为。新世纪后，西方现代意义上治理理论迅速进入国内学者的研究视野，自此中外治理理论在相互借鉴和交融中发展。可见，治理在中外语境中的意思基本能够同频共振。整体而言，研究者多从“统治”“控制”“治乱”“善治”“治理”等词的区分中寻求学校治理的本真[13]，指出学校治理内含多元、人文、民主、开放、透明、协商、参与、分权以及互动等意蕴，而主体的多元性可以说是能够引发治理本意的关键，总之，学校治理具有自然而然的人本性和难以抗拒的亲近性，从而使其更容易受到研究者和实践者的青睐。

其次，规范性方法关注的是学校治理的效能或价值，即学校治理认识观。学者们对学校治理的效能给予了较高评价和期待。于国家而言，学校治理在于落实为党育人为国育才的使命和立德树人的根本任务；于学校自身而言，学校治理在于推动学校可持续发展从而为学生提供公平而有质量的教育服务。具体来看，有人认为学校治理的依据和前提是培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[14]，有人将其具体表述为学校治理就是培育具有价值选择和判断能力的人[15]，还有人认为学校治理在于表达民主参与、教育品质和学生发展期待的功能，以重构学校系统和学校生态[16]。学校治理本体观和学校治理认识观在学界已经取得普遍性共识。

采用描述性方法的研究最多，且各种说法纷呈。学者们多从现实主义的观点来研究学校治理实际运作的方式，即学校治理方法观。从“操作流程”来看，学校治理首先要调动多元治理主体，而后采取网络化的行动并强调权责一致[17]；也有其他学者提出类似的观点，学校治理应以人本化和专业化的理念，融入多元主体，完善综合化的治理工具，推动实现技术层面的智能化和精准化[18]；还有人提出学校治理就是确立共同目标，一起承担风险，建立公共管理联合体，其核心是信任、合作与分享[19]。从“管理机制”来看，要建立以校长为核心的行政团队集体决策机制、以党组织主导的教育方针维护与监督机制、以教师为主体的教育教学审议机制和师生家社政一体化的综合育人合作机制[20]。从“情感机制”来看，治理过程就是通过治理主体与治理对象的交流和互动，以尊重治理主体的良心为引导，让良心融入制度[21]。从“过程保障机制”来看，学校治理就是落实自主办学、多元共治、依法治校、监督问责、效率公平与可持续发展[22]。此外，还有些学者针对学校治理的具体方面作了探讨，在参与主体上有教师参与学校治理[23-24]、家长参与学校治理[25]，在学校类型上有农村学校治理[26]、大规模学校治理[27]、民办学校治理[28]，在治理技术上有数据驱动治理[29]、管办评分离[30]等。

尽管国内学者们有众多“各说各话”以及“自我辩护”的学校治理解读，对学校治理的切入角度和关注重点不尽一致，但它并没有妨碍我们对学校治理含义的理解、对治理价值的关注以及对治理运作方式的探讨，在综合各家之言后，仍然能够摸索到主流治理观的描述性骨架，勾勒出学校治理观的正确图景，为学校治理研究提供了一个解释性框架。首先，在语义性特征上它特别强调主体的多元性，注重多种利益相关者的参与，多主体参与是为其合法性和实效性服务的；值得注意，主体多元性不是主体全员性。其次，在治理效能上人们总体上持积极态度，认为学校治理利于学校可持续发展，可推动教育公平而高质量的发展，最终促进儿童的全面发展；这种效能认识是一种主观性的期望或预测，并不全是基于客观事实的判断。最后，在治理机制上大家强调法治、自治、参与以及监督制衡等；法治是规范办学的基础，自治要求学校充分发挥主动性，参与是为多方主体赋能的关键，而监督制衡是包括政府介入等各种治理手段学校治理合法合规的保障，也是避免学校治理流于形式化和表层化的重要防线。

二、研究设计

本研究旨在探讨一线学校管理者对学校治理的真实认识并发现其认识误区，能够挖掘到鲜活观点和生动案例，质性研究范式在此处更为合适。研究对象选取、资料收集以及分析的方法如下。

首先，以方便取样的方式选择研究对象。我们参与了多期全国骨干校长班、优秀校长班以及区域性校长能力提升班，就学校治理议题做专项培训交流，参与项目的中小学正副校长不下1000人，这些校长相比一般管理者有着更高的学习积极性，同时也对学校治理等新理念的了解更多，一定程度上代表着学校治理观的高位水平。以他们为研究对象，能有效发现中小学校长们对学校治理的深层次认识误区。

其次，主要以探索式访谈的方式收集研究资料。探索性访谈是一种围绕主题但形式较为开放的资料收集方法。在培训中研究者提出“在学习了学校治理的理论研究后，您有怎样的学校治理观？”或者“您觉得现代化的学校治理理念应该是怎样的？”等主题性问题，让校长展开自由讨论。另外，私下的一些非正式沟通以及新冠疫情期间线上授课时的文字性反馈等也是收集校长学校治理观的重要途径。由于信息收集并非在严格意义上的访谈场景下进行，过程具有较大的开放性和互动性，更能够深入发现校长们的真实想法。最终的材料呈现在每次的活动纪要、小组汇报海报以及网络聊天中；同时，研究过程中，最关键的研究工具就是研究者自己，研究者是信息收集的核心载体。

最后，主要基于学校治理理论分析相关材料。对照正确的学校治理认识图景，即以语义上的、效能上的和路径上的学校治理认识框架为参照，分别审视学校管理者关于学校治理是什么、学校治理效能如何以及如何开展学校治理的认识，并且就其中更为普遍和突出的认识问题作进一步分析。值得说明的是，这里所谈管理者的学校治理观主要是指源于学术解读层面的学校治理观，而不是指经验意义上的校长治校方略或者领导管理理念。

三、中小学治理观的认识误区

研究发现主要围绕“概念认识—效能认识—路径认识”展开，呈现校长们的学校治理观认识误区，在此基础上展开深入探讨。

(一)概念认识：从多元参与走向多元至上

“学校治理是什么，就是学校管理吧？”“学校治理就是学校信息化管理，学校有一些工作是通过信息化的手段来进行的，比如排课系统、智慧课堂、平板教室这些。”“学校治理就是在学校压实层层责任，守牢安全的底线。”“引领”“计划”“组织”“指挥”“协调”“控制”。这些只言片语的回答以及关键词呈现，透露出一些校长对“治理”还处于传统学校管理的认识层面，该发现在已有研究中也获得了证实[31]。而对学校治理有所了解的校长，基本都能说出一些概念性特征，讲得最多的词汇就是“多元参与”，在进一步表述中，则发现一些管理者将多元参与延展为了多元至上。如有校长提出，“多元参与就是让尽可能多的老师参与学校事务，敞开校门办教育，形成包括家长、社区、业务指导部门以及其他相关者的学校治理主体体系，形成全主体、全过程、全参与的学校治理格局。”“各个阶段都需要不同利益相关者的广泛参与，才符合现代办学理念。”

事实上，很难从“治理”本身上找到“多元参与”的意思，那么这一层意思又来自哪里呢？国外从“government”(统治)向“governance”(治理)的话语倾斜，国内也多从“管理”到“治理”的转变，就词汇本身而言难辨差异，而从转变的体制背景而言，这是对过去自上而下科层制管理的革新，所以首先想到的出路就是引入共同参与，由原本一个人(一个组织)到少数人(少数组织)再到多数人(多个组织)“统治”的转变，借用政治话语则可类比为“君主制”到“贵族制”再到“民主制”的转向；也就是说，多元参与并非治理的本意，而是突破过去“统治”机制的必然选择。治理被深深烙上了多元共治的标签，学校治理与多元参与成为了一个硬币的两个面，两者不可分离，当然，也不能等同。

毋庸置疑，没有多主体的治理不是好的治理，具体而言，在缺乏他方监督的情况下，由单一主体去执行公共事务的行为，不能称为治理。然而，学校治理不一定要所有事务都实行全员参与。从学校治理的过程来看，大抵分为形成决策、执行决定和效果验收三个阶段，每一个阶段还可以深入细分为不同的环节，如形成决策包括发现问题、形成初稿、意见征求、集体决策等环节。以学校课程建设为例，在不同阶段参与的主体显然不同，如方案形成需要学校管理层、教师代表、家长代表、学生代表和专家共同讨论，但是落实学校课程体系时，更多的还是学校教师的参与，而在效果验收阶段，上级领导、专家以及学生的参与更有意义，可见并非每一个阶段的每一个环节都需要各种利益相关者的深度参与。而且，从学校治理的目标来看，如果套用治理的“善治”目标，治理就是使公共利益最大化的过程[32]，那么学校治理中能够牵涉各方利益的就是学生发展，即学校治理的善治目标是让学生获得最大程度的成长，学生的成长固然需要多元参与的合作，同时也需要各个参与主体的分工。为了达到学校善治的目的，宏观上需要所有主体的参与，而实际上并非因为有了广泛参与就能获得好的效果，“三个和尚没水吃”的故事讲的就是这个道理。所以，多元参与固然好，但是要警惕“多元至上”乃至“全员至上”的治理观。

有些管理者还将多元参与片面地看作是多主体对学校权力的解构。“现代教育治理要为学校松绑，但学校实际拥有的自主权并不多，而以多元参与为核心的学校治理理念下，岂不是对学校权力的进一步肢解和瓜分？学校可能陷入自主权更不足的问题。”有校长对此进行了呼应，“这两年(我所在的区域)在进行人事和财政改革，学校在教师招聘以及资金支配上面有更大的(自主)空间，如果完全落实多主体参与，学校又可能面临处处扯肘”。这也是其他校长们的担忧。

在传统学校管理体系中，学校的角色与国家管理中政府的角色类似，学校是“大家长”，具有绝对的权威。进入学校治理时代后，原本自上而下的学校管理机制变成了各方互动模式，不再是学校决定而大家遵照执行即可，造成学校话语权流失，取而代之的是，教师、家长、学生、媒体、社区以及企业等对原来教育权力的占有，这种印象客观上的确存在。事实上，学校之外的主体是带着资源进入学校治理过程，而且主体本身权力的强弱是由其掌握资源决定的。早在上世纪九十年代以前，学校和教师在社会人力资本中具有较高的威望，家长对学校的参与主要以“服从”为主；而随着我国人口素质的整体提升，学校(教师)在原来的组织阶层结构中的地位发生了潜移默化的变化，家长对学校的点评多了，社会对教师群体的“膜拜”少了，学校的发展需要和家长平等协商，相关工作的开展也需要家长的支持，这反映了教育话语权的生长演变历程。也就是说，外部资源的进入，看起来使得学校管理者的权力受到了限制和分割，但实际上是补给了学校治理力量，便于学校效能和教育功能的实现。在新的治理环境下，学校发展不仅是学校说了就算，也不是学校说了就能干以及能干成，一是学校自身资源的局限性，二是其他群体对教育的诉求也能通过政府影响学校行为。学校需要动用新的工具和技术来引导各方团结一致，学校让权和分权是现代学校治理的必然，当然学校也会被赋权，拥有更多自主空间，新的权力格局不是瓜分权力，而是凝聚资源和增强共同体的精神力量，构建共建共治的教育发展局面。值得注意的是，有权即有责，人人有权则人人有责，承担责任的主体过多，也可能导致人人有责但无人担责的问题。

(二)效能认识：治理就是学校发展的灵丹妙药

有校长坚定认为，“走学校治理之路，就是践行现代治校理念和建设未来学校的必然战略选择，只要落实现代学校治理观，学校的问题就可以得到解决，至少有了解决的期待。”在多次集中培训中，几乎都有90%以上的校长举手赞同践行学校治理，大家对学校治理抱有较高的热情。“学校要发展，就要坚持治理导向的变革。”“学校活力怎么样，关键就看国家在学校治理上的政策设计。”有校长私下表示，“学校治理是当下学校变革的热点词汇，也是学校发展正道，在学校未来五年发展规划中，我们把学校治理作为核心目标和关键路径。会上多谈(学校治理)，实践中尽量去做(践行学校治理观)，学校就一定能实现突破性发展”。“治理是解决学校发展问题的灵丹妙药。”

前有国家政策的明确引导，后有学术上的积极推动，暂且很少看到质疑学校治理效能的言说，营造出了治理就是学校发展良方的印象，从而使得一线管理者对学校治理抱有充分信任、极大期待和热烈追逐。但是必须看到，政府手段会失败，市场机制会失败，以解决可管理性危机的治理仍然可能出现可治理性危机，即学校治理同样可能走向失败。

首先，治理不能确保推进路径的合理性。在国家治理层面，治理理论并不能足够精确地掌握国家行为面临的不同危机或在全国层次上提出解决问题的办法[33]。在学校治理中也存在同样的问题，治理既涉及对问题的诊断，也需要提出解决问题的处方，但是没有办法即时证明学校治理观下形成的诊断结果和处理方案就是科学可行的。就好比学校在深化课堂教学改革时，校长广泛征求各方意见，最终形成集体决策和作出共同行动，这有助于凝聚人心和形成合力，赋予了项目推动的合法性，而通过集体决策和集体行动所形成的合法性替代不了实施过程的合理性。

其次，治理可能形成通观全局的视野遮蔽。治理善于上下沟通和横向协调，却弱于整体思考以及就局部政策管辖范围之外的问题做决断[34]。学校治理的对象自然是而且必须是教育公共问题，否则难以牵动多主体的参与，尽管大家解决的是公共问题，但是每一个参与者(部门)是带着自己的利益关怀而来，缺乏对整体利益的关照情怀和能力。在协商和协作的过程中，大家既要解决差异也要寻求共识，最终调和了相互冲突和不同利益，但也可能走向决策折中的境地。由于缺乏对全局性的自我把控和主动引导，学校治理则从问题导向异化为关系导向，从整体全面发展降格为局部推进，其治理效率和效果不仅打折扣，甚至可能导致事倍功无的后果。

而且，治理能力并不能由传统管理变成现代治理而自动增强。治理成功与否的内部因素在于治理主体的治理能力，治理能力受到两方面因素的影响。一是学校各主体自身的组织变革能力，包括校长的领导力、管理团队的执行力、教师队伍的综合素养、家长群体的资源、社会友好单位的支持力等等，这些内部能力整体上会处于向上生长的发展趋势，但是发展速度相对较慢，慢得几乎可以在短时间内以静态的眼光看待，所以内部能力并不能较快解决高难度问题。二是治理体系的问题。加快推进学校治理体系和治理能力现代化，是现阶段深化学校领域综合改革的目标，治理体系和治理能力是一组并列目标，而在相互因果上，治理体系控制着治理能力。换句话说，如果没有治理体系的换代升级，治理能力则难以得到释放和跨越式培养，尽管国家也在推动学校治理体系的改革，如2022年中共中央办公厅就印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见(试行)》，实则是进一步发挥好政治和行政对教育促进的作用，但是任何体系改革都有摸着石头过河的经历，对治理能力的推动作用不会立竿见影。

(三)路径认识：学校治理就是放弃传统管理

学校治理是一个新理论，是推动学校运转的新思路。与治理本身来自政府失灵的起源有所区别，学校治理并非是由于学校管理体系的自我衰落而引发，它主要来源于自上的政治驱动和自外的社会驱动。政府利用政策手段扩大学校办学的开放性，社会利用资源优势强势参与学校教育，学校不得不执行上级决定和迎合社会意愿，开启学校治理之路。受到治理理论的影响，破学校管理立学校治理成为了学校变革的主流思潮，以至于形成了学校治理就是放弃传统管理的误判，具体而言，有如下三个主要的错误认识。

第一，落实学校治理就是放弃政府手段。“学校治理特别强调学校自主，然而上级部门(政府)既管学校，也评学校；如果政府不退出，学校治理就很难自主。”“一年到头，我们不是在为政府检查做准备，就是在检查会上，与其说是学校治理，倒不如说是政府(来)治理，要落实学校治理，就需要放弃政府手段。束缚太多，何谈治理？”西方学者提出了“最小政府”甚至“没有政府的治理”，明确指出懦弱的政府和无效的政府手段让位于多元参与，声称只要在活动领域存在有效运作的监管机制，即便非政府组织没有被赋予正式的权力，公共事业依然能够得到发展[35]。不容忽视的事实是，这为治理蒙上了更多理想化的色彩，在西方的治理实践中并没得到落实，其实践效果也无从验证，而且我国学校治理中有着强大的政治领导和行政管理，这是新时代学校治理现代化无可撼动也不可撼动的核心力量。长久以来，学校在推动自我发展以及社会对学校发展的期许都受到了政府手段的直接或者间接影响，尽管国家也出台了《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》《进一步激发中小学办学活力的若干意见》等文件，给学校更多自主空间，但绝不等同于政府手段在学校治理中的退出。我们也应该看到政府在“收”的方面，2021年教育部出台的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》提出“全国义务教育阶段‘公参民’学校要么转为公办，要么转为纯民办，要么终止办学，而转为民办的学校不得继续使用公办学校校名或校名简称”等要求，这就是对社会参与办学的规范，进一步强化了政府作为。全国义务教育阶段初中和小学分别有6041和6187所民办学校[36]，如此大体量的社会办学力量对整个国家的办学生态以及办学方向的影响不容忽视，政府更不能退出对他们的管理。可见，无论在公办还是民办体制的学校里，削弱国家手段的学校治理并不是符合我国国情的学校发展路径。

第二，学校治理就是要尽可能更新原有管理体制。“学校治理理念给我们带来了管理思维的冲击，激发了我们对学校管理设计的重新思考，特别是近些年一些改革明星学校的诞生，让我们看到了学校顶层设计对学校体制更新换代的作用。”“治理是一个新概念，核心在于对旧管理体制的更新，更(新)得越彻底，学校发展就更快。”“从学校来看，长期以来师生负担重、校长压力大多出在了管理体制上。没有新管理体制，就算不上学校治理，我们要尽可能地打破原有管理体制，才能解放局中人。”的确，诸如丰富的课程、优秀的师资以及漂亮的校园等都只能算是学校向外推销的产品，有了好的产品并不一定有好的效益，能让优秀产品产生丰厚回报的依然是学校的运营模式，即学校的管理体制；在学校治理理念的引领下，是否就是要建立一所管理体制焕然一新的学校呢？实际上，我们不得不正视学校现状，学校立德树人的根本任务没有改变，来自上级部门布置的常规工作一如往常，学校运转的常规事项依然如故，与学校相关的各利益主体也没有更换，那么学校发展的工作模式以及模式背后的惯性思维没有改变也难以改变。必须承认的是，学校治理观能够给学校带来新的发展路径，但是新路径不等同对原来管理模式的全盘否定。事实上，在政府“庇佑”下的体制内学校，只要严格遵守政策规定，本分地执行相关要求，学校依然能够运转；当前阶段的学校治理虽然有外力推动，但是推动的力量还不足以让学校管理彻底更新换代，学校治理仍然处于学校自觉行为的初级阶段。故而期望建立一所彻底抛弃“旧”管理模式的新治理学校是不可能的，也是非必要的。

第三，只要参与就是学校治理。“我也在反思，过去在学校我说了就算，在新格局新理念下，这种(专断)的作风应该改变，让大家多说话多参与。”“共治就是参与，参与就是民主治理。”“学校治理就是让大家参与起来，让闲人也动起来，人人都参与，人人都干事。”“对的，只要参与，学校治理就发生了。”学校治理过程必然要有参与，但并不是所有的参与都是良好的治理。学校治理的参与形式主要分为两种，一是邀请式参与，学校邀请教师参与社会志愿服务，扩大学校的社会影响力；或者学校邀请家长参与校园公益讲座，补充学校知识供给的盲区和空白区，邀请家长担任家委会代表的活动则更为普遍，协助教师处理一些班级事务；这种学校主动邀请的学校治理活动，达成了校方的一些目的，但是只参与不决策，那么可能只是给参与者分配一个任务而已，特别是形式化的参与更可能增加参与者的心理抗拒，导致人力资源的浪费和办事效率的低下。另一种则是主动式参与，教师、家长、学生乃至社会其他组织主动参与学校治理，这里面掺杂着既有为学校发展也有为个人利益的综合因素。现实情况下校长多持欢迎姿态，而是否让他们参与决策，则面临着顾虑，如果又参与又决策，原有权力空间将重新布局：一方面是原有权力者是否愿意放权，放权就意味着在一定程度上放弃了个人的利益；另一方面，拥有权力的多元参与者，是否会形成新的权力剥削团体，使得表面上的多元治理，成为实际上的利益重组，即组建成了亚里士多德所说的“多数暴政”。如果国家没有明确的法律保障，学校没有形成信息公开透明的机制，参与者是个体的、缺乏黏合性而没有形成“有组织的声音”，以上两种参与都只能是散点式和断点式的，给参与者制造“堵点”以及给学校造成“乱点”，也没法达成善治的目的，而迷信参与以及非实质性的参与正在侵蚀着治理的有效性和合法性。

四、中小学治理观的辩证分析

对当前常见学校治理观误区的审视，可以发现，当前的学校治理观在治理主体与客体、治理结果与评价、治理过程与方法都存在着片面的理解。每部分内容都包含着复杂环境下的多方面和多层次，不予审视地强调某一方面或者某一层次，都会导致对学校治理的认识困惑和实践困难。中小学管理者要特别注意以下几组辩证关系，形成理性的学校治理观。

(一)参与主体的多与少

新中国成立后的学校领导体制经历了改革开放前的校务委员会制、校长负责制、支部书记负责制、革命委员会领导体制到后来的党支部领导下的校长分工负责制、校长负责制以及正在探索的党组织领导的校长负责制，这些体制最直接的表象就是少数人(单一主体)的管理，虽然“三重一大”讨论会、党政联席会、教职工代表大会等机制体制对学校一把手有一定的限制，但是在明确校长或者书记为学校第一负责人时，迫于明确的上下级关系等某些原因，学校内部自下而上的监督力仍然有限，易于导致决策失误乃至腐败等突出问题。反过来，也正是对上级决策的否定力不够，少数人的学校治理效率可能更高，效果也许更好，这也是权威管理的优势。

那么究竟应倾向于多数人还是少数人治理呢？一看主体的公心，即无论是多元主体还是单一主体，都要秉持一颗公心为学校发展建言献策，而只顾私利的治理则难以行稳致远。二看主体的能力，在社会经济相对落后的地区，学校对教育以及管理的认识相对更理性和科学，而在整体文化水平较高的区域，校外力量拥有相对更丰厚的治理资源。根据以上标准，多元参与和独家参与则要根据具体情况具体选择，但是主流趋势仍然是多元主体参与。尽管多元主体参与也存在决策失误以及多数权威等问题，但是从西方宏观的历史背景来看，他们经历了多数统治(民主制)到少数统治(专制)最后再次拥抱多数统治的历史，显示出多元参与的价值大于它的弊端。事实上，多数人没法真正地全过程全场景的浸入于学校治理实践，常态的学校治理仍然是学校管理团队(少数人)在落实工作，但集体决策后的学校治理能够较为有效地避免少数恣意独断等问题，也就是说多数人治理形成了一套由民意影响决策的程序保证，而不在于是否由多数还是少数人执行。

(二)治理效能的成与败

对照既定目标的学校治理，自然有成与败的结论。对治理成败的评论要考虑如下三点。一是环境因素。在真实的学校发展中，学校治理的作用尺度要综合考虑到学校基础、政策变化、社会环境以及公共事件等因素，而这些因素是动态变化的，水平时高时低，表现时好时坏；学校治理产生作用的时间也长短不一。由此这些实际存在但学校治理主体都无法管控的因素，也许是导致既定目标失败的主要原因，也可能成为回避失败并保留各方面子或避免问责的真正原因。当然，也不排除由于这些宏观条件的支持，导致结果并非因治理而成功的搭便车现象。二是公平因素。公平问题是我国教育改革的核心议题，也是学校治理的题中之意。学校难以掌控社会资源的投入公平，但是作为落实社会公平和教育公平的具体场所，学校也能作出可控制层面的贡献，包括平等地对待境况相同学生和差别地对待境况不同的学生，这种微观公平更能够获得学生和家长最为直接的感知，良好的公平感知反过来也能推动学校治理的综合发展。三是质量因素。对学校治理质量的评判要站在“成本-收益”的比较视角，看相对质量的提升，而非绝对质量的变化。成本主要包括财力、人力和时间等硬件投入以及心理资本、人际信任以及组织适应等软件投入，而收益主要看办学方向、课程教学、教师发展、学校管理和学生发展等五个核心评价指标。

(三)治理机制的动与静

治理注重机制建设，这种机制表现在多元主体相互影响和相互作用的过程中。学校治理机制的建立，一靠制度，二靠体制，从广义上讲制度包括国家和地方的法律、法规以及学校内部的规章，体制主要指的是参与主体的组织职能和岗位责权的调整与配置。一个充满活力的学校除了需要稳定的制度管控和导航外，还需要灵活变化的行为秩序作为支撑，即学校治理机制本身包含着动与静的成分。

学校治理机制的上游控制来自政治和政府，学校治理要为政治目标和政府决策服务，脱离教育使命以及偏离根本任务的学校治理则缺失了顶层规划的锚点。但是一些地方过多的政策干预束缚了学校的自主发展，前后变动较大的政策条款干扰了学校的正常秩序，提高政策本身的科学性和稳定性才能减轻学校治理的负担和确保治理体制的有效高效运行。可见，学校治理状态深深嵌入在国家治理活动中。而具体工作的推动需要学校以主导者的身份，充分发挥主观能动性，自觉担当起学校治理的主导角色，首先在目标定位、制度建设和流程设计等方面达成共识，获得各方信任与支持；其次要向外赋权增能，搭建具有调适余地的协商平台，以及形成常态的监督问责流程；同时各主体也要防止过分强调合作和共识而压抑因为矛盾而激发出的创造性，也要警惕为确保协作的有序性而禁止其他主体的临时参与，确保学校变革的开放性、灵活性和适应性。

(四)治理手段的收与放

现代治理理论的主要创始人之一罗西瑙(Rosenau，J.)认为，治理与统治并非性质上的不同，而是范围上的差异[37]，英国政治学家贝奇(Bache，I.)则提出“通过治理来进行统治”的观点[38]，即治理就是统治的一个方式。这是对现代学校治理没法脱离传统管理的理论释然，可进一步理解为，治理是一种比统治更宽泛的现象，是对传统管理手段的拓展。与统治一样，治理关乎一系列复杂管理活动中的规则、原则和程序。把“控制”“统治”“阶级”等含有收的意思归为管理，而把“让权”“民主”“平等”等含有放的意思归为治理，如此泾渭分明的二分法既不是对管理的真实描述也不是对治理的深层理解，收与放是相对概念，而且是融合于管理与治理中的统一体，但是传统管理中“收”的成分偏多，管理促进实践的同时，也带来了一些绩效目标之外的问题。总之，管理与治理并不是替代关系，而是补充与相互支持的功能，只是在不同的情况下各自的比例不同。

现代学校治理中要平衡收与放的关系，需坚持合法性原则和效率性原则。维护学校治理的合法性，就是让学校运行的秩序和权威被自觉遵守和服从，在充满人性和人情的学校管理与教育中，法律角度的合法并不必然具有集体认同的合法性，过度控制的管理反而更容易破坏其合法性；理论上效率性与合法性并不冲突，但实际操作中，为了追求合法性，效率需要做一定程度的让步，但并不是无休止的退步，特别是学校发展的核心即质量目标不能受到影响。

(五)参与层次的深与浅

多元参与其实就是落实公众参与，让学校管理层之外的利益者也参与到学校发展中来，那么何种程度的参与是合适的呢？借鉴佩特曼(Pateman，C.)的“工厂民主”[39]，参与程度分为“部分参与”和“完全参与”，在部分参与中，学校征求他人的意见，但不采纳他们的建议，也不对决策作出解释；而完全参与则与之不同，受到学校决策影响的每一个人都有同等的权力来影响决策结果。显然现代学校治理所追求的是完全参与价值观。

安斯坦(Arnsterin，S.)的公众参与阶梯理论则对参与程度作了更细的分解[40]，公众参与包括操纵和训导的假参与、告知和咨询的象征参与、展示的高层次表面参与、以及包括合作、授权、公众控制的深度参与等八个梯度。在假参与层面，学校在治理生态中保留传统的权威主导性，能够较为容易地让其他主体按照学校意图投票以及让教师、家长等接受“教育”等，这是对参与的曲解，把参与当做操纵公共关系的工具。在象征参与层面，学校向参与者公布学校信息，参与者的意见也能够进入学校，但是没有反馈和各主体间相互谈判的平台，公众意见没法真正影响学校管理，这种表层式的参与在传统学校管理中较为常见。与协作治理以达成共识为目的不同，在高层次的表面参与中参与者可提出建议也可获得回应，但校方保留最后决定的权力，即多元利益诉求对学校治理不会有实质影响。合作参与在上一层次中更进了一步，在过程中各方以平等的身份进入治理现场，都能够对治理结果产生影响。在授权和公众控制的层次上，学校主体外的参与者获得大多数决策者的席位或者完整的管理权力，这种深度参与可作为基层治理的一种探索思路，但当前落实的条件还不足够具备。

要实现从部分参与到完全参与以及从假参与到真参与转变，需要多主体的共同努力，准确地说，可以分为两方面的主体，一是校方主体，二是校外主体。校方主体要首先要做到信息公开，从上位的学校顶层设计，到中观的制度信息以及课程信息，再到具体的活动开展、经费使用等；其次要做到负责任的回应，回应本身就是一种责任，这里的负责任是指反馈及时和内容真实。校外主体首先要有参与意识，其次是自觉提升参与能力，二者紧密关联。缺乏参与意识，其能力得不到培养，本身能力不够，其参与意识也很难得到激发，事实上，参与意识和参与能力能够在参与中共同得到强化和提升。当然，学校在规划校内停车位等与校外无甚利益相关的事项时，即便有参与能力的人可能也无参与意识。

综上，学校治理是一个复杂的实践变革过程，治理改革的成效受到来自治理机制、参与范围、参与深度等多方面因素的影响，没有“放之四海而皆准”的学校治理操作办法。我们必须承认这种复杂性，需基于辩证分析形成更为理性的认识态度。在实践中，管理者要内嵌权变思维，审视学校的各种环境条件，灵活而有针对性地探索改革路径，构建激发办学活力的学校治理新体制新机制。