乡村振兴战略背景下乡村财务审计模式研究——以广东省汕头市为例

梁 琳

(作者单位：汕头职业技术学院财贸学院）

党和国家历来重视农业农村工作，大力推动农村经济社会发展。党的十九大以来，党中央提出“乡村振兴发展战略”，开启了乡村振兴发展新征程，吹响了新的时代发展号角。在乡村振兴发展战略的政策背景下，加强乡村财务审计监督，保证乡村集体资金的合理使用，防止腐败，保障村民合法权益等，都具有十分重要的意义。然而，目前大部分地区的乡村财务管理普遍存在失序失范现象，究其根源，是有效的审计监督机制普遍缺失，其中广东汕头的乡村财务管理也不例外。如何完善乡村财务审计监督，助推乡村振兴发展?本文拟就乡村财务治理的审计模式作一些有益的探讨。

一、乡村振兴与乡村财务审计

党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，党的二十大再次深刻阐述，对推进乡村振兴作出全面部署。在全面实施乡村振兴战略的大背景下，乡村财务收支的审计也发生了一定的变化，对现行的乡村财务审计模式进行研究和探讨，对于更好地促进乡村经济发展具有一定的现实意义。

乡村财务审计是对乡村生产、乡村集体企业和经济联合体的财务收支进行审查和评价，以确定其是否真实、合法、有效的经济监督活动。目前乡村财务审计较为杂乱，在某种程度上影响了乡村振兴发展，不利于村民的合法利益保护。乡村财务审计是乡村财务管理的一种独立监督力量，不仅直接保障村民利益，也促进乡村基层民主建设和乡村社会稳定[1]。因此，加强对乡村财务管理的审计，建立有效的乡村财务审计模式，是推进乡村振兴发展的重要制度保障。但是，我国《宪法》第109 条明确规定“县级以上地方人民政府设立审计机关”。也就是说，我国乡村财务的审计在法律上目前还没有明确规定。随着我国乡村振兴战略的全面实施和推进 ，国家财政对加大扶贫助残、农村供水、道路交通、农田基础设施、村庄环境整治、农业产业园建设等一大批农村振兴项目的支持力度，都要求对乡村财务实施有效的管理和监督。如何把乡村经济发展好，如何对乡村财务进行有效监管，实现乡村振兴，这就为如何选择一种行之有效的乡村财务审计模式提出了切实的课题。因此，基于乡村振兴战略与乡村财务审计之间的关系，以广东省汕头市为例，尝试探寻一条有效的乡村财务审计模式。

二、我国乡村基层财务管理现状

从总体上看，目前我国大部分乡村财务管理普遍出现失序现象，主要表现在以下几个方面：

（一）会计基础工作普遍薄弱

一是原始凭证记载不全，白条入账现象比较严重。一些财务票据存在大量白条，没有审批人，有的几乎没有正式单据，造成大量公款和税款流失。二是财务处置不规范。村级财务不按规定核算，会计科目使用混乱。三是会计档案保管不善[2]。如广东汕头某区部分村2021 年会计资料未按规定保管并移交，导致会计数据严重损坏、丢失，甚至人为销毁。

（二）账务管理混乱，财务监督失控

一是存在制度执行不力，财务手续不完备等问题。有的地方固定资产没有登记或漏登，造成村集体资产在账外经营，资产极易流失。报销审批不合规，部分费用单据没有经办人和审批人签字。会计核算时，忽视财务管理制度，不审核账目；不按统一规定使用农村财务专用收据，而是自行制作或购买收费单据，为私存私用公款埋下隐患[3]。二是非生产性支出比重过大，导致支出居高不下。主要体现在管理费用、福利发放上，巧立名目的乡村比比皆是，乱发补贴等现象时有发生。

（三）长期不清理债权债务，债务不堪重负

有些村由于记账不及时，账务未清、账目丢失等原因，账上的债权债务余额与实际情况有差距，有的账目往来缺少明细，长期挂在账上，形成坏账。而坏账不核销，又没人管，债权债务得不到及时清理，沉重的债务制约着乡村经济的可持续发展。如汕头某村收取应纳入村财务账目管理的“土地资源占用费”3 000 元后，几名村干部将其中2 000 元私分，剩余款项不入账，无从查找，仅有一张收款收据，无其他账目明细。

（四）财务公开流于形式

对农村土地出租、上级补助等收入，以及乡村干部工资、补助支出等方面的财务信息不公开，虚报冒领等现象十分严重。在资金管理上，现实中甚至出现了村支书或村主任一人说了算的现象，严重缺乏有效的监督和约束机制，致使财务制度难以落实和规范。

三、乡村财务管理失范的成因分析

（一）乡村财务管理机制不全

在我国有许多乡村的城市化进程缓慢，宗族社会依然盛行，村支书、村主任很多都是大家族的成员，很多大事小事都是他一个人说了算，权力过于集中。在这样的背景下，乡村财务管理机制难以得到明显的改进与完善。财务人员对工作要求不高，安于现状[4]，不求上进，也没有建立起对这些乡村财务人员的培训、考核机制。经常出现财务人员与村干部联手侵占集体财物的现象。村级财务管理过程缺乏有效的监督，或者建立的财务监督机制大多流于形式，不能有效地监督管理村级财务工作。这种现象普遍存在于汕头六区一县共835 个行政村，也是今后汕头乡村财务审计建设工作的重点。

（二）缺乏有效的民主监督

目前，在我国大多数乡村中，财务工作缺乏有效的民主监督，许多村民既没有财务监督意识，也缺乏参与村里财务工作的兴趣，村委会和村干部也不引导村民参与财务监督。除此之外，缺乏独立的监督机构和专业监督人员，这是乡村财务管理中的通病，甚至有些村财务监督人员是由村干部直接点名担任的，这样的情况如何能保证财务监督公正、公开、公平的工作。乡村财务的监督需要村干部、财务人员和每一位村民共同参与，才能形成完整的乡村财务监督机制。

（三）乡村财务队伍水平不足

人才是乡村振兴发展的劳动力要素资源，乡村财务工作迫切需要财务专业人才。目前，我国乡村财务人员的素质普遍不高，因而不能有效地履行自己的工作职责。乡村财务人员是开展乡村经济管理工作的前提和基础。乡村财务人员的能力达不到一定的水平，乡村财务工作就难以保质保量地开展。因此，对乡村财务人员来说，一是要树立正确的事业观；二是要建立完备的岗位练兵考核机制；三是必须树立正确对待财务工作的态度和要求。

四、乡村财务审计有效模式的选择

综合以上分析，目前我国乡村基层财务管理仍较为混乱，一定程度上阻碍了乡村振兴发展，损害了村民的合法利益。随着国家对乡村振兴发展投入力度的加大，加强对乡村财务收支和经营管理真实性、合法性、效益性的审查监督，建立有效的乡村财务审计模式，是推动乡村财务管理向规范化、制度化迈进的唯一途径。由于目前乡村财务审计还没有统一的制度模式，各地采取的审计方式也不一样。理论界对乡村财务审计模式的讨论也有不同看法，归纳起来大致有以下四种模式:

一是派驻审计模式。这种模式根据乡镇经济地域关系，由县级审计机关设置乡镇审计办，并派出审计人员，审计工作按年度审计计划和县审计机关的临时指令组织实施，直接向县级审计机关负责并报告工作。这种审计模式在人、财、物等方面与乡镇政府保持独立，其独立性、权威性强 ，监督力度大 。但这种模式与乡镇政府脱节[5]，无法对乡村振兴投入资金进行实时监管，属于事后审计，工作也偏向于查错纠错，缺乏对乡村经济发展的宏观管理和调控。县审计局派驻乡村的审计工作人员也有限，对乡村财务收支审计连续性差，导致在实际操作过程中，审计监督效果不理想。

二是乡镇政府内部设立单独的审计机构模式。该模式作为乡镇政府的审计机构，与财经所或经管站等其他职能部门平行，不存在隶属关系，专职审计人员配备较为稳定，主要审计乡村收支情况，实质上是乡镇政府内部审计。但这种模式在实践中受到资金来源和人员编制等限制，在现实中实施起来比较困难，并且目前也缺乏法律依据。

三是乡镇经管站内部设置审计机构模式。这种模式是目前乡村采用最普遍的一种审计模式。有两种形式:①在农村合作经济组织中设立了审计机构，负责对合作经济组织进行审计；②未设立农村合作经济组织审计机构，审计工作由乡镇经济管理站设立的审计机构承担。这种模式下，乡镇经管站每年安排一些人员对乡村财务收支情况进行审计，审计人员不设专职，一般由经管人员兼任，或者在经管站内部设立审计站，安排专人从事审计工作[6]。

四是乡村民主理财小组审计模式。村民委员会按照我国《村民委员会组织法》第26 条的规定，实行民主理财制度，村民理财小组负责审查监督村委会的财务收支。民主理财小组成员由村民选举产生，对村民负责并向村民代表会议报告工作，负责对村集体财务活动进行民主监督，参与制定村集体各项财务管理制度，整改财务管理中存在的问题，向上级报告情况和建议。

综合以上四种模式及其利弊分析，本文认为，采用第四种“民主理财小组审计乡村财务收支的审计模式”比较可行。具体到广东省汕头市，根据汕头区县乡村的实际情况，采取第四种模式也较理想。第一，汕头有比较完善的乡村自治体系。村民委员会成员的产生都由村民民主选举产生，村民理财小组成员由村民推荐产生，审查监督村民委员会财务收支，责任到人，对村民负责。第二，汕头乡村经济水平较高。汕头乡村经济发展趋势越来越好，相当一部分有财务知识的青年回乡创业，自愿在村民理财小组中兼职，成为乡村财务审计的一支重要力量。第三，汕头乡村宗族亲缘气氛浓厚，村民理财小组对村委会财务收支进行审查监督时，大部分村民都能积极参与并支持。

五、加强乡村财务审计模式建设的几点建议

一是增加乡村审计人员，壮大乡村审计力量。目前，汕头从事乡村财务审计的人员少，专职审计人员或具有农村农业知识的人员取得农村内部审计资格的更少，审计力量薄弱。对乡村财务收支进行常规性的审计监督，需要从事乡村财务审计的人员对农村集体经济业务和乡村财务管理了如指掌，因此，对从事乡村财务审计的工作人员而言需要进一步加大其业务管理和培训力度。

二是加大乡村财务审计资金的投入。一方面，乡村财务审计经费短缺是一个普遍现象。在全面实施乡村振兴发展战略中，政府要保证乡村财务审计的正常经费，审计经费要纳入乡镇财政预算。另一方面，在乡村审计市场逐步规范后，最终按照谁受益谁承担的原则，由村经济组织承担审计费用，此时乡镇政府的审计财政预算慢慢退出乡村审计市场，由村集体资产的所有者作为委托人委托会计师事务所对村集体资产进行审计[7]。这样才能逐步加大对乡村财务的监管力度，维护乡村社会稳定，促进乡村进一步振兴发展。

三是有效提升乡村审计规范化水平。随着乡村振兴战略的不断深入，乡村经济得到了快速发展，这就要求从事乡村财务审计的工作人员更好地掌握审计扶贫助残、农村供水供电、道路交通、农田基础设施、村庄环境整治、农业产业园建设等的相关规定，切实提高业务能力，充分发挥乡村审计的监督职能，规范乡村财务管理，促进乡村振兴战略的扎实开展。具体建议有以下几点：第一，推行村镇管理全覆盖，推动村级财务管理规范化，例如，汕头市共有835 个行政村，344 个自然村都基本纳入乡村财务监督管理平台；第二，健全村级财务监督平台，强化乡村财务管理，如汕头市政府加大对各区县乡财务管理平台建设的资金投入，对提升乡村财务信息化管理水平、加强村集体资金监管、推动乡村党风廉政建设起到积极作用；第三，推进乡村财务管理制度化建设。如汕头市财政局在认真贯彻落实《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》的基础上，通过加强制度建设，进一步管好乡村资金，相继出台和完善了区镇村三级乡村财务管理制度。