乡村治理，“有为”还是“无为”？

何国胜

《有为而治：节俭、高效与乡村治理现代化》

在前现代，中国是费孝通所言的乡土社会，建立在熟人圈子和差序格局之上。传统中国的乡村治理，也不是当下的模样。历史上，“皇权”不下县，国家行政机构只设到县一级，再往下，治理靠的不是国家，而是社会力量，更准确来说是依靠士绅或地方精英。

所谓的地方精英，是在社会上有一定地位、有财产、受过教育、参加过科举考试的人。他们在国家认可的前提下对县以下的乡村社会进行管理。作为回报，政府免除他们的赋税和徭役。

这是一种依赖地方性规范的“无为而治”模式，但近代以来，乡村治理被纳入了国家政权建设的轨道。不过，这一进程在清末民初并不顺利，一直到新中国成立后，通过建立基层党组织、基层政权和各种群众性组织，国家权力才真正下沉到基层或者乡村。

随着这一变化，乡村治理不再是以前单纯的基层治理，乡村事务被纳入国家权力的监控范围。而且，乡村的发展，也不再是简单的“无为而治”，而是被纳入国家的发展战略。所以，新中国工业化时期以及后续一系列发展过程中，农村成为资源的供应地，支持城市和工业的发展。后期，在经济、城市和工业大发展后，农村成为资源输入地，也是消除贫困的主阵地。

此外，乡村的治理不再依赖地方性规范，而是被纳入制度化轨道。在相当长的时间里，这种制度化是以官僚化和行政理性化的形式呈现出来的。此时的村长、村书记，不再是以往那种乡村能人顺带管理村庄事务的模式，而是变成固定坐班、职业化以及有严密科层制的行政管理体系的一环。

可乡村治理以这样的科层制和官僚制全方位运行时，就产生一系列新的问题。如基层疲于应对上面的监督检查，超负荷运行，反而在乡村治理中没法投入足够的精力。或者，由于乡村组织行政化，大量本来依靠自治解决的事务涌入行政渠道，导致基层组织来不及处理，各种小事就会通过“上访”渠道变成大事。

同时，因为高度科层化的基层组织导致国家权力细碎化，突出地表现为部门细分却难以有效整合，单个部门的力量小，故而没有办大事的能力。基层将这种现象总结为：看得见的管不着，管得着的看不见，基层普遍陷入了“有责无权”的管理悖论。

而且，当下的乡村治理不再仅是单纯有关农村的治理，而是逐渐向“城乡治理”这种融合的方向发展。因为农民虽然进城，但离土不离乡，依然回村进行农业种植，或者半工半耕。

要解决这些问题，就必须理清在党组织领导下的乡村治理抑或基层治理中自治、法治和德治的关系，实现一種节俭、高效的现代化乡村治理模式。

这正是吕德文教授最近出版的《有为而治：节俭、高效与乡村治理现代化》讨论和试图回答的问题。该书基于丰富、长时段的基层调研经验而产生，对中国乡村治理的历史、现状、存在问题以及治理智慧等，有细微且全面的论述。

如果你对中国的基层治理如何进行或者乡村干部如何工作以及他们为什么那么忙等问题有所好奇，这本书能提供一种观察。