西部民族地区生态治理共同体研究

杨柳薏

（桂林电子科技大学 南宁研究院，广西 南宁 530031）

生态文明是人类生态治理实践遵循的理论指南。党的十九届五中全会从构建生态文明体系维度，强调了社会经济发展的全面绿色转型以及建设人与自然和谐共生的现代化。西部民族地区存在着资源约束趋紧、投入品过度消耗、环境污染等挑战，必须树立生态文明理念，构建以共同生态利益为基础、以共同生态理念为纽带、以共同生态行动为内容的生态治理共同体，[1]践行“理念统一、凝聚共识、多元共治、求同存异、统筹推进”的行动准则，探索生产发展、生活富裕、生态良好的“三生融合”发展模式，推进生态治理现代化进程。

一、西部民族地区生态治理共同体的内涵

（一）生命共同体维度

生态哲学倡导的是综合考量生态系统的承载力，人与自然构成的生态系统是一个“相互依赖、相互作用”的生命共同体。在这个生命共同体中，生态共同利益是人与自然共同受益、社会大众普遍认可的利益，是马克思共同体思想在理性约束“特殊利益”，逐步实现人与自然互惠共生的利益共同体，是建立人与自然和谐生态型社会的重要载体。西部民族地区遵循生态理性，最大限度地降低人的生产生活对生态环境的侵扰，为涵养生态提供良好生态公共产品，形成“资源－产品－再生资源－再生产品”生态发展的增长点，实现自然生态权益、社会整体生态权益与个人生态权益和谐发展。

2021 年，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。西部民族地区是我国重要的生态屏障区，也是环境脆弱区，在“后脱贫时代”，其应以史为鉴，摈弃主客二元对立的近代哲学二元论价值观，坚持新发展理念，树立人与自然和谐共生的生态哲学价值观，以整体性思维和系统性思维构建新发展格局，持续改善人与自然关系，发挥资源禀赋优势，促进经济发展与生态改善实现良性互动。

（二）环境正义维度

生态文明建设成为当代社会发展的重要共识。环境正义以人的生态权益、自然的生态权益、社会的整体生态权益和谐与发展为价值取向，生态系统的良性循环是人－自然－社会有机运转的根本保障，协调人与自然、人与人之间的关系，保证人－自然－社会可持续发展是环境正义的根本目标，不同地区、不同族群的民众有对干净的土地、空气、水和其他自然环境平等享用的权利，有免遭环境破坏阻碍其生存发展的权利，强化严格、健全而有力的保障和约束机制建设，纠正因自然资源禀赋差异导致的利益分配差异、风险承担分配差异，规范和引领生态文明建设与经济发展协调统一，提升民众的福祉。

加强西部民族地区生态治理必须坚持环境正义原则，树立人与自然和谐共生的生态文化和生态价值观，基于生态系统的整体性以及生态治理的公共性，只有通过广泛的基于公共利益和整体合作意愿的生态治理才能最大限度地谋求西部民族地区与自然和谐相处的生态环境利益，[2]基于公平享有良好生态公共产品，协调西部民族地区地方政府、企业、社会团体及公众权利、义务、责任和利益的公平合理分配以及矫正不合理的利益分配，基于发展权益保障，坚持“生态富民，绿色发展”，继续实施生态移民、生态修复、生态补偿、生态教育等“环境民生工程”，切实保障西部民族地区民众享有更多的“绿色福利”和“生态文明福祉”。

二、民族地区生态治理共同体的现实困境

（一）生态治理失衡

环境保护督察是党中央、国务院推进生态文明建设的有力措施。第一轮督察推动各地解决了2100 多个较大的生态环境问题。[3]地方政府同时面临着发展经济和生态治理的双重压力，生态治理需要投入大量资源，在经济发展基础相对薄弱的西部民族地区生态环境问题仍然比较突出。

生态利益产生于良好生态系统功能的发挥。西部民族地区资源环境承载力、经济发展水平、发展定位与需求不尽相同，水土流失、土地荒漠化、沙漠化是西部民族地区共同存在的生态环境问题，需要跨区域的生态治理合作，需要对区域进行分门别类的治理，比如生态红线禁止区、重点修复区、适度开发区等需要区域之间平衡和协调区域利益与整体利益，持续化、规模化、最优化整合有限的自然资源和跨区域治理群体利益，增强区域生态的内循环张力，保障生态整体利益。

（二）协同机制聚力不足

生态治理共同体的实现最终要落实到政府、社会环保组织、企业和公众行之有效的共同治理行动中去。然而，西部民族地区存在各生态治理主体步调不一，政府成为绝对主导，社会组织、企业和群众参与度不足，能动性未能充分调动，被动等待等情况。

构建以共同生态行动为主导的协同机制，推进生态治理共同体建设，必须平衡多元主体间的权责分配。西部民族地区生态治理多元共治已逐步纳入其政府规划纲要中，但由于参与体制机制等因素，多元共治仍存在缺位问题。首先，公众参与渠道供给不足。当出现生态问题亟待解决时，公众参与程序是否启动、怎样启动等公众参与配套制度相对欠缺，导致行之有效的参与渠道严重不足。其次，环保社会组织力所不及。大多数环保社会组织管理机制不够顺畅，难以形成高效合理的生态治理参与模式。加之西部民族地区相较于东部地区发展相对缓慢，形成良性循环的运作机制较为滞后。最后，公众在一定程度上形成路径依赖的管理惯性。

在西部民族地区生态治理共同体建设进程中，生态保护补偿的保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善，跨区域横向生态保护补偿机制还处于探索之中，生态与经济紧密联系的区域绿色利益分享机制尚不健全。[4]广义的西部民族地区生态治理共同体的主体不仅包含西部民族地区内部政府、企业和公众，还包括同西部民族地区生态治理息息相关的生态受益区生态主体，即中部、东部地区的政府、企业和社会组织等。就西部民族地区内部生态补偿而言，主要依靠政府驱动，依赖国家财政转移支付和相关生态专项基金的支持，排污费、环境税等市场补偿机制运用较少。跨区域横向生态补偿力度不足导致西部地区供给良好的生态环境（产品），但中、东部地区对西部地区的生态补偿资金等较于西部生态治理及其发展的成本远远不成比例。

（三）法治供给不足掣肘生态环境保护

“法应该与国家的自然状态有关系……和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系”。[5]民族生态保护的传统文化来源于长期的生活劳作，得到当地民众的普遍认可，是民族地区共同遵守的准则，保障了民族地区当地民众的整体利益。西部民族地区民众的法律观念、法律认同和法律行为受国家制定法和各自民族地区的生活习俗、宗教信仰、价值观念等民族文化的多重影响。生态治理不是纯粹的生态管控，更需要民众的理解和支持。纵观西部民族地区的生态环境保护立法，地方立法在坚持与宪法和法律不相抵触原则的基础上，民族生态保护文化与地方立法的契合度不够，缺乏民族特色的生态环境保护立法，难以维护民族地区生态秩序的稳定。比如生活在普洱地区的彝族不准食用熊、马、蛇、龟等，但目前生态保护红线制度并未禁止食用蛇、龟等行为。[6]生态保护红线划定的区域往往生产力发展相对缓慢，刚性制度的推行必然会对西部民族地区经济发展模式和当地民众的生产生活有所限制，生态保护红线制度必须坚持自上而下和自下而上相结合，融入民族地区文化推进制度的落地。

西部民族地区生态治理形势仍然有待强化，生态环境执法监督力度不够。“十四五”开局以来，第二轮第三批、第四批、第五批中央生态环保督察陆续启动，截至2022 年3 月，已集中曝光广西、云南、四川等17 个省（自治区）和中国有色矿业集团、中国黄金集团两家央企共91 个典型案例。其中，西部民族地区案例共计33例，占比1/3，包括西部民族地区的广西、云南、四川、贵州、宁夏案例达30 例，中国有色矿业集团、中国黄金集团的3 个典型案例涉及宁夏、云南、广西、贵州、内蒙古几个省区。[7]传统的行政区域治理、九龙治水的权责分工不明、经济发展先行的保护主义、生态环保意识薄弱等加大了生态环境执法的难度，跨区域的执法涉及的部门众多，环境监察、环境综合治理等部门之间信息共享不畅、协同合作力度不够，导致生态环境执法过程中源头严防、过程严管、重点严控仍然存有“真空地带”，生态治理以及生态环境损害纠纷的及时制止和环境修复相对滞后。

我国环境民事公益诉讼预防性司法救济价值功能较为模糊。预防环境风险是生态文明建设的重要任务之一，对风险预防和管控是法律的重要职责，环境公益诉讼制度理应遵循预防原则的要求。环境民事公益诉讼规定“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，重大风险是在损害尚未发生之前，重大风险的判断成为环境民事公益诉讼的一个难题，只有确信发生的可能，法院才予以立案。法院受理的依据来源于原告提交材料和专业知识的判断，而专业知识的判断是多年累积的专业实践知识和科技手段相互支撑获得的评价，同时判断者还需权衡环境损害、经济发展、社会效益等多重因素，利益博弈的公平才能给出相对客观科学的评判，因此，重大风险评判本身的难度难以避免不确定性的重大风险事件或者重大突发事件游离于受案之外。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》要求“办理生态环境领域行政公益诉讼案件，应当先查明生态环境遭受破坏的情形”，“国家利益或社会公共利益受到侵害的事实，即环境遭受污染的过程、事实和程度”，也未能提供对“重大风险”情形起诉的依据。[8]

三、民族地区生态治理共同体的路径选择

（一）共同生态利益的理念机制建设

1.树立绿色共荣的生态价值理念

短期利益的诱惑性导致利益主体倾向于自利性，而生态治理复杂性、长期性需要利益主体的自利性与利他性相统一，需要利益认同、价值认同。西部民族地区以人与自然绿色共同发展的价值认同为导向，强化区域发展的整体性、协调性、绿色性、共荣性，以“有序合作、协调并进、动态平衡”为原则，基于西部民族地区的资源禀赋、发展现状、发展潜力设计、分解、细化阶段性任务和阶段性目标，推进利益主体的合作博弈，逐步摆脱区域本位主义和资源换效益的利益束缚，实现综合性、整体性、规模性的生态共同利益。

2.制定生态公共利益的生态文明政策

生态文明是反思和重构人与自然、人与人之间的关系，达成人－自然－社会共生共荣，在经济－社会－环境多重效益共赢基础上的有机统一体。西部民族地区必须以绿色发展为核心动力，强化政策的公共性、系统性、动态性和可持续性，政策主要涉及以下内容：一是统筹西部民族地区国土空间开发保护格局，构建区域内部、区域之间责权清晰、科学高效的国土空间规划体系；二是自然生态环境的综合普查及协同治理方案，着重加强重点生态功能区、自然保护地等重点区域生态保护和环境保护督查的整改实施方案；三是统筹规划生态治理相关主体的利益分配方案（如“绿色GDP”的地方政府、企业、社会团体及公众的分配方案、区域生态公共利益及城乡发展权益的分配方案等）；四是建立健全绿色低碳循环的生态经济体系，制定生态农业生产、生态文旅产业、节能环保产业、美丽乡村建设的中长期规划和方案，推进资源型产业生态化改造和绿色产业技术推广示范。

3.建立圆桌协商平台

治理理论着重强调多元性、协商性、透明性以及公正性，是国家与公民社会互动合作与协商共治的最佳选择，善治是其终极目标。[9]以往的单兵作战已无法有效应对西部民族地区林木毁坏、水土流失、草地退化、重金属污染等层出不穷的生态环境问题，必须就生态权益矛盾冲突拓宽合作通道，建立地方政府之间、政府与企业、社会团体、公众间的常态化圆桌协商平台，形成横纵相连的联防联控联动机制，合力打造高水平的区域协作，应对环境问题的共生性、外溢性和流动性。该平台主要针对生态自然环境及其周边基础设施的修复完善，市场经济宏观调控强化资源的有效利用和绿色生态技术的示范应用、生态数据库建立与共享、项目联合审批和监管以及生态环保项目的共同投入与利益风险共担，严格落实区域生态综合治理生态主体责任制度、监管制度，综合运用碳汇交易、排污许可、生态银行等有效市场机制和河湖长制、林长制、优化财政转移支付等有为政府机制，逐步推进西部民族区域生态保护补偿机制建设。

（二）共同生态行动的多元生态主体协同机制建设

西部民族地区生态治理是一项庞大且复杂的系统性工程，需要强化生态治理共同体意识，构建明确均衡的权责分配机制、高效完善的社会参与机制，建立科学合理的生态补偿机制，凝聚治理合力，构建共建共治共享的生态环境治理新格局（如图1 所示）。

图1 西部民族地区多元主体协同机制

1.明确均衡的权责分配机制

增强多元主体间的协同性必须明确政府与社会参与主体间的权责，赋予社会参与主体适当权利以激发参与积极性，并确保有权必有责从而限制其权利的滥用，形成多元治理主体间的互动关系。首先，突出政府生态治理主导地位，完善环境问责制。我国现行的政府与企业环境责任制度是基于管理者与被管理者思维衍生而来的，制度设计中的价值预设导致双方的责任对立和责任失衡。[10]西部民族地区生态治理中存在重企业环境责任而轻政府责任的现象，政府责任不仅应明确，且内部建立起责任对等、层级明确的责任体系，外部发挥社会公众对其职责的监督。其次，激发企业生态治理的主体作用，强化企业环境守法的内在动力。在企业管理中增设环境责任体系建设，设立专门环保部门，将生态保护具体措施写入企业管理制度，以自我规制的方式进行自我管理和自我约束。企业内部管理制度应明确将环境风险的考量提前至计划及决策阶段，强化事前预防。建立企业环境信用制度，将拒不履行生态治理政策且拒绝配合生态治理活动的企业纳入信用黑名单，以外部压力促进企业生态环境保护的内在约束。最后，完善公民环境责任法律体系。政府以规范性文件的方式确保公众参与，赋予公众适当的决策权和广泛的参与权。公众在行使治理权利的同时，应主动承担治理责任，将“绿水青山就是金山银山”的理念扎根于日常行为中，从而实现多元生态治理权责重组，增强生态治理的多元协同。

2.高效完善的社会参与机制

享有良好的生态环境是国之所需、民之所盼。因此，西部民族地区政府在生态治理过程中，需引导全民参与，包含社会公众、企业、环保组织，推动西部民族地区的生态环境保护，形成高效完善的社会参与机制。第一，拓展公众参与渠道，完善公众参与程序，适当赋予公民决策权。在西部民族地区生态治理中，提升公众参与顺位，破除过往的末端参与格局。通过参与程序、利益诉求权、知情权、建议权等制度化，使其更多地参与决策，发挥服务管理监督职能。例如：成立由公众为主要组成成员的生态治理机构，参与到西部民族地区生态治理的日常管理，对政府的治理行为进行监督和评价。第二，加大对环保组织的扶持力度，设立生态教育基金。西部民族地区环保组织大多依附于政府而产生，与政府联系更为直接紧密。政府应当为其更高效、更深入地参与生态治理提供必要的制度保障和资金支持，从而确保其有条件和能力作为多元治理主体之一参与生态治理。例如：适当放权，探索专业环保组织试点工程审核渠道，以其审核通过为准入标准，防止高污染的项目进入到生态保护地区，发挥环保组织在生态保护和治理中的作用；以生态教育基金为基础开展生态教育活动，促进环保组织同政府的治理目标更为集中，达成共识。第三，创新社会参与管理机制体制，打破政府“单一治理主体”格局。扩宽企业、环保组织和公众的参与空间，变原来政府“自上而下”的政策活动和公众被动接受、被动安排、被动服从的传统管理体制为新型的政府“自上而下”与公众“自下而上”相互协同，广泛动员社会公众和社会组织参与的新管理体制。[11]以规范性文件的形式建立和完善社会参与，保证社会参与的有效性、合法性和独立性。

3.科学合理的生态补偿机制

党的十九大报告强调“建立市场化、多元化”的生态补偿机制。因此，要将传统的以政府为治理主体的主导方式转变为政府财政与市场经济相互作用的补偿机制，由当地政府的单一主体补偿机制转变为跨区域的横向多元主体补偿机制。第一，要促进生态治理和经济社会发展的良性循环，发挥市场主体在生态补偿中的重要作用。严格遵循“谁污染，谁缴税”的生态税收原则，以调整生态税收办法调动市场资源，激发市场主体生态治理主动性，并制定科学的生态价值评估体系，明确生态产品和生态服务的价值，以市场供需反应生态价值。通过科学合理的机制设计使生态产品和服务得到科学合理的补偿，从根本上解决经济与生态环境、发展与保护的矛盾[2]。以上文中四川西部地区畜牧业生态补偿实践为例，在补偿过程中应更加重视竞争机制的作用，加大补偿政策对牧民的激励作用，以此激发牧民对生态保护的主动参与性。第二，要推动横向生态补偿机制的发展，体现受益地区治理主体所带来的积极效果。生态补偿横向转移支付是指为了推动我国生态文明建设迈上新台阶，更好地遵循“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的制度。[12]西部民族地区生态补偿机制要按照“谁受益，谁补偿”的原则，以法律形式固定生态建设区和生态受益区之间的对口衔接，生态补偿基金实施办法，生态补偿评估办法和补偿的具体标准，整合区域合作发展资金，为跨界多元主体协同治理提供不竭动力。同时，横向生态补偿应不局限于资金补偿，应加大发达地区对西部欠发达地区的技术、市场和信息扶持，从而提升西部地区管理能力和生产水平，以绿色科技促生态经济，从根本上摆脱生态治理困境。第三，要确保生态补偿质量。生态补偿质量体现在范围广度、补偿力度和市场参与程度之中。西部民族地区政府要组织专家团队筛选生态补偿项目，量化评估各生态补偿项目对资源的使用和生态环境治理的效果，确保产生实质性的生态效益。

（三）丰富民族地区法治供给

1.推进民族地区特色化法治建设

社会经济的发展离不开其所处的土壤，西部民族地区在长期的生产生活实践中，逐步形成了体现地域性和文化性的生态环境保护知识，普遍适用并支配民族地区的生产生活，成为民族地区“内化于心，外化于行”的生态基本范式，此种生态智慧是西部民族地区人与自然和谐相处的可持续发展文化，是构建民族地区生态治理共同体的聚力基石。因此，加强对西部民族地区特色生态文化的考量，充分运用民族区域自治地方的立法权优势，充分考虑民族地区生态治理的特殊性、差异性，将合乎生态文明理念和现代法治精神的民族地区民族信仰、传统习俗以法律的形式延续，减少民族地区生态治理和环境保护的法治真空和传统立法的滞后性和僵硬性约束，只有西部民族地区民众思想观念、价值尊崇和国家生态治理、环境保护意志有机融合，才能降低立法、执法成本，型构和谐共治、德法兼并的西部民族地区生态治理法治格局。“空间要素是区域法治发展现象的基本变量，是科学认识和揭示区域法治发展的内在机理的重要视角，也是打开区域法治发展进程的内在奥秘的一把锁匙”。[13]因此，在西部民族地区法治发展的进程中，应将强化法治发展与民族地区特色统一起来，通过友好磋商，形成相对独立的具有民族地区特点的跨区域生态治理协议或生态保护协议，调整区域关系并赋予各区域一定的权利义务，建构和谐有序、特色化生态文明法治建设模式，加快西部民族地区共同治理、绿色发展进程。

2.提升执法绩效

新时代西部民族地区生态治理需遵循生态文明理念，强化生态共治，消除传统行政属地管辖的行政执法分割、生态环境治理碎片化的消极影响，贯彻实施好前述中相对独立的具有民族地区特点的跨区域生态治理协议或生态保护协议。在协议中，一是明确协议中涉及的协同部门的治理权限和法律地位，保障协同部门的执法权有规可循。二是拓宽环保督察的运行机制。2022 年4 月发布的《中央生态环境保护督察整改工作办法》对中央生态环保督察领导小组、省级党委政府、中央和国家机关有关部门职责分工、工作程序、监督保障等环节均做了相关规定，西部民族地区尝试建立跨区域联合环保督察，从省级向市县级延伸，生态治理及生态监督责任下沉到基层，构建起“横向到边，纵向到底”的监督链和监督网，形成源头防控－过程管控－重点防控－整治修复的全覆盖制度化治理结构，对生态红线禁止区、生态自然保护区、生态修复区等区域的督察－整改－反馈的联合闭环监控、联合执法、技术互补、利益共享、风险共担、信息公开及互享、配套规范的行政监督和财政引导的制度安排等方面，明确政策部署、联合行动内容（路线、时间、督察治理清单及其优先级）、联合行动程序，逐步探索环境执法垂管机制等生态治理和生态环保政策执行的体制机制。[14]三是明确对执法权的监督考核。在规范职责权限的基础上，建立监督评估考核机制，保障生态执法责任的落实和执法的良性运转。建立纪委、监察、立法、司法等为主体的环境执法监察评估机制，包括对执法依据、执法方案、执法手段、执法过程、执法行为结果等生态执法全过程的评估，依据评估内容评估指标体系、奖惩体系和信息反馈机制，以利益引导行为，激励和完善监督评估考核机制的科学性、规范性，促进西部民族地区生态治理的良性循环。

3.优化预防性环境民事公益诉讼制度

司法机关作为生态治理共同体的主体之一，承担着履行生态环境审判的职责。人民法院在生态治理中，应当坚持保护发展与治理环境并举、防止污染与修复生态并行的方法，为生态文明建设筑起法治屏障。然而，当前我国预防性环境民事公益诉讼的受案量较低，大多数环境民事公益诉讼仍然是以“事后救济”的方式进行。造成该司法困境的核心原因在于：既有的环境民事公益诉讼司法救济价值功能较为模糊，且《环境民事公益诉讼解释》对“重大风险”所作出的规定仅停留在原则层面，缺乏可供操作的立法规范和裁量标准，[15]导致作为核心要素的“重大风险”太过抽象，司法实践中对其认定存有诸多困扰。基于此，首先，应明确预防性环境民事公益诉讼坚持的原则。预防性环境民事公益诉讼所特有的前瞻性和面临的环境风险的不确定性要求其必须设立区别于生态环境损害赔偿诉讼的原则。第一是预防原则，预防原则的缺失及预防性程序规则的不足，必然会导致法官在处理预防性环境民事公益诉讼案件时，比照适用事后救济性环境民事公益诉讼立法规则，阻碍了预防性环境民事公益诉讼发展。[16]第二是比例原则，预防性环境民事公益诉讼必须始终坚持比例原则，禁止过分，从而确保该诉讼程序符合弱风险预防原则，避免过分扩大预防原则的边界。其次，增强诉讼规范性引导，区分“危险”“风险”和“剩余风险”，树立以“危险”为限度的诉讼起点。环境损害发生的可能性程度可分为：（1）危险：即在可预见的一段时间内，在持续性过程中，某一个事实状态经证实具有充分的盖然性将导致损害的发生；[16]（2）风险：发生可能性较低，但无法实际排除其发生可能性的程度；（3）剩余危险：即基本无可能性的程度。预防的动机越接近危险预防，就越容易证明采取措施是切实有效的；预防的动机越远离合法利益造成损害的可能性，就越会质疑采取预防行动的必要性和合法性。因此，为最大化保护环境不受破坏的同时避免该理论因门槛太低而被滥用，必须加强规范性引导以对抗环境民事公益诉讼的不确定性，树立以“危险”为限度的诉讼起点，通过价值判断对诉讼加以评价。再次，建立以法院为认定主体，行政机关及专家辅助认定的结构。在环境风险是否属于“重大风险”的司法实践中，常常出现法院将行政机关的认定作为最终结论并直接引用，以此裁定不予受理的情形，影响了环境民事公益诉讼的适用。如：自然之友诉中石化云南石油有限公司案中，一审法院裁定不予受理，二审法院维持了原判，其理由都是“环境影响评价报告已经取得国家环境保护主管部门的批复同意”。对于是否是“重大风险”的认定属于司法认定的范围，其认定机关应该是司法机关而不是行政机关。因此，必须明确法院是认定主体，考虑到部分环境专业问题法院无法直接作出判断，可以由行政机关或专家团队辅助进行认定，但最终决定权仍属于法院。