研究型审计应用于高校工程管理审计的案例研究

许 宁

（作者单位：中国农业大学）

一、案例介绍

（一）A 高校重大科技基础设施项目基本情况

高校重大科技基础设施在促进学科发展、科学研究、国际交流等方面对高校“双一流”建设具有极大促进和推动作用。同时，高校作为国家创新体系的重要成员，应积极发挥自身在基础研究、原始创新、人才汇聚、学科交叉等方面的优势，加快推动大设施建设，为关键核心领域前沿技术的突破贡献应有担当。A 高校重大科技基础设施项目总投资规模7.6 亿元，其中建安工程费用3.0 亿元，建筑面积3 万平方米，是《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030 年）》“十二五”时期建设重点项目之一。设施建成的目标是建立在可控环境下，对模式动物的表型和遗传型进行规模化精确测定和系统分析的综合研究体系，建设内容主要包括表型分析、遗传分析、信息处理及自动化管控、模式动物生产与培育四个系统及相关辅助设施和土建工程。重大设施经费投入大、工程建设难度高，高校在确保项目各项科学和工程目标实现的前提下[1]，应坚持勤俭建设的原则，节约建设投资成本，提高投资效益。

（二）高校重大科技基础设施管理审计基本情况

A 高校在2018—2022 年安排内部审计人员与委托的第三方造价咨询公司对重大科技基础设施项目通过过程跟踪的方式实施管理审计，派遣常驻施工现场的全过程审计人员，及时处理施工现场的相关咨询事项，对现场实际施工情况进行全面记录。本次审计在项目经济管理情况及造价控制的评价、监督的基础上，关注设施各阶段履行基本程序、执行有关政策等业务管理情况，预算和付款控制等财务管理情况，招标至竣工结算各阶段工程造价，各类招标文件、经济合同以及进度款拨付情况等，采取查阅、询问、踏勘、核对、谈判等方式审核，取得了较好的成效。一是不仅揭示了招投标、设计方案论证、施工图纸会审、变更洽商管理、监理监管责任等工程管理常见问题，还揭示了工艺设备范围划分等新类型问题；二是通过提出问题、提供咨询，推动项目变更洽商审批及分包招标进度；三是促进项目增收节支金额，直接为项目节约支出超千万元。本文以案例为基础，以将研究型审计思维贯穿审计全过程为导向，立足于审计研究，分析了高校重大科技基础设施的项目特点与审计重点，以期服务于审计实践。

二、在审前开展调查研究，优化项目审计整体布局

（一）研究政策法规，明确审计目标

提高站位，主动研究国家、上级管理部门、学校的有关法规政策、监管要求以及行业领域背景及科研价值等。以政策导向为指引，分析政策预期目标与管理审计工作的结合点，坚持审计工作聚焦主责主业，研究当前重大科技基础设施建设领域的新形势新要求，准确把握新时代工程管理审计工作的定位。对照国家及北京市、学校对于重大科技基础设施的战略、政策，加大对项目重点环节、重大举措、重大资金的审计力度，着力揭示风险隐患，更好发挥审计监督作用。

（二）研究审计对象，明确调查方向

围绕重大科技基础设施的机构设置、管理制度、内外环境、风险弱项及建设实施现状5 个维度分布调查研究，发现项目特点，在审计过程中进行重点关注：一是高校重大科技基础设施兼具工程和科研双重属性，工程建设必须始终考虑工艺研究与工程建设相匹配、相适应问题，评估工程建设对工艺研究的影响，确保工程和工艺双方都可实现[2]。二是高校重大科技基础设施的开放共享程度高。设施的建设和运行都是由国家投资支持，具有公共属性，在建和建成后需要向全国开放，开放共享将作为项目评审和运行考核的重要指标。三是高校重大基础设施具有特定的组织管理模式。根据2019 年教育部发布的《高等学校国家重大科技基础设施建设管理办法（暂行）》，高校应成立重大设施建设领导机构和管理机构，并对成员组成和机构职责进行规定。这是一种实体中心模式，拥有独立的人事、招生、财务和党务等权限。如A 高校项目的建设管理机构包括工程指挥部作为领导机构，工程经理部作为执行机构，建设办公室作为实体办事和综合管理机构，总指挥由校长担任，副总指挥由副校长和地方政府的领导担任，职能部门负责人作为领导小组成员，建立多部门、校内外联合协同工作机制。教育部文件出台后，“十三五”“十四五”期间的全部项目基本都采用这种管理模式。四是其他特点包括：项目在发展规划改革委员会立项，建设地点在京外，项目建设过程中，应执行发展规划改革委员会和地方政府的相关规定；项目采取代建制，聘请了项目管理公司，在审计流程方面也有一些不同之处。

（三）研究应对措施，细化审计方案

审计实施方案的研究在审计质量管理中起着重要的作用。审计组根据项目实际情况和建设特点，以业务研讨会的方式，分析研判审计事项关键点、薄弱点和审计风险点，共同探讨审计内容及方法的运用，具体问题进行深入地综合分析，制订针对性和可操作性强的实施方案，做到有的放矢。审计方案重点关注审计目标、审计范围、审计重点和审计流程，在审计方案中明确具体的审计方式方法及核查取证的路径，充分考虑审计参与的适当性和审计技术的适配度。在此基础上，将内部控制制度的建立与执行、立项论证、方案设计、工艺设备采购、审计流程优化等重点领域和薄弱环节列入审计重点事项。

三、在审中开展调查研究，关注项目审计重点领域

调查研究是谋事之基、成事之道。通过调查研究，掌握审计业务领域规范化操作，明确审计重点和审计方向，促进审计标准化运作和质量控制，确保审计工作围绕既定目标有序实施。

（一）加强内部控制审计

新设立机构的内部控制建设的健全性和运行的有效性是实现重大设施建设目标的前提条件。审计组收集查阅高校制度文件，包括建设管理办法、岗位职责设置等方面，与主管工程、工艺的工程师等主要成员座谈。审计组根据了解的情况和搜集的资料，梳理和分析业务流程、各流程控制机制、对应岗位设置、对应规章制度制定等情况，对各业务控制机制进行风险评估，在此基础上查找制度缺失情况，发现内部控制的薄弱环节，分析可能造成的影响，提出预案防控风险。审计过程中，根据项目管理情况进行制度执行、政策落实方面的评价，查找制度未执行或执行不严等问题。

内部控制审计的重点内容包括：机构人员的选聘应以专业性为门槛，并积极获得学校基建、国资等归口管理部门的专业方面帮助。岗位设置时，应考虑不相容职责相分离的原则，明确责任分工。在制度建设与执行方面，应将大设施建设的进度、质量和投资情况、大设施建设过程中的重大事项、建设过程中的调整和变更划入“三重一大”，供大设施建设领导机构定期审查。应重点关注执行单位内部“三重一大”规则和程序的情况，包括决策事项和内容的完整性、决策程序的合规性等[2]。对于一些达不到“三重一大”标准的事项，如一些涉及小额变更、方案选型等，应通过建设办公室层面集体决策，如部门领导班子或组织相关专家论证后研究决定。建设中应明确各级管理人员的职责范围和处理业务的权限，严格落实授权审批制度，如在财务管理方面，限额以下的工程款支付由财务处审批，限额以上的由主管校领导批准。

（二）加强项目论证审计

项目论证是项目准确功能定位、提高运营效益的重要保障，审计重点内容包括：高校应将重大科技基础设施作为学科基础设施，建设领域应是学校长期坚持和发展的学科方向，把设施的规划、发展和学校“双一流”建设结合在一起。案例项目建设过程中，学校已成功举办国际高端研讨会，一百多位国内外该领域专家参加了会议，取得了良好效果。高校重大科技基础设施的资金筹措应坚持多渠道、多元化。案例项目作为地方唯一在建的国家大科学工程，在资金筹措方面，争取当地的大力支持。高校重大科技基础设施开放共享程度高，项目的设计、建设和运行过程中，应将充分考虑用户需求贯穿始终。立项之前，广泛论证、调研并积极采纳用户意见[3]；设计施工阶段，让用户参与其中，对设计方案充分讨论，参与项目建设，根据用户意见及时改进和调整建设方案。

（三）加强设计管理审计

高校重大科技基础设施建设以科学工艺方案为核心，从设计、施工到验收都应充分考虑工艺要求。设施具有明确的科研属性，更要有工程的可实现性。设计阶段是实现建设目标的关键，设计管理审计的重点包括：促进项目设计单位履职尽责，对包括土建和公共配套在内的方案进行全面的设计和深入论证，重点应组织领域专家对工艺平面进行评审，包括总平面布局、各分区布局、交通流线、人员流线、出入口位置等，要满足实验物品、实验动物、人员、空气的单向流动，防止传播疾病，避免动物之间的交叉感染和相互干扰，方便实验人员的操作。设计工程师应和工艺工程师充分沟通，设计方案在满足国家规范的基础上，同时满足实验人员的要求。对于建设过程中的关键节点，工艺工程师应到现场勘查，及时指出与工艺要求不相符的地方，避免全部施工完成后再行拆改，以致产生费用、耽误工期。工艺验收应组织工艺测试，形成工艺测试报告。

（四）加强工艺设备采购审计

高校重大科技基础设施的工程与工艺密不可分，应将实验仪器设备的采购和验收列为审计重点。设备采购首先应制订采购计划，包括资金预算需求和进度安排等，经招标采购中心或领导小组审批后实行。采购准备阶段应进行充分调研，对于专业性复杂系统应邀请相关专家参与调研，组织采购论证会，填写《可行性论证报告》。调研工作应依据整理出的需求，对不同供货商提供的设备技术性能和配置方案进行分析，并依据设备当前的市场成交价格，合理制定采购控制价。采购方式应按照规定进行集中采购或分散采购，采购流程应合法、合规。建设办公室应认真审核合同中的商务、技术条款，确保合同合法有效。在合同执行过程中，应按合同约定和执行进度向供应商付款。

建设办公室应严格把关验收，做到账物相符。制订有针对性的验收方案，明确履约验收的时间、方式、程序等内容。由于采购和实验人员分离，应当邀请设备实际使用人或相关专家参与验收。验收时应按照合同约定对各项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认[4]。审计时，重点审核验收单是否列明各项标准的验收情况及总体评价，是否由各方共同签署；审核合同约定的资金支付及履约保证金返还执行情况是否与验收结果相符。

（五）加强审计组织管理

A 高校重大科技基础设施的管理为代建制，为了提高与工程管理方沟通的效率和效果，应建立工程管理审计例会制度。例会由审计组组织建设办公室、内部审计部门、项目管理公司参加，作为交流信息、组织协调、处理审计过程中实际问题的重要手段。会议上项目管理公司汇报审计意见落实情况，提出整改所面临的问题，提出下一步需要审核的事项；审计组汇报审计工作进度，提出审计工作中发现的问题，提出整改建议；学校部门对事项作出补充、提出疑问；各方充分探讨、研究。理顺工作程序、厘清各方职责等内容也是会议的一个方面[5]。

四、在审后开展调查研究，总结项目经验

审后要以深入研究为基础查找工程管理问题，以对审计发现问题的深入研究找出产生问题的根源和解决问题的办法，从而提升审计结果运用的高度和广度，全面提升审计监督服务水平。审计项目结束后，要积极总结经验、查漏补缺，在业务研讨会上充分讨论审计流程，工作中的弱点、堵点、难点，强化学习研究，改进方法策略，转换工作思路，积累开展研究型审计的经验。