日本灾害信息多元主体协同治理体系研究及启示

孙艳艳 童爱香 徐铭鸿

北京市科学技术研究院科技情报研究所，北京，100089

党的二十大报告强调，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设社会治理共同体。[1]治理的核心是强调“多主体”间的平等、互动、协商，多元主体协同治理是国家治理现代化的逻辑必然和逻辑架构。[2]当前，多元主体协同治理被广泛应用于公共管理尤其是公共危机管理研究，是整体性治理、网络化治理、现代化治理等新型社会治理模式的重要特征。当前我国灾害信息治理还存在一些问题，政府部门间协调机制落后，信息沟通机制不畅。灾害信息治理主体以政府为主，治理主体单一，社会组织等非政府主体未充分发挥作用。灾害治理忽视灾前制度建设和灾害预防，造成灾害信息治理流程出现碎片化和断层。[3]今后应向多元主体协同治理转变，构建以政府为核心，社会组织、企业、个人等多元主体协同参与的治理体系。

一、日本灾害信息治理政策体系

（一）日本灾害信息治理的政策框架

日本政府将灾害应对分为灾害预防、灾害信息收集、联络和救援方案制定、基础设施抢修、救援物资运输、避难信息发布等11 个环节，围绕各个环节，政府支持12 个防灾相关政府机构构建了67 个防灾应急信息系统。2012—2017 年共支出信息系统建设经费396.7 亿日元，运营费用566.2 亿日元，总共支出约962.9 亿日元（约合人民币46 亿元）。[4]

如图1 所示，日本的灾害信息治理框架主要包括立法、执行、监督三个层面。立法层面主要是立法机构出台的《防灾法》和《高度信息通信网络社会建设基本法》等与信息化社会建设相关的法律法规，《防灾法》明确了国家、地方政府、行政部门等组织体系的权责以及防灾计划制定等内容，其中，中央防灾会议、紧急灾害应对本部以及各级政府防灾会议、灾害应对本部是日本灾害应对的主体组织。[5]执行层面主要由防灾和信息化建设相关主体具体负责，基于《防灾法》，中央防灾会议制定了《防灾基本计划》《防灾信息系统建设基本方针》等，且基于不断变化的防灾形势平均一两年对其防灾计划修订一次，日本内阁的信息通信政策负责人联络会（CIO 联络会）负责统筹协调各部委的防灾信息管理政策。监督层面则由第三方独立的会计检查院负责，并对外发布《各部委灾害信息系统建设和运营状况监督报告》，对各行政部门和灾害信息系统的建设和运营状况进行全面监督。

图1 日本灾害信息治理框架

（二）日本灾害信息治理的政策趋向

2011 年“3·11”日本地震后，日本开始全面反思灾害信息治理政策，不断调整和优化灾害应对政策，持续推动跨部门信息共享、跨区域灾害信息共享。2015年，以《“防灾4.0”未来构想计划》的制定为契机，日本提出多元主体协同的灾害信息应对策略。

1.推动跨部门灾害应急信息共享

日本防灾相关行政机构各自建有防灾信息系统，但彼此孤立，没有实现信息共享，防灾信息系统未能有效用于灾害应对尤其是应用于突发重大灾害处理，需要加强行政机构间的防灾信息共享。2002 年10 月，日本专门成立“防灾信息共享专业调查委员会”，对防灾信息系统建设的现状进行了调查。基于调查结果，2003年3 月日本中央防灾会议出台了《防灾信息系统建设基本方针》，提出需构建新的灾害应对信息系统，实现跨部门大容量数据共享，充分利用IT 技术构建防灾电子政府，以应对大规模灾害发生。为此，日本内阁的信息通信政策负责人联络会（CIO 联络会）于2005 年12 月制定《灾害管理业务的业务・系统最优化计划》，旨在构建国家灾害信息收集、核实、汇交以及灾害应对信息共享业务体系。该计划主要是基于内阁府构建的“防灾信息共享平台”推行跨部门信息共享，加快防灾信息标准化建设。[6]

2.推动跨区域灾害应急信息治理

2011 年“3·11”日本地震暴露出日本在应对大规模灾害时存在的各种问题，其中较为突出的是居民避难和对受灾地区的支援等，表现为无法掌握灾害整体状况和互动状况，停留在单个组织的灾害应对水平上。以医疗救助为例，灾害救援医疗队（DMAT）到达集合地点后，无法掌握当地医院的受灾状况，不清楚是否需要医疗队入驻，到达救助点的道路状况也不明确，导致无法开展有效的伤员救治活动，需构建高效的大规模灾害应对体制。为此，日本新版的《防灾基本计划》提出构建跨区域的政府间协同应对机制、跨区域救援物资供给机制以及跨区域灾民接收机制等[7]，加强跨区域灾害协同应对和信息共享。

3.向灾害信息多元主体协同治理转变

当前气候变化引发的自然灾害频繁，破坏程度超前，给灾害防控带来了极大挑战，于是日本在2015 年提出《“防灾4.0”未来构想计划》以应对日益严峻的灾害防控形势，其计划将历次重大灾害所采取的应对措施分为防灾1.0 版、防灾2.0 版、防灾3.0 版，将今后要采取的新措施称为防灾4.0 版。防灾4.0 版强调多主体协同，其由国家、地方政府和经济产业界、国民等多元主体共同参与制定，核心就是将防灾作为每个主体的“分内事”，重视多主体协同合作。其中，灾害信息建设主要体现在以下两方面：一是加强政府和企业间的灾害信息合作，例如，企业通过全国的店铺网络、物流网络等已有网络构建覆盖全国的信息收集机制，并融入政府构建的灾害信息共享网络；二是充分利用社交媒体等加强与区域社区居民的沟通和联络，与民间企业合作开发适用于各个社区的防灾信息共享平台等，利用地理信息系统（GIS）定位技术为居民精准推送所在地的灾害信息，同时居民还可向平台及时反映及上传已掌握的灾害发生状况和受灾情况等，形成官民合作的社区灾害信息共享中心。[8]

二、日本灾害信息多元主体协同治理模式

（一）国家强力主导下的多元主体协同治理模式

为应对突发重大灾害，日本政府主导建立多元主体协同的灾害信息整合系统，灾害信息由跨部门整合共享向国家、地方、民间三方互动的央地协同、官民协同治理方向转变。

1.综合防灾情报系统：实现灾害信息跨部门共享

日本内阁府从2005 年开始建设防灾信息共享平台，旨在实现防灾信息跨部门共享。2010 年，日本内阁府防灾信息平台、地震防灾信息系统、灾害损失监测系统三大系统整合为综合防灾情报系统，制定了跨部门、跨机构的防灾情报共享标准，将灾害信息分为海啸、台风、地震、燃气、供水、铁路、灾害损失、救援直升机等15 个类型，各部委的信息通过中央防灾无线网络接入综合防灾情报系统。该系统将汇集的气象信息、地震信息、河流信息、生活基础设施状况、避难所状况等地理空间信息在电子地图上叠加展示，其结果可辅助灾害应急决策。[9]

2017 年，日本更新了《标准化灾害信息分类目录》，将当时正在运行的灾害信息系统数据进行归类，包括灾害信息、灾害损失、灾害应对三大类，20 个种类及63 个小类，为多种类型和格式的数据转化提供依据。该目录既涵盖日本内阁府综合防灾系统的灾害信息分类，还追加了受灾设施状况、废弃物处理等新的信息条目。依据《标准化灾害信息分类目录》将各部门已建成的67 个防灾信息系统数据进行细化分类，共计分出436 份数据，其中灾害信息246 份，信息自动化录入率达到83.7%；灾害损失信息96 份，信息自动化录入率为29.1%；灾害应对信息41 份，信息自动化录入率仅为14.6%，大大加快了灾害信息的跨部门共享进程。

2.跨区域协同危机管理云服务系统：实现央地协同的灾害信息治理

为应对大规模灾害应对中的跨区域协同信息失效和信息碎片化问题，日本文部科学省的区域危机管理系统改革专项拨款5.21 亿日元，支持日本防灾科学技术研究所在2011—2013 年开展跨区域协同危机管理云服务系统（以下简称“云服务系统”）建设[10]，在日本国家层面的支持下推进中央和地方以及地方间的灾害信息共享和协同救灾。云服务系统遵循危机管理系统标准和地理空间信息系统国际标准，且无偿对外公开，支持多语言应用界面，可用于提高地方政府的危机管理和灾害应对水平。云服务系统还构建了国际标准的分布式利用环境，可从各部门、各主体实时获取灾害信息，系统掌握灾害状况和事态演化趋势，辅助地方政府进行科学决策。尤其是“3·11”日本地震发生时，多地同时发生重大灾害，单个市町村丧失了行政管理和灾害应对能力，今后利用云服务系统可大大提升邻近地区政府间协同合作的便利性。此外，云服务系统还开发了专业教程和训练模型，为地方政府培训灾害信息分析和灾害应对指挥人才。

3.新防灾信息共享系统：构建多元主体协同的柔性灾害信息系统

为适应瞬息万变的灾害应对形势，日本内阁府综合科学技术创新会议的战略性创新计划（SIP）把加强柔性灾害应对系统建设作为重点资助方向之一，2014—2018 年日本政府连续五年资助云服务系统优化升级，打造部委协同、央地协同、官民协同的防灾信息共享系统（Shared Information Platform for Disaster Management，以下简称“SIP4D”）。

与此同时，基于2016 年的熊本地震的应对经验，日本中央防灾会议指出，信息与通信技术（ICT）并未在灾害应对领域得到充分应用。为此，日本中央防灾会议进一步加强了国家、地方政府、民间企业间的多源头数据共享力度，2017 年4 月设立由日本内阁防灾担当大臣为核心的官民合作“灾害信息联合治理中心”，参与主体有日本内阁防灾担当大臣、日本经济团体联合会、日本燃气协会等社会团体以及日立制作所、日本电报电话公司、日本货物铁路公司等大型企业。[11]该中心的职责是以SIP4D 为核心打造行政部门、企业、受灾民众等多元主体共享的灾害信息中心，助力大规模灾害支援。

基于SIP4D 构建的灾害信息中心的最大特点是信息传达的及时性和模块定制的柔性化，主要体现在以下方面：一是灾害发生后的救灾信息即刻共享，及时收集和发布受灾状况、避难所等救援信息，保障居民生命安全。如图2 所示，SIP4D 不仅集成了日本中央部委、地方政府的灾害信息系统数据以及相关民间机构的灾害数据，而且灾害发生后还会立即派遣灾害信息支援队（ISUT）到灾害现场收集受灾情况、交通状况、设施损坏程度等信息，并开设灾害电子地图门户（NIED-CRS），以可视化的方式及时向政府、企业、公众公开灾害信息，提高政府和公众的灾害应对准确度。二是辅助地方政府应对突发灾害。基于灾害信息整合共享，SIP4D 开发了避难信息发布、居民避难、应对本部设置、避难所开放和运行、道路管制、灾害损失信息发布等业务模块，地方政府依据系统不同的业务模块可快速构建灾害应对体系，即使没有灾害应对经验的行政人员也可借助SIP4D 快速开展灾害应对工作。三是一站式信息传达，将原本通过公共信息平台、社交媒体、政府官方网站等各个渠道发布的信息集成到SIP4D 上进行一站式发布，且可在线生成格式统一的灾害播报短讯，及时将短讯发送给相关政府部门等，实现了灾害信息供给双方的一元化管理。[12]

图2 SIP4D 架构和流程

在应用方面，SIP4D 于2019 年3 月开发完成，在开发期间就已经应用到日本大阪府北部地震以及广岛、冈山暴雨等多次灾害的应对工作中，取得了较好的成效。以2017 年7 月的日本九州暴雨灾害为例，7 月5 日，灾害发生后，SIP4D 于当日就设立了暴雨灾害NIED-CRS电子地图；7 月6 日，日本防灾科学技术研究所派遣灾害信息支援队入驻广岛，开设灾害信息支援队信息共享网站；7 月8 日，灾害信息支援队又入驻冈山县等九州各地开展信息收集、分析活动，对灾害进行实时观测和评估，分析建筑物受损状况，第一时间将受灾地区道路状况、避难所状况、避难人数、停水状况等信息汇集到SIP4D 平台，并集成到NIED-CRS 电子地图上对外公开，为道路管制、医疗救助队入驻等暴雨灾害应对措施提供信息支撑。

今后，日本将推动SIP4D 向精准化和智慧化的方向发展。例如，基于灾害应对流程自动生成灾害信息分类目录，利用物联网、AI技术提升信息分类目录的精准度，为多元主体参与灾害信息共享提供技术支撑，构建并完善多元主体协同的柔性灾害信息系统。同时，从法律、制度层面提高SIP4D 在国家灾害信息治理中的作用和地位，构建面向整个社会的推广应用体制。

（二）民间力量主导下的多元主体协同治理模式

据统计，“3·11”日本地震中有150 万名志愿者通过日本全国社会福祉协议会的志愿者信息共享体系参加了地震救灾，同时在非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、企业等主体组织下参与救灾的志愿者数量达到近400 万人。庞大的志愿者数量给人员调度工作带来了极大挑战，亟需构建行政管理部门和志愿者等社会资源间的信息共享和沟通机制。为此，日本全国社会福祉协议会、灾害志愿者活动促进会、全国灾害志愿者援助促进会等社会组织主导构建了多主体协同的灾害志愿者信息共享体系。日本全国社会福祉协议会设立的灾区支援活动和志愿者信息平台是日本突发重大灾害志愿者招募活动信息发布平台[13]，在全国各地设立灾害志愿者中心，以线上的信息发布平台和线下的灾害志愿者招募中心为依托，构建日本的志愿者信息发布和灾害应对体系。灾害志愿者活动促进会是设立在日本中央共同募金会下的民间自发救灾组织，主要是将大企业捐助的人力、物资、资金、IT技术等社会资源精准分配给受灾地区，并在其构建的平台上发布历次重大灾害的志愿者活动轨迹和活动成果等。

日本还在《防灾法》和《防灾基本计划》中明确提出要加强多主体协同的志愿者信息网络构建，并于2016 年召开首次由政府、NPO、志愿者三方共同参与的“志愿者情报共享会议”，成立协调和联络各方的中间组织—全国灾害志愿者援助促进会，其由信息服务救援队、日本NPO 中心、日本红十字社、中央共同募金会、日本全国社会福祉协议会等23 个灾害防控相关的社会组织参加。在2018 年的特大暴雨灾害中，全国灾害志愿者援助促进会协调派遣来自全国的26.3 万名志愿者参与灾害救助，促进了跨区域志愿者和物力、财力的精准调配。[14]

（三）以预防为主的防灾减灾信息众包模式

日本非常重视日常的防灾常识、防灾教育、防灾训练、防灾计划等防灾减灾信息治理，内阁府等政府部门牵头组织并搭建信息发布平台，灾害信息供给则实行多元主体自愿参与的众包模式，主要方式有“TEAM 防灾日本”“地区防灾计划集锦”等信息平台，通过这些新的尝试来构建多元主体共建共治共享的灾害应对社会治理体制。

“TEAM 防灾日本”是日本防灾减灾信息的一站式发布平台，由内阁府直接负责，日本防灾协议会参与平台管理和运营。平台信息包括全国各地举行的防灾活动、防灾相关动态新闻、防灾教育以及各个团体提供的防灾相关资料，信息来源为众包模式，平台开设信息上传功能，政府、社会团体、企业、相关领域专家等不同主体均可将灾害信息实时上传至平台，平台对信息进行审核或修改后对外发布。

平台开设防灾资料室专版、防灾活动专版、防灾教育专版、全国防灾信息网站专版等专题板块。防灾资料室专版根据国家、地方政府、地方自治组织、企业、社团组织、家庭、学校、科研人员等不同主体的防灾需求进行了信息定制化分类，信息内容也分别由不同主体自愿提供。防灾活动专版实时汇集全国各地将要举行或正在举行的各类防灾活动，活动范围大到全国，小到一个县级市或社团组织，信息由活动主办方提供。防灾教育专版是教育机构、防灾机构、媒体、社团组织开发的面向中小学生的创意性防灾教育资料展示。全国防灾信息网站专版则汇集了全国各地不同机构开办的防灾信息网站，例如，2020 年2 月上线的灾害储备食物利用平台，由日本特殊食物推进机构建设、运营，主要是为减少食物浪费，将接近保质期的灾害储备食物提供给有需要的非营利机构。防灾减灾个人投稿专栏是与防灾工作相关的各界专家撰写的文章，内容涉及防灾知识、防灾感想等。[15]

在历次灾害中，约80%的幸存人员是在周边居民互帮互助下获救的，日本充分认识到调动当地力量参与灾害防控的重要性，为了鼓励市町村镇等居民积极参与制定地区防灾计划，内阁府从2014 年4 月开始推行《地区防灾计划制度》，其口号是“自助·互助—大家一起做计划”。到2018 年，共44 个地区成为示范推广地区，内阁府开设“地区防灾计划集锦”信息平台，已完成的地区防灾计划将181 个典型案例汇集到平台上对外公布。地区防灾计划均由当地的社区居民、自治组织、周边企业、社团组织等根据所在地区的实际情况制定。以东京都世田谷区太子堂地区的防灾计划为例，该计划于2017 年完成，由太子堂地区的商会、消防机构、大中小学、志愿者协会等各类主体共同参与完成，防灾计划充分体现地区特色，首先对该地区的地理位置、人员构成状况、经济产业等基本状况进行分析，梳理地区防灾资源以及各主体的灾害防控举措，分析地区防灾问题和防灾需求，从居民安全保障、伤员运输、避难所、火灾隔离带、灾害损失统计等方面提出今后的防灾重点工作。“地区防灾计划集锦”信息平台对推动多主体参与防灾减灾、区域间防灾经验共享发挥重要作用，目前全国已有3400 多个地区参加该项活动。[16]

针对灾害信息治理尤其是大规模灾害治理中存在的主体碎片化和流程碎片化问题，日本在国家层面的强力主导下，利用新一代信息技术搭建了多个覆盖全国范围的灾害应急大数据共享平台，逐步构建起跨部门协同、央地协同和官民协同的多元主体协同治理模式。同时，为了应对大规模灾害中的“政府失灵”问题和民间自发救灾需求，在大型企业和社会组织主导下搭建了多个志愿者信息共享平台，成为政府主导模式的有效补充。为了实现从灾前预防到灾后救援和恢复的灾害信息全周期管理，日本充分调动企业、社会组织、公众等不同主体参与防灾救灾全流程的信息建设和治理，实现多元主体共建共治共享，而政府只负责搭建平台，发挥引导和协助的作用。

如图3 所示，在国家主导模式下，灾害信息协同治理由日本内阁府和中央部委间的信息整合共享演化为中央和地方以及地方间的信息协同治理，通过搭建云服务系统和推广国际标准，实现不同部门、不同地区间的多源头数据共享。这个阶段的协同互动已经由单一的信息共享向业务优化转变，灾害发生时，地方政府依靠快速搭建的信息化平台大大提升了灾害应急管理能力，尤其当超大型灾害发生时，可高效协调临近地区的救援力量参与灾害救援。在大数据、人工智能技术的推动下，日本在近几年开始着手构建柔性灾害信息系统，参与主体由政府向企业、国民等民间主体扩展，民间主体不仅参与信息共享，一些与灾害有关的大企业和社会组织还开始参与国家层面的灾害防控决策，打破了传统的单一政府主体管理模式。

图3 日本灾害信息多元主体协同治理模式

众包模式中的防灾减灾信息共享平台为全社会参与防灾救灾提供了渠道，日本由“政府防灾”变为“全民防灾”，地方主体和民间主体成为防灾减灾工作的主要推动力量，多元主体的参与不仅丰富了信息来源，还使防灾减灾信息在实际应用中更符合地方特色和多元主体需求，大大提升了源头防灾减灾效果，形成全周期管理的灾害信息治理体系。依据超大型灾害应对问题和需求导向，日本还加强了救灾环节的志愿者协调管理力度，形成以社会组织为核心，地方政府、中间协调组织、企业和志愿者共同参与的信息共享体系，通过“化零为整”的方式构建起庞大的志愿者救灾网络，为志愿者和大型企业参与灾害救助提供保障，当一方发生灾害时，日本可在短时间内调动几十万名志愿者有序参与救灾。

三、启示

我国是灾害多发、频发的国家，需更加重视和加强灾害信息治理体系，现基于多元主体协同治理相关理论和日本经验，从灾害信息治理主体、治理工具、治理客体三方面提出构建多元化、智能化、全周期的灾害信息治理模式，为我国构建现代化灾害信息治理体系提供参考和借鉴。

（一）治理主体：构建以中央政府为核心的多元主体协同治理体系

从国家层面来看，日本虽然也有总务省、消防厅等灾害应急管理部门，但是从灾害信息治理角度来看，日本主要是由国家层面的内阁府主导，经过近二十年的持续推行，逐步实现了跨部门和官民协同灾害信息整合。2018 年，我国专门成立了应急管理部，负责重大灾害应对等工作，但灾害信息整合仍然涉及跨部门、跨主体的问题，需由国务院牵头搭建集约化的灾害信息共享平台，才能实现信息的有效整合。从地方政府层面来看，市域层面的社会治理是国家治理的基石，要把重大风险化解在市域层面。从新冠肺炎疫情等重大公共事件的应对来看，加强市域层面的灾害信息治理体系和治理能力现代化建设已成为亟待解决的课题，地方政府应成为我国灾害信息官民协同治理体系中需特别关注的主体，需通过央地协同的措施进一步提高地方的灾害信息治理水平。从社会力量层面来看，灾害信息治理是个系统性工程，需要物流运输、生活基础设施等各方面的信息，需充分调动大企业、社团组织等掌握相关信息源的主体参与到灾害信息整合中，提高信息的整体性。

（二）治理工具：引入以新一代信息技术为支撑的智能化治理工具

随着计算技术的进步，人类应对灾害的能力正处于历史拐点，大数据驱动的“灾害响应2.0”智能时代即将来临。日本构建了67 个灾害信息平台，借助大数据、云计算等新一代信息技术搭建了多源头数据共享、线上灾害应对的柔性灾害信息系统。近几年，我国在智能城市建设、物联网应用等方面打下了较好的基础，今后应积极探索大数据、人工智能等新一代信息技术在灾害信息治理中的应用，谋划建设基于多源异构数据的分布式灾害信息整合平台，基于信息化平台提前预判灾害的发生，及时掌握受灾状况，精准调配救援力量，以信息技术为支撑构建灾害信息的多元主体协同治理模式，提高国家、地方政府的科学决策能力以及公众的灾害应对能力。

（三）治理客体：搭建以官民协同为依托的全周期信息治理体系

日本将灾害分为11 个环节，依据不同环节建设覆盖灾害应对全周期的灾害信息系统，突发灾害应急相关信息平台主要由国家强力主导搭建，而民间自发救灾信息共享平台和灾害预防信息则主要由民间主导完成，形成官民协同下的全周期信息治理体系。今后我国应对已建立的灾害信息系统进行梳理，督促其发挥应有作用，同时梳理存在缺失的灾害环节，及时新建或优化灾害信息系统，构建以预防为主的防灾减灾常态化信息共享平台，重点加强灾害预防环节的信息治理力度，调动各个主体参与防灾减灾信息治理。此外，还应加强灾害应对中人员和物资调配环节的信息治理力度。随着经济社会的发展，我国企业、社团组织和公众等民间力量参与救灾的意愿越来越强，也在灾害应对中发挥了重要作用，但是民间捐助资源的增多也给人、财、物的接收和调配带来巨大挑战，今后可借鉴日本的经验，成立负责政府和民间信息沟通和协调的中间组织，为志愿者参与救灾搭建信息共享平台，加强民间自发救灾信息的治理力度。