群众路线视野下的党建引领基层治理模式与党群关系类型

孔凡义

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

一、问题提出和研究综述

党的十八大以来，党建引领基层治理越来越受到重视。中央密集出台了一系列文件，深刻改变着基层治理体系。2015年，中央出台首个推进农村社区建设的政策文件《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，把“党政主导、社会协同”作为农村社区建设的基本原则。2017年6月，中共中央、国务院联合出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，强调“充分发挥基层党组织领导核心作用”。2018年颁布的《中国共产党支部工作条例(试行)》确立了“党的全面领导”原则。2019年中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出“确保社区党组织有资源有能力为群众服务”。2020年中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，强调“要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用”。2021年党中央印发的《中国共产党组织工作条例》，从顶层设计的高度进一步夯实了党对城乡社区的领导。2021年4月，中共中央、国务院正式印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，重申“党对基层治理的全面领导”，正式提出完善“党建引领基层治理机制”。疫情防控和精准扶贫两大事件成为党员下沉的主要推力。全国大量党员干部下乡驻村帮扶，参与精准扶贫工作。疫情期间，党员干部全面下沉投身于疫情防控。而且，当前政党下乡和党员下沉已经成为一种常态化机制，深刻改变着我国的基层治理。国内学术界对党建引领基层治理也进行了深入的研究，形成了以下研究成果和观点：

一是引领机制论。党建引领基层治理需要通过动员、嵌入和整合为基层治理注入动力、组织支持和能量，是把党的领导的制度优势转化为治理效能的通道[1]。它是一种强组织的低成本撬动机制，通过党建引领降低群众自治的规模成本和组织成本，来实现基层群众自治制度效能转化[2]。党建引领的实质是农村党组织领导权的运行和落地，是通过领导权行使和动员激励实现的[3]。它利用参与者“联动网络”的组织优势和制度优势，使基层治理运转起来[4]。党建引领着力于治理权威塑造，通过“权力结构的一体化运作”、“党建元素的标识性感召”和“党群动员的人格化示范”三重权威塑造机制来强化党组织与居民群众的紧密联系[5]。政党通过政治机制、组织机制、吸纳机制和服务机制实现对基层治理的引领，它们分别构造了基层党组织的领导力、组织力、凝聚力和回应力[6]。

二是统合治理论。统合治理用来描述党组织引领基层治理形态的新概念。统合治理是基层党组织对复杂治理的回应，强调基层党组织作为主导角色来培育社会组织、构建联结关系、赋能社会组织，把党组织融入到治理过程，以党组织能力的强化来统合基层社会[7]。统合型治理是一种能动型的治理机制，能够实现多元化治理方式的切换、常规工作和中心工作的制度性切换、应急型治理向常规型治理的切换，是一种基层党组织与政府双重体制的互动整合[8]。基层党建通过组织嵌入和政治吸纳重塑治理网络、党社协商激活治理机制实现基层党建统合推动乡村治理创新[9]。其中，自上而下的场域化党政统合治理和自下而上合法化的多主体自主治理构成了基层社会治理的两条实践路径[10]。在基层应急管理中，基层党组织通过五治统合来提升五力实现对社区应急治理体系的建构[11]。在精准扶贫中，党组织对科层制进行组织重构和治理主体的统合形成“一轴多元”的治理体系[12]。

三是党社关系论。从政党社会学来观察党建引领基层治理所带来的政党与社会关系的变化是另一个比较有代表性的研究视角。在政党与社会关系方面，党的基层群众工作体系是政党与社会链接的工作平台和实践载体，是政党向社会的回归。政党在基层领导和服务社会的过程中实现了政党的社会化[13]。立足于中国的语境，国家与社会关系理论可以改造为党、国家、社会分析框架。小区党支部因为政治性和社会性的双重属性，成为调动居民参与的核心、整合多元力量的中心以及沟通政府与居民的桥梁，在破解基层治理难题上具有独特优势[14]。政党组织社会是中国革命与社会主义建设的成功之道，政党引领基层治理是这一历史传统的创造性转化。它实现了社会秩序的构建、治理能力的再造和执政基础的巩固[15]。党建引领基层治理的核心是激活社会。它是链接国家与社会的关键机制，以实现国家与社会之间的相互融合，在党组织引领和推动下实现社区层面社会与国家的合作共治[16]。基层治理中的政党统合通过资源渠道和创造政治吸纳形成了核心圈和外围圈两个群体组织，促使基层社会组织向体制靠拢，将国家意志向社会投射[17]。

四是赋权赋能论。党建引领城市社区治理是将党的建设与城市社区治理融合，是党建向社区治理的授权赋能[18]。社会组织党建中存在借力逻辑。社工机构借力于党建夯实了其政治合法性，也增强了其资源聚合性，社会组织活力和创造力得到了有效激发[19]。党建引领基层治理打通了党政科层组织的内部条块以及国家、市场与社会之间的分割，激活了贫困治理的国家能力和社会潜力，把制度优势转化为了治理效能[20]。基层党组织通过群众路线把党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能，实现了自上而下的资源供给与自下而上的资源需求的有效对接[21]。

虽然作为政治实践的党建引领基层治理尚是个新生事物，但是学术界对其的反应是非常灵敏的，在短短几年内把这一问题的研究推向了高峰，积累了一些高质量的研究成果。而且，这些研究成果非常注重从中国语境出发来理解党建引领基层治理，并试图构建中国场景的理论分析框架。但是，值得注意的是，在党建引领基层治理的实践中，无论是党与基层社会之间的互动抑或国家与基层社会之间的互动(政党是具身的国家)[22]，都是以群众路线的方式实现的。所以，我们研究党建引领基层治理不得不考虑党与群众之间的关系。它不仅是一种具体的政治实践，也是一种中国化的话语体系。本文试图以群众路线中的党群关系为中心建构党建引领基层治理的分析框架，用以阐明党建引领基层治理的模式和影响后果。

二、群众路线：基层治理中的党员和群众

群众路线产生于中国共产党的革命实践，在新中国成立后，被嵌入到治国理政的过程之中，成为中国特色国家治理模式的重要组成部分。在基层治理之中，治理过程表现为党员干部群体与基层群众之间的互动过程，从中也可以观察到我国基层治理的不同模式。

(一)中国共产党是一个具有群众基因的政党

从马克思和恩格斯到列宁，马克思主义经典作家逐步建立了群众史观。马克思恩格斯提出：“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[24]287他们把群众置于历史舞台的中心，与其无产阶级革命理论遥相呼应。这项工作被列宁进一步推动，形成了关于群众和群众工作的比较系统的论述。他强调：“没有千百万觉悟群众的革命行动，没有群众汹涌澎湃的英勇气概，没有马克思在谈到巴黎工人在公社时期的表现时所说的那种‘冲天’的决心和本领，是不可能消灭专制制度的。”[25]151列宁赋予群众以积极的政治评价，认为“一个国家的力量在于群众的觉悟”[26]347。“群众不是从理论上，而是根据实际来看问题的”[27]103。因此，党要密切联系群众、组织群众，要“多做些实际工作，也就是少发一些空泛议论，多提供些事实”[28]330。列宁的群众理论涉及对群众地位、政治功能、群众特性、群众工作方法的判断和经验总结。在新文化运动和五四运动时期，新知识分子对西方和传统“群众”概念进行吸收转化，在当时政治运动现实需要的推动下，群众被赋予了很强的积极的政治内涵。新文化运动和五四运动为中国共产党的成立做了思想和组织上的准备，作为五四运动政治遗产的中国共产党是以马克思列宁主义为指导、在苏联帮助下建立的。它自然继承了群众政党的基因，继承和发展了马克思恩格斯和列宁的群众理论，并与中国实际和传统文化相结合，形成了系统的群众路线理论。其中，毛泽东把辩证唯物主义和历史唯物主义的认识论、方法论运用到对群众的特点、党群关系、群众工作方法的分析和阐释之中，并于1943年在《关于领导方法的若干问题》一文中对群众路线进行了全面而又系统的论述，形成了中国共产党人的群众路线理论。

(二)群众路线中的党员和群众

在中国共产党的群众路线理论中，党员和群众是一个对立统一体。首先，党员和群众之间的关系是少数与多数的关系。“我们的党员在中国人口中当然只占很小的一部分，只有当这一小部分人反映大多数人的意见，并为他们的利益而工作时，党和人民之间的关系才是健康的。”[29]186-187也是在这个意义上，群众路线强调群众工作的重要性以及群众的强大力量，是党的依靠力量。其次，党员与群众是先锋队与普通民众之间的关系。“党和群众的关系的问题，应当是：凡属人民群众的正确的意见，党必须依据情况，领导群众，加以实现；而对于人民群众中发生的不正确的意见，则必须教育群众，加以改正。”[30]1310党员干部是先锋队，是优秀分子，而民众是普通人群。所以，党要动员群众、组织群众、教育群众，不能搞“尾巴主义”。再次，党员干部既是群众的老师也是群众的学生。“先做学生，然后再做先生；先向下面干部请教，然后再下命令。”[30]1441领导干部和人民群众的“老师”角色和“学生”角色是动态变化和相互转化的。它反映了马克思主义的领导哲学，党通过联系群众进行调查研究，然后以此为基础进行领导和决策，是关于调查和领导的辩证法。“要在人民群众那里学得知识，制定政策，然后再去教育人民群众。”[31]324从次，群众路线强调党员干部与人民群众的合作。在群众路线的理论中，单方面的领导和单方面的群众参与都是不可取的。即一个会导致命令主义，一个会导致尾巴主义。而是要在领导和参与之间取得均衡，党群形成行动和目标的共识后共同推动，而不是某一个方面的单向行动。最后，群众路线是党员干部与人民群众互动的过程。在群众路线中，政策执行是党员干部把强制性的政策内化为群众行动自觉的过程。它崇尚的是教化式的政策执行，而非强制性的政策执行。在此过程中，政策执行是服膺于党群关系的，政治才是最大的考量。密切党群关系、巩固群众对党员干部的认同才是最重要的。

(三)群众路线与党建引领基层治理

群众路线绝非中国共产党的政治口号，而是被贯彻到治国理政的各方面和全过程。比如，2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》第九章对违反群众纪律的行为单设为一类；2022年发布的《信访工作条例》规定：信访工作是党的群众工作的重要组成部分。尤其是自党的十八大以来，群众路线已经与基层治理融合内化为基层治理的一种模式。党建引领基层治理正是群众路线在基层治理中的具体展开和实践。它是对改革开放以来基层治理形成的五个挑战的政治应对方案。首先，改革开放以来城市化、市场化消解了党的基层组织基础。城市化导致乡村精英普遍流向城市，基层党组织缺乏精英的流入而不断萎缩。市场化建立了资本的权威，此消彼长地消解了基层党组织的权威。城市化和市场化瓦解了城市单位体制和乡村的人民公社制，党组织发挥政治作用的载体弱化甚至消失了。市场化也导致乡村党员干部与群众关系的利益化。利益冲突恶化了基层的党群关系。其次，村民自治改革的失败导致基层治理失灵。改革开放后，我国在乡村和城市进行了村民自治和居民自治的改革实验。这项改革大多演变成了宗族霸权以及村委会与村党支部之间的冲突。基层自治改革的失败迫切需要一种新的治理体系来对基层治理进行重塑。再次，取消农业税后基层治理的悬浮化。取消农业税意味着基层政府的税收职能消失了。基层政府失去了一条重要的与城乡群众交流合作的纽带，一定程度上也失去了可以动员和组织群众的有效手段。从次，乡村的空心化导致基层治理资源匮乏。城市化推动了乡村大量的资源涌向城市，乡村走向衰败。基层缺乏相应的权力、财力、人力来实现有效的治理。乡村的空心化制约着基层治理的有效程度。最后，条块分割导致基层治理的碎片化。改革开放后，基层治理的条块矛盾越发凸显。计划经济体系下的条的管理逐步式微，属地管理逐步强化。此外，流动性的增强迫切需要一个统筹条块的基层治理体系。党建引领以群众路线的方式、以党群关系的话语重构了基层治理的结构和过程，重建了党的基层政治基础，以党群共治赋能基层自治，以政党下乡促进资源向基层回流，以政党整合取代碎片化的基层治理格局。

三、党建引领基层治理下的基层治理模式

(一)案例介绍和研究方法

本文的案例来自H省的党建引领基层治理实践。H省的党建引领基层治理实践起步较晚，但是后来居上，规模比较大。2020年为了应对突如其来的疫情，H省派出4万多名党员干部下沉社区。2022年H省启动全省党员干部下基层参与察民情解民忧暖民心实践活动，号召党员干部在基层一线倾听群众呼声，走好新时代党的群众路线。

H省的党建引领基层治理实践主要在三个方面展开：第一，建立健全党员干部常态化下沉社区机制。全面推行党员干部“双报到、双报告”制度，一万多家机关企事业单位对口联系四千多个社区，共有100多万名党员干部到居住地社区报到。第二，建立健全党建引领社会参与机制。以党建带团建，推动实施青年志愿服务社区计划，引导青年群体参与社区服务，建立健全快递员、外卖送餐员、网约车司机等新就业群体到街道社区报备的制度，通过建设“红色驿站”等服务阵地来吸纳新就业群体，引导新就业群体参与基层治理。第三，建立健全“社区(村)党组织——网格党支部——楼栋(塆组)党小组——党员中心户”的党组织架构，搭建区域化党建平台，通过组建街道“大工委”和社区“大党委”建设以地域空间为基础的党建平台，打通党组织之间、党员之间的空间隔离。

在H省党建引领基层治理改革实践实施期间，通过对H省H县B村、W市Q社区、H市S村、L县J村进行实地调研，收集关于党建引领基层治理实践的一手资料信息，包括政府文件、政策法规、会议纪要、治理数据、管理台账、专家评估报告和媒体报道等两百余份，并与H县、H市、H县和L县乡镇街道社区工作人员、相关专家学者、物业管理者、新就业群体、下沉和驻村党员干部等进行了20多次的无结构访谈，尽可能全面了解各方相关工作人员对党建引领基层治理的意见、态度，近距离观察党建引领基层治理的实际效果。

作为一种实证研究方法，案例研究的优势在于能全方位描述经验事实的全貌，生动呈现事件发生的整体过程，并依据经验资料揭示隐藏在社会现象背后的运作逻辑和发生机制，但缺点在于案例的代表性往往存在不足[23]，容易被人诟病“一案例一理论”，带有主观主义的色彩。但是，这并不意味着案例研究失去了科学的价值。因为，我国作为大一统的国家，虽然各个地方基层治理有所差异，但是基层治理往往是中央政策推动的，各个地方的基层治理具有高度的类似性。研究某一个地方的基层治理实践是可以总结和发现全国基层治理实践的普遍性特点的。另外，为了把案例研究“不完全归纳法”的劣势减少到最小范围，本文选取了四个代表性的案例，其中既有乡村的也有城市的，既有示范村也有落后村，既有聚居村也有散居村。这四个案例虽然不可能代表全国的村社，但是也在最大程度上扩大了本文研究样本的代表性。

(二)党建引领基层治理模式的具体内容

党建引领基层治理是把中国共产党群众路线的优良传统带回到基层治理之中，用党群关系来撬动政府与公民的关系，以党群共治来重构基层治理格局和过程的实践。以党群关系为线索，我们可以发现群众路线在基层治理中的贯彻也有较大差异，它具体表现为党建引领基层治理的多种样态。在党建引领基层治理中，党员干部引领基层群众共同进行基层治理是核心内容，群众积极参与和党员干部形成治理共同体是重要内容。党建引领基层治理是政党引领和群众参与的良性互动，力图发挥党组织和群众两个积极性来实现基层的有效治理。以政党引领和群众参与为坐标，根据政党引领和群众参与的强弱，我们可以把党建引领基层治理分为四种样态。

图一 党建引领基层治理的模式

1.善治融合型治理

H省H县B村是个示范村，是国家住建部对口帮扶的美丽乡村。国家住建部投入了大量的人力物力支援B村。驻村领导干部非常重视通过动员和发动群众来实现基层共治。其抓住农民的房前屋后事，从与农民息息相关的小事入手来实现乡村的改造。该村建立起“1+4N”的组织机制。“1”就是村“两委”班子，“4N”包括村组理事会、村经济合作社、专项责任组和村落事务监事会，把每位村民纳入到一个或多个村民组织，有序参加村庄治理，该村严格落实《B村“美丽乡村、共同缔造”示范点项目建设与奖补办法(试行)》，改变过去“立项目、出资金”管理主导方式，改为“政府以奖代补，群众投工投劳”方式，由村民自行完成村庄的建设，从“大包大揽建设”变为“支持引导激励”，形成善治融合型治理模式。

善治融合型治理是党员干部与基层群众的良性互动，它在政党引领和群众参与之间得到高强度的均衡。一方面以党组织为纽带的党政机构能够发挥高强度的政治引领作用，另一方面基层群众也被有效地动员起来，广泛而深度地参与到基层治理中来，党员干部与基层群众共治，形成基层治理共同体[32]。以党组织为纽带的党政机构是自上而下的力量，拥有较多的治理资源，比如政策信息、关系网络、权威权力。当自上而下的党政机构遭遇地方性知识和民间的非正式权威时，善治融合型治理能够通过群众路线把党政机构的强制性政策融入到基层非正式组织网络之中，把基层非正式组织网络发展成党政机构的外围支持网络，从而达到群众路线要求的把政策内化于群众自觉的理想目标。实际上，它是一种强制性政策的软化过程，通过组织、动员和说服的方式把政策转化为基层群众的自觉需求。反之，它也是一个正式党政机构对非正式的地方性知识、非正式网络的吸纳、嵌入的过程。把原来二元分离的党政机构、民间组织关系整合成党政中心、民间外围的同心圆结构。善治融合型治理能够把引领动能与治理绩效结合起来，在治理的合法性和有效性上获得双提升。它把党政机构的正式权威作为治理的强有力的动能，通过群众参与为治理注入合法性认同，以群众路线的方式为政党组织的政策执行增添合法性，实现合法性和有效性的融合和互相赋能。

2.悬浮分离型治理

W市Q社区是一个单位型社区，居民学历高、党员干部居多。在党员干部“双报到、双报告”制度强制推行后，大量的党员干部下沉到这个社区。但是，大量党员干部“身”下沉而“心”未下沉，只是做到了“面子上好看”。因为，下沉工作只是党员干部的一个兼职和业余工作，他们的主要职责仍然是完成单位的工作任务。他们的人事关系、考核主体和考核内容基本与下沉工作没有太大关系，下沉工作任务也是浮于表面。下沉党员干部不参与基层社区的治理，只是配合完成社区一些事务性工作。这使得下沉党员无法融入到基层治理过程中去。而且，下沉工作考核要求完成的工作量大大高于社区日常事务的工作量，这导致社区只能创造出一些形式主义的工作任务来满足下沉党员干部完成考核任务的需要。比如安排社区巡查任务、捡垃圾、门口值守等。

悬浮分离型治理是派驻和下沉的党员干部把治理作为自己邀功的资本，通过形式主义的方式来展示治理“绩效”。悬浮分离型治理的形成有两种原因。第一种是科层制的非科层化运作的副作用。党员干部的派驻和下沉是科层制的非科层化运作，它打破了科层制的等级和专业化分工原则。派驻和下沉的党员干部既是单位科层制的专业成员，也是突破科层制等级和专业化分工的兼职人员。但是，党员干部的兼职是辅助性的，而专职工作才是最重要的。下沉和派驻是党员干部职业晋升的一个加分项。在这种情况下，他们工作的开展都服膺于上级的考核体系。在晋升和绩效的激励下，党员干部把注意力聚焦于“引领”而非治理上。基层群众只是满足党员干部绩效考核的被动的演员。第二种是科层制的政策与乡土社会的地方性知识的冲突。欧阳静的研究表明，科层制与乡土社会存在的冲突，他们的运作机制、资源和方式都有很大不同，这是策略主义产生的基础[33]。而悬浮型治理正是策略主义的表现形式。一方面，派驻的干部需要在短期内获得政绩，需要把科层制的政策在基层得到贯彻和执行；另一方面，乡土社会的运作机制、资源和方式又削弱着政策在乡土社会的渗透性。在政绩冲动的驱使下，一些派驻干部会采取形式主义的方式试图在绩效竞争中取得优势。而且，派驻干部与基层干部形成表演同盟，群众则成为了消极被动“群众演员”，各种表格、会议、仪式、活动成为整个剧目的道具。悬浮型治理在党员下沉社区中表现得尤其明显。在疫情期间，作为应急体制的党员下沉弥补了社区资源不足的短板，密切了党群关系。但是，在防疫任务已经大幅度降低情况下，上级对下沉党员考核任务并没有随之降低，造成下沉人数远高于工作任务的情况，从而派生出为了满足党员考核的“表演型”事务。

3.外援自治型治理

H市S村是个偏远山村。村庄自然禀赋差缺乏经济支撑，家族治理历史悠久，长期由黄姓担任村组长。因为缺乏对村庄风俗习惯和人情世故的了解，省直机关委派的女干部没有改变村庄的自治传统，而是成为乡村治理的帮手，为乡村化缘，从政府各部门拉来了政策、物质资源。派驻和下沉的党员干部不仅没有改造乡村治理的结构和过程，而且客观上导致原有自治传统的进一步固化。

外援自治型治理是派驻和下沉的党员干部在基层自治的基础上提供资源的帮助，它没有渗透到基层治理之中，只是基层治理的中立的协助者[34]。党建引领基层治理是通过自上而下的派驻或下沉实现的。派驻或下沉的党员或干部与基层的党员群众类似于传统的“官与吏”关系[35]124。基层的党员干部生于斯长于斯，与本地存在着千丝万缕的关系，是“胥吏”。①而派驻或下沉的党员干部则只是基层的过客，是其职业生涯的其中一站。所以，派驻和下沉的党员干部与基层党员干部在基层治理中的地位和作用有较大差异。派驻和下沉的党员干部因为来自上级，拥有更多的体制资源和社会资源。他们可以利用自己的政策知识优势、单位支持优势和社会关系优势为基层治理争取较多的支持和援助。但是，因为他们作为一种外嵌的力量，缺乏足够的“地方性知识”[36]222-224和村庄的关系网络，所以他们融入基层治理的过程，一些派驻和下沉的党员干部只是成为基层治理的“外援”。作为“外援”，他们为基层治理提供基层无法提供的政策、权力和社会资源。在外援型治理模式下，基层治理的治理结构、治理过程和治理方式没有改变，它只是在原有的基层群众自治模式中增加了强有力的外部资源。整体的党员干部被分为外来人和本地人两个群体，而不是党员干部与基层群众的分野。所以，基层群众虽然被动员起来，但不是由党员干部动员起来的，而是基层群众基于自己的利益诉求自发组织起来的。外援型治理也是一种平行治理，党员干部和基层群众各行其是。这两个群体虽然都在发挥作用，但是相互之间没有形成良好的互动，政党的引领作用没有展现出来。

4.冲突竞争型治理

在一些乡村，下沉的党员和派驻的干部与村支部则爆发了冲突。例如L县J村，村庄长期被胡姓老板把持。村“第一书记”的到来打破了原有的力量平衡。派驻干部的政绩冲动与胡姓老板的专断作风出现了冲突。作为“监军”，派驻的干部有责任把基层自治组织和党组织与国家科层体系及其上层党组织衔接起来，确保国家政策和上层党组织体系能够渗透到基层治理之中，同时驱使基层治理在国家科层体系及其上层党组织体系规范的轨道上前进。但是，这与乡村自治的非正式模式容易产生矛盾。比如，精准扶贫的贫困户识别和退出，按照乡村自治的传统一般是由村委会组织召开村民代表会议来决定。但是，驻村工作队则按照上级政策对村民代表资格、会议程序和评议结果进行重新审定，甚至会推翻原有决议。这势必会引发派驻干部与村委会之间的矛盾。而且，党员和干部的到来改变了原来基层治理的结构，形成了派驻或下沉党员干部与村两委的双头治理结构。一些基层群众会利用这一结构的嫌隙通过派驻党员干部向村两委施压，进而引发基层群众与村两委的新矛盾。当然，基于利益的考量还有些村庄的村两委联合村民群众来抵制下沉党员或派驻干部的决策，形成新的党群矛盾和干群冲突。上级对派驻干部与村两委干部的考核要求是不同的，所以他们对政策的理解和执行也是不同的。派驻党员干部与基层群众之间是一种正式的政治关系，而村两委干部与基层群众之间存在着非正式的社会关系。这些差异都会导致双头治理结构内在矛盾的外部化，在治理过程中出现矛盾[37]。

四、党建引领基层治理中的党群关系

党群关系是中国共产党建构的新型政治关系。党建引领基层治理把群众路线嵌入到基层治理之中，以党群关系重构基层治理体系。所以，党群关系是党建引领基层治理的核心。因为党与群之间存在张力，所以在基层治理中党与群之间的关系也不尽相同。但是，党员干部与基层群众作为对立统一的矛盾体，他们在不同的治理情境中也会表现出不同的形态。群众路线会受到党员干部的治理动机、基层群众的能力和结构、基层社会政治生态、基层治理资源等各种因素的影响。根据党建引领基层治理模式下的党群关系差异，我们可以把基层治理中的群众路线的实践形态分为鱼水关系、形式主义、尾巴主义、官僚主义四种类型。

(一)鱼水关系型

鱼水关系型是党建引领基层治理下群众路线的理想形态，也是善治融合型治理下党群关系的理想形态。在鱼水关系型中，党员干部与基层群众形成基层治理共同体，他们之间形成良性互动，党员干部与基层群众是利益共同体、政治共同体和情感共同体，政党引领和群众参与形成有效平衡，党的合法性得到巩固，治理的有效性得到实现。在政策有效性中积累政治合法性，以政治合法性提升政策有效性，在政治合法性与政策有效之间形成良性平衡。

鱼水关系型的群众路线要求党员干部能够用心贴近群众，能够放得下架子、扑得下身子、受得了委屈，做到“从群众中来，到群众中去”。在治理过程中能够将群众意见集中起来形成正确的决策，又到群众中宣传解释，将决策转化为群众的行动，并在群众实践中检验这些决策是否正确。鱼水关系要求党员干部打破科层制的边界，把基层群众的意见吸纳到科层之内，在决策集中之后再把政策向基层群众有效输出，通过说服教育和情感润物的方式来完成政策过程。它强调的不仅仅是政策的有效执行，而且重视在政策过程中培育党员干部与基层群众的共同体意识和情感认同[38]。

鱼水关系型的群众路线要求在党建引领基层治理过程中党员干部掌握群众工作的技巧和方法。这些技巧和方法包括：调查研究群众的利益和需求，听取基层群众呼声；以群众喜闻乐见的方式宣传党的路线方针政策；以有效的方式来动员和激励群众参与基层治理；用群众的观点和语言来表达；密切联系群众并与他们建立亲密的感情；以群众的风俗习惯来解决人民内部矛盾。

图二 党建引领基层治理的党群关系类型

(二)形式主义型

形式主义型是悬浮分离型治理模式下的党群关系形态。派驻或下沉的党员干部没有有效融入基层群众之中，他们把工作重点不是放在治理绩效的提升和党群关系的培育上，而是聚焦于表面工作来迎合上级的检查考核[39]。在形式主义的群众路线下，科层制与基层社会是分离的，党员干部与基层群众是分离的。党员干部把政党引领基层治理工作作为自身晋升的跳板，把基层群众作为自己增光添彩的背景。形式主义型的群众路线仍然是悬浮化的治理，科层体系只是在程序上或形式上向基层群众开放，但是根本上仍然对群众采取排斥和轻视的态度，本质上仍然是封闭的，是向上负责而不是向下负责。

在形式主义型群众路线下，派驻或下沉的党员干部仍然是强势的，他们把自己看作是科层体制的成员，与基层群众有根本性的差异。他们之所以被派驻或者下沉只是完成程序的任务而非愿意为基层治理做贡献。政党引领只是在形式上和程序上存在，没有在基层治理中发挥实质性的作用。基层党组织悬浮化，没有深入群众把基层群众动员起来参与基层治理。群众路线的本义是要求党员干部“从群众中来到群众中去”，通过密切联系群众来达到政策执行和政治认同的目的。而形式主义型群众路线下，党员干部只是在程序上、表面上跟群众站在一起，通过形式的说服实质的强制来推行政策。另一方面，党员干部“从群众中来到群众中去”不是来自内心的真情实感而是迫于外在压力，甚至内心存在抵触群众路线的情绪，都会表现为党建引领的走过场和尊重群众的假象。

(三)尾巴主义型

尾巴主义型是外援自治型治理下的党群关系形态。派驻或下沉的党员干部引领基层治理的能动性和主动性有限，或者他们缺乏足够的群众工作能力，无法有效地强化基层党的建设，没有把群众有效地动员和组织起来。党员干部与基层群众不仅仅是两张皮，而且党员干部参与往往滞后于群众行动，只是基层群众的跟随者和基层治理的旁观者。派驻或下沉的党员干部没有在基层治理中发挥政治导向和组织动员作用，而是成为基层治理的临时助手。虽然在尾巴主义型的党群关系中党员干部也能够发挥自身的资源优势为基层治理带来帮助，但是他们只是为基层治理加油助威，而不是基层治理的领导者和领路人。他们不是走在群众前面发挥引路领航作用，而是混迹于群众之中或者走在群众后面提供一些帮助[40]。

尾巴主义型的党群关系产生主要有三个原因。一是派驻或下沉的党员干部缺乏内在驱动力。当前，党建引领基层治理是通过考核激励、晋升激励等方式来动员党员干部参与其中。但是无论是考核激励还是晋升激励对有些领导干部的影响是有限的。所以，他们不愿意付出努力来对基层治理进行改造。二是派驻或下沉党员干部的避责方式。党建引领基层治理要求党员干部对基层治理结构、过程等进行全面的改造和更新，这意味着一定的风险和责任，甚至会引发派驻或下沉党员干部与基层干部群众的矛盾。所以，派驻党员干部不愿意主导基层治理进程，而更愿意成为基层干部群众的帮手以规避风险和责任。三是派驻或下沉党员干部缺乏足够的领导能力。有些派驻或下沉党员干部知识和能力有限，对基层工作缺乏经验，对基层群众没有了解，在基层治理过程中没有决策和执行的魄力，无法在基层治理中进行整治引领，也缺乏组织和动员群众的技巧和手段。所以，他们不愿意去引领基层治理而是让位于基层干部群众，党建引领有名无实[39]。

(四)官僚主义型

官僚主义型是冲突竞争型治理下的党群关系形态。派驻或下沉的党员干部基于自利的动机以党建引领基层治理为幌子强化特权谋取私利。他们利用来自科层制的权势与基层干部群众争利，不惜引发党群矛盾和干群矛盾。在基层治理过程中，党群关系和干群关系不仅没有密切而且矛盾进一步激化。其后果是科层体系与基层群众更趋分离，党员干部脱离群众的风险加大。与形式主义型、尾巴主义型的党群关系相比，官僚主义型的党群关系已经不是党群分割、党群两张皮的问题，它把党员干部带向了基层群众的对立面，是一种冲突性的党群关系。

官僚主义的党群关系的形成主要有两种原因。一种是因为派驻或下沉的党员干部觉得“山高皇帝远”，他们利用信息不对称来逃避派出单位的考核和监管，利用下沉的机会来谋取私利。另一种是因为一些党员干部缺乏调查研究，缺少基层工作经验和群众工作方法，对基层治理进行错误的决策，引发基层群众的利益损失，从而引发干群冲突或党群矛盾。

五、结语

党建引领基层治理是通过党建来实现基层治理的重构，实现党群共治和基层善治。它一方面是对基层治理空心化、碎片化、悬浮化的一种应对方式，试图通过干部派驻和党员下沉来整合基层治理，巩固党的执政基础。另一方面，它也是弥补科层制弊端的一种方式，通过打破科层制的常规运作方式来动员科层体系向下负责，重建科层体系与基层社会的链接和沟通。党建引领基层治理一方面要解决基层治理失灵问题，另一方面要解决基层治理政治认同问题，以达到合法性和有效性的双提升。干部派驻和党员下乡发挥着赋能和赋合法性的作用，通过政党下乡提升基层治理能力，强化政党和国家在基层的合法性。

在党建引领基层治理的实践过程中，政党引领和群众参与的强度是不同的。善治融合型在政党引领和群众参与之间达到有效均衡，实现党群共治。悬浮分离型模式下基层治理虽然政党引领作用强，但是群众参与动能不足。外援自治型则是一种依附性治理，政党引领作用比较弱。冲突竞争型则体现出党员干部在治理过程中与基层群众的紧张关系。相应地，不同治理模式下的党群关系也不尽相同。鱼水关系型党群关系不仅在程序上做到党群融洽而且能够实现有效的治理。尾巴主义型党群关系则是党员干部能够发挥实质协助作用，但是他们在程序上没有满足组织要求。形式主义型则是悬浮化的党群关系，党群关系融合仅仅是符号意义和程序意义上的，这样的党群关系在治理过程中的实际作用有限。官僚主义型的党群关系下党员干部与民争利，党群关系不仅无助于基层治理绩效，而且也侵蚀着政党的合法性基础。

注释：

①党员与干部是相互区别但又相互联系的概念。大部分干部具有党员身份。那些没有职务的党员虽然不是干部，但他们是干部的支持性力量，是干部的外围部分。