食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的检视与优化

2023-11-29 02:20刘显鹏徐中镠
湖北工程学院学报 2023年5期
关键词:赔偿金惩罚性请求权

刘显鹏,徐中镠

(中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074)

随着食药品安全工作的逐渐深化,我国开始尝试将惩罚性赔偿与食药品安全民事公益诉讼相结合,通过扩充治理主体和加重食药品安全违法成本的方式来加强对食药品领域违法行为的民事规制力度。食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制,是指不法行为人因故意或重大过失实施危害食药品公共安全的行为,侵害不特定多数消费者的合法权益,为救济受损的食药品安全公共利益,严惩不法行为人,由公益诉讼原告向法院请求判令不法行为人承担加重法律责任的诉讼机制。目前,关于食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的性质以及公益诉讼原告主张惩罚性赔偿的权利基础等问题还未形成清晰的理论共识;同时,既有规则对该机制的整体框架与具体内容的设计有待进一步明确和充实;此外,惩罚性赔偿的适用标准有待明确,且赔偿金的分配管理模式亦有待进一步厘清与完善。这些问题相互交错,制约着食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制应有功能的充分发挥。鉴于此,亟须梳理和剖析该机制现有规则设计与实践运行样态中存在的不足,并就这些问题作出针对性回应,进而对我国食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制进行充实和优化。

一、我国食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的规则梳理

我国《民法典》《消费者权益保护法》和《食品安全法》明确赋予了消费者主张惩罚性赔偿的权利,食药品领域的惩罚性赔偿机制主要通过消费者提起私益诉讼进行主张。而对于公益诉讼原告能否在食药品安全公民事益诉讼中主张惩罚性赔偿以及食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的具体运作,目前尚缺乏清晰的规则指引。

目前,我国主要以司法解释或司法文件的形式对食药品安全民事公益诉讼中公益诉讼原告可主张的诉讼请求进行设定。最高人民检察院2015年出台的《人民检察院提起公益诉讼改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)第16条规定,检察机关在民事公益诉讼中可以向对方提出的诉讼请求包括“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等”。《实施办法》虽未明确惩罚性赔偿在民事公益诉讼中的适用,但实践中已有部分检察机关主张了惩罚性赔偿。[1]经过对实践经验的总结,最高人民检察院于2021年发布了《人民检察院公益诉讼办案规则》。该规则第98条规定,检察机关在食品药品安全领域案件中不仅可以主张停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状以及要求被告召回并依法处置相关食品药品,还可以主张赔偿损失和惩罚性赔偿。

最高人民法院和最高人民检察院对于食药品安全民事公益诉讼中原告是否可以主张惩罚性赔偿的态度存在一定差异。最高人民法院2016年发布的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《消费民事公益诉讼解释》)对公益诉讼原告在食药品安全民事公益诉讼中可主张的诉讼请求采取了较为谨慎的态度,将其设定为“停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等”。由于惩罚性损害赔偿之诉存在较大争议,最高人民法院在明确列举的请求权类型后面通过“等民事责任”为将来食药品安全民事公益诉讼请求权类型的扩张预留了空间。[2]该司法解释虽经2020年修改,但对于公益诉讼原告可主张的诉讼请求的类型仍保持不变。

《消费民事公益诉讼司法解释》第13条虽为法院适用惩罚性赔偿预留了解释空间,但需注意的是,我国《民法典》第179条第2款“法律规定惩罚性赔偿的,依照其规定”之规定将惩罚性赔偿设定为一种特殊的民事责任,要求其适用应当依循法律规定,即适用惩罚性赔偿责任应遵循严格的法定主义。[3]最高人民检察院和最高人民法院发布的司法解释或司法文件虽对食药品安全民事公益诉讼起诉主体、起诉条件以及裁判效力等事项进行了细化,但均缺少对食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的具体建构,如在惩罚性赔偿的适用条件、赔偿金的分配以及与刑事罚金、行政处罚的关系协调等问题上均付之阙如。

二、食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的现状检视

自2019年《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《加强食品安全工作意见》)出台之后,对食药品安全民事公益诉讼领域惩罚性赔偿机制的探索开始提速。但受制于具体规则供给的不足,该机制的实际运行状况较为混乱,诸多问题逐渐显现,故有必要对其成因进行剖析,以便于后续的改进和完善。

(一)公益诉讼原告能否主张惩罚性赔偿认识不一

目前,对于公益诉讼原告能否主张惩罚性赔偿存在较大争议。在惩罚性赔偿的适用遵循严格法定主义的前提下,规则制定者通过实体法将惩罚性赔偿请求权排他性地授予给受害消费者,使得消费领域惩罚性赔偿请求权的归属主体专属于消费者。[4]易言之,由于规则制定者未通过立法为公益诉讼原告明确配置惩罚性赔偿请求权,实践中能否由公益诉讼原告未经授权而在食药品安全民事公益诉讼中主张本属于消费者的惩罚性赔偿权利,尚存在一些不同的声音。

实践中,拒绝在食药品安全民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的法院认为,原告主张惩罚性赔偿请求缺乏法律依据,惩罚性赔偿权利属于受害消费者,需由消费者自己主张;(1)参见广东省深圳市中级人民法院(2017)粤03民初547号民事判决书、安徽省淮南市中级人民法院(2019)皖04民终1553号民事判决书。惩罚性赔偿以补偿性赔偿为基础,在无具体消费者因侵权行为受到实际损害的情况下,惩罚性赔偿没有适用基础;(2)参见四川省成都市郫都区人民法院(2019)川0124刑初591号刑事附带民事判决书。在被告人已确定承担刑事责任的情况下,刑事附带民事公益诉讼的赔偿范围只包括实际的财产损失,不应再承担如间接经济损失等超过实际损失的项目。(3)参见湖北省武汉市中级人民法院(2019)鄂01刑终200号刑事附带民事判决书。但与此同时,《加强食品安全工作意见》则提出要“积极探索食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制”。故亦有部分法院从食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制对消费者私益诉讼的替代、补充作用以及《消费民事公益诉讼解释》第13条中“等民事责任”保留的解释空间两个方面为支持惩罚性赔偿的适用进行说理。(4)参见吉林省辽源市中级人民法院(2020)吉04民初48号民事判决书、江西省萍乡市中级人民法院(2020)赣03民初72号民事判决书。这成为惩罚性赔偿在食药品安全民事公益诉讼中得以适用的主要理由。

目前,学界多把诉讼担当理论作为食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的理论支持。[5]根据诉讼担当理论,即便罚性赔偿请求权由消费者排他性地享有,公益诉讼原告仍可以法定或意定的诉讼担当方式将请求权归属主体与诉讼实施权行使主体进行分离,通过行使对惩罚性赔偿的诉讼实施权,以自己的名义提起诉讼。其背后的机理乃是公益诉讼原告对消费者惩罚性赔偿请求权的集中行使。然而,该理论在支持食药品安全惩罚性赔偿机制在我国的适用上存在明显的不足。以诉讼担当模式来融合食药品安全民事公益诉讼与惩罚性赔偿,需要在食药品安全民事公益诉讼中增设消费者授权程序或者通过法律进行明确规定。同时,为保证诉讼权利基础和逻辑的一致性,后续惩罚性赔偿金的计算应基于每位消费者的实际损失或各自支付的商品价款;在赔偿金的分配上,消费者应当拥有全部的诉讼收益。而我国目前食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的设置和实践均与诉讼担当之本旨存在相当的距离。此外,以诉讼担当理论为基础来建构食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的路径可能导致案件的推进较为繁琐和复杂,降低案件办理的实效。

(二)公益诉讼惩罚性赔偿的适用标准较为宽松

如上所述,虽然理论上公益诉讼原告目前尚不具备主张惩罚性赔偿的诉讼实施权,但实践中支持惩罚性赔偿的法院从其对消费者私益诉讼的替代作用以及《消费民事公益诉讼解释》第13条保留的解释空间两个方面来论证其正当性。可见,当前司法实践中,食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的适用并未受到诉讼实施权缺失的影响,甚至其适用标准还相当宽松。譬如,2019年1月至2021年4月间,安徽省检察机关对239件食品药品安全领域案件提出了惩罚性赔偿诉讼请求,法院的判决均对此予以支持。[6]但必须看到,食药品安全公益诉讼惩罚性赔偿责任的特殊性和食药品安全规则体系的协调性内在地要求食药品安全公益诉讼惩罚性赔偿的适用应有所限制。实践中,该责任的成立只需论证存在造成消费者损害的可能,对被告主观恶意的论证则被忽视。[7]适用标准的宽松可能造成对同一损害后果的重复赔偿和对行为人的过度惩罚,其适用的必要性与合理性值得商榷。

对公共安全和公共秩序的维护和治理是公法的核心任务,对于属于公共安全领域的食药品安全的维护,我国已构筑起了相对完善的,以行政责任和刑事责任为主轴的规制体制。将惩罚性赔偿纳入食药品安全民事公益诉讼的民事责任范畴后,不法行为人可能要同时承担以“自由刑+罚金+罚款+惩罚性赔偿”为内容的多项责任。实践中,检察机关多在刑事公诉中提起附带食药品安全民事公益诉讼并主张惩罚性赔偿,且往往将惩罚性赔偿与罚金共同适用。[8]《民法典》第187确立了民事责任优先的原则,其合理性和正当性在于对保护私权和私人利益的保护。[9]而食药品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿并非私权或私人利益,其具有明显的“准刑罚”属性。其功能与罚金和罚款相重复,性质上相近似。故同时适用惩罚性赔偿和刑事罚金以及行政处罚存在“过罚不当”之虞。

实践中,食药品安全公益诉讼惩罚性赔偿责任的认定标准较为宽松,一般疏于对被告主观恶意的程度及内容进行论证。尤其是在刑事附带食药品安全公益诉讼中,被告的行为一旦构成刑事犯罪,那么附带的公益诉讼判决基本上即会支持惩罚性赔偿。但是在被告已经受到刑事追诉且主观恶意程度不大的情况下,在公益诉讼中适用惩罚性赔偿的意义则有待商榷。此外,消费者的起诉意愿也是公益诉讼惩罚性赔偿的适用须审慎的重要原因。当消费者具有较强起诉意愿并已在私益诉讼中主张惩罚性赔偿,若公益诉讼原告仍主张惩罚性赔偿,那么被告可能面临两次惩罚性赔偿。

(三)公益诉讼惩罚性赔偿金的分配和管理尚无统一尺度

传统民事诉讼中,原告作为民事实体法律关系的一方,基于对诉讼标的享有诉的利益而提起诉讼,胜诉利益自然归属于原告。在食药品安全民事公益诉讼中,原告并非实际权益的受损者,在其请求的惩罚性赔偿得到法院支持的情况下,如何对该赔偿金进行合理的分配和管理是整个机制的功效得以最终实现的重要一环。当前实践中,各法院对惩罚性赔偿金的分配和管理做法不一。有法院在判决中直接将惩罚性赔偿金分配给受害消费者,但未提及具体的分配程序;(5)参见安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08民初440号民事判决书、广东省广州市中级人民法院(2020)粤01刑终130号刑事附带民事判决书。有法院在判决中将惩罚性赔偿金定性为类似于刑事罚金或行政罚款,将其与刑事罚金进行折抵后收归国库;(6)参见宁夏回族自治区银川市中级人民法院(2020)宁01刑终167号刑事附带民事判决书。也有部分法院直接将惩罚性赔偿金作为非税财政收入直接归入国库;(7)参见浙江省丽水市中级人民法院(2021)浙11民初260号民事判决书、四川省内江市中级人民法院(2020)川10民初48号民事判决书。还有少数法院只判决侵权人承担惩罚性赔偿金,不提及惩罚性赔偿金的具体归属与管理。(8)参见江西省萍乡市中级人民法院(2020)赣03民初72号民事判决书。

当前实践在公益诉讼惩罚性赔偿金分配和管理方式上的“百花齐放”显然是一种不正常亦不科学的做法。同时,现有的每种方式也存在不同程度的缺陷和不足。如将通过公益诉讼所获的惩罚性赔偿金直接分配给消费者,可能混淆公益诉讼与私益诉讼的界线;将公益诉讼惩罚性赔偿金直接划归国库,又不便于对消费者的救济;至于将赔偿金交付至专项基金,具体运行规则的缺失亦可能导致实际运行的效果不彰。

三、食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的优化路径

如前所述,我国当前食药品安全民事公益诉讼中存在原告提起惩罚性赔偿资格存疑、适用标准较为宽松以及惩罚性赔偿金的分配和管理缺乏统一标准等诸多问题。这一现状显然不利于食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的有序运行。鉴于此,应有针对性地对相应短板予以改进和优化,从而促进该机制的良性发展。

(一)确立公益惩罚性赔偿请求权

针对当前公益诉讼原告主张惩罚性赔偿存在的法理障碍,应在规则层面明确其公益惩罚性赔偿请求权,使其可以名正言顺地以自己的名义主张公益惩罚性赔偿。向利害关系主体以外的第三人赋予诉讼实施权的途径主要包括创设新型实体请求权、法定诉讼担当、意定诉讼担当以及诉讼信托。[10]如前所述,以法定诉讼担当或意定诉讼担当为理论基础建构食药品安全惩罚性赔偿机制可能导致司法实践的不畅;而诉讼信托本质上也是由公益诉讼原告集中代替行使消费者的惩罚性赔偿请求权。故最佳方式乃是赋予公益诉讼原告不依附于消费者的独立的惩罚性赔偿请求权,从而便于该请求权效果的实现。以法国的团体诉讼制度为例,规则制定者赋予了公益团体“基于社会整体利益损害”而产生的抽象损害赔偿请求权,该公益性损害赔偿请求权独立于消费者的损害赔偿权。[11]创设独立的公益惩罚性赔偿请求权可有效消解实践中公益诉讼原告主张惩罚性赔偿的各类障碍。

为协调公益诉讼原告的惩罚性赔偿请求权与消费者的惩罚性赔偿请求权之间的关系,在创设公益惩罚性赔偿时可进行如下设置:当公益诉讼原告主张公益惩罚性赔偿后,消费者在私益诉讼中所主张的惩罚性赔偿不应再得到法院支持。法律为消费者个体配置惩罚性赔偿请求权的主要动因,是通过支持超出实际损失的赔偿来激励消费者提起诉讼,增加行为人违法行为被披露的几率,进而对行政执法形成补充。[12]而当公益诉讼原告已经提起公益诉讼追究违法行为人的责任时,消费者个体主张惩罚性赔偿的程序激励机制就丧失了存在的基础。如果公益诉讼原告提起公益诉讼前已有相当数量的消费者(如数十人以上)在诉讼中主张了惩罚性赔偿请求权,考虑到这些私益诉讼的叠加可以间接达成公益效果,故此时不宜再通过公益诉讼主张公益惩罚性赔偿。

(二)明确公益惩罚性赔偿的适用标准

如前所述,食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿适用标准的缺失是导致当前司法实践中惩罚性赔偿较为宽泛和随意的重要原因。依笔者拙见,可以从行为人的主观过错程度和“一事不再罚”两个主要维度来确定具体食药品安全安全民事公益诉讼案件中是否可以适用惩罚性赔偿。

一方面,被告的主观过错程度是决定其是否承担公益惩罚性赔偿责任的重要因素。根据被告身份的不同,公益惩罚性赔偿适用条件中的主观过错程度有所不同。对于经营规模以及专业水平有限的小微经营主体而言,过错的程度应限定为“故意”,而不应扩大到“重大过失”;而对于具有较强经济能力、内部组织结构较为完整以及具有专业知识和能力的法人和其他组织来说,为了防止其一味追求商业利益而漠视食药品的安全,需要将过错程度从“故意”扩大到“重大过失”。

另一方面,以“一事不再罚”排除公益惩罚性赔偿的适用。如果行为人已经因其违法行为承担了刑事罚金或行政罚款,再于民事层面使之承担公益惩罚性赔偿未免过于严苛。公益惩罚性赔偿应成为刑事罚金或行政罚款的平替或补充,在后两者缺位或不足以产生有力威慑时,由其作为保障社会公共利益的后置性补充手段。刑事罚金通常以生产、销售金额的两倍以上来确定,所以罚金的数额理论上可以充分覆盖行为人的不法收益;同时,主刑还可能对被告人的人身自由加以限制或剥夺,此时对被告人的惩罚已具备较强的威慑力。但当刑事案件中认定的生产、销售金额存在疏漏时,公益诉讼原告则可以通过民事公益诉讼主张基于疏漏部分金额的公益惩罚性赔偿。对于不需要承担刑事责任的行为人,检察机关应调查其是否因同一行为而接受过行政罚款。若行为人没有受到行政处罚,检察机关应向有关行政机关制发检察建议书,建议其履行职责,对行为人施以行政处罚。若行政机关采纳建议,则检察机关不再提起民事公益诉讼;若行政机关不予采纳,检察机关既可选择提起行政公益诉讼督促行政机关履职,亦可选择以行为人为被告直接提起民事公益诉讼并主张惩罚性赔偿。提起民事公益诉讼主张惩罚性赔偿既可对行为人施以惩罚,又可以对未来可能发生的私益诉讼产生示范效应,对后续消费者的自我维权提供信心支持。

(三)完善惩罚性赔偿金的分配和管理方式

惩罚、威慑不法行为人以及救济社会公共利益遭受的损害是食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制所追求的主要目标。在处置公益惩罚性赔偿金时,可将其分为两部分:一部分直接划归至本级地方财政,作为非税财政收入,并以专款专用的形式投入到本地营商环境的优化中;另一部分纳入到统一的消费公益诉讼专项基金。至于二者间的具体比例,可参考美国部分州将惩罚性赔偿金的七成交付给州政府、三成分配给本案原告的做法,[13]即将公益惩罚性赔偿金的大部分收归至本级地方财政,小部分划归至消费公益基金账户,各地也可根据本地实际情况对两部分的比例进行个性化调整。

为逐步提高消费者协会参与公益诉讼的积极性和能力,可在县级以上消费者协会内设基金管理部门作为基金的专门管理机构。对于检察机关而言,负责基金后续的具体运作任务过于繁重,其更适合作为基金管理机构的监督者。基金的主要用途要契合维护消费公共利益的宗旨,故其用途包括但不限于以下几部分:其一,支付公益诉讼原告办理食药品安全民事公益诉讼所支出的必要费用,如鉴定费、合理的律师代理费以及其它为推进诉讼而支出的合理费用;其二,设立食药品市场规范奖励金,鼓励消费者举报食药品安全问题;其三,开展消费调查、消费研究、消费教育以及相关宣传活动;其四,在被告支付公益惩罚性赔偿金后无力再履行对后续消费者个体的损害赔偿责任时,通过基金对申请补助的该类消费者进行救济。基金管理部门要保证赔偿金使用和管理的透明化,将基金的执行与使用情况及时向检察机关以及社会公众进行汇报和公告。

四、结 语

食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制为强化食药品安全保障和维护食药品安全公共利益提供了新的方式。为解决食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制存在的问题,应从确立公益惩罚性赔偿请求权、明确公益惩罚性赔偿的适用标准以及完善惩罚性赔偿金的分配和管理方式等方面入手,对该机制予以调整和优化,冀望以此促进我国食药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿机制的良性运行。

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